论环境立法的趋势-市场机制的运用-3

论环境立法的趋势市场机制的运用

内容摘要：本文通过对环境成本内部化的介绍，阐述了在环境立法中运用市场机制的必要性

和意义。对于发展中国家来说，经济发展的同时必须要顾及到对环境资源的合理利用和保护，

这是来自发达国家的前车之鉴。市场机制的运用则提供了一条既能够促进经济良性发展，又

能保护环境的绿色发展道路。

关键字：环境成本环境成本内部化市场机制

2001年11月，WTO第4届部长会议在卡塔尔首都多哈召开。会议通过了《多哈宣言》，

决定在2002年至2005年间展开新一轮多边贸易谈判，其中环境与贸易问题正式成为十九大

议题之一。国际社会对于环境与贸易的关系问题历来分成两大阵营，一方面环保人士指责

WTO在推动全球贸易自由化过程中对环境造成危害，另一方面自由贸易捍卫者担心环境措

施成为绿色贸易壁垒。本文的观点是，自由贸易的发展虽然增加环境成本，但如果通过环境

成本内部化发展绿色贸易，在环境立法中引用市场机制，就能找到解决绿色贸易壁垒的真正

办法，实现环境保护与贸易发展的双赢局面。

一、环境立法运用市场机制的理论基础：环境成本内部化

所谓环境成本，是指商品在生产、使用过程中造成环境破坏和资源流失，由此形成的成

本。而环境成本内部化，就是根据“污染者付费”的原则，将环境与资源费用计算到产品

成本中去，从而根本上反映了产品的真正价值，解决环境污染和生态破坏。环境成本内部

化是相对于外部化的问题提出的，所谓经济活动的外部化（外部的不经济性）是指人们从事

经济活动时不注意到对环境造成的影响，造成的环境成本不计算入产品和交易的成本中去。

这是导致环境污染问题产生的主要动因，也是贸易与环境问题产生的症结所在。学者们对环

境成本外部化的产生都已从市场失灵和政府失灵两个方面做过较为细致的分析。最终，解

决问题的最直接办法就是将环境成本内部化。

环境成本内部化的理念渊源于20世纪中期产生的环境经济学。从短期来看，这一理论

似乎会给企业带来增加产品的成本问题，但从长远来看，可以促进企业改善产品结构，增加

技术研发，提高产品技术含量，达到降低污染、增强产品竞争力的目的。无疑，环境成本内

部化对自由贸易必将产生一定影响，主要表现在边际成本优势的突破，但同时必须承认，

环境成本内部化更加有利于资源合理配置，消灭贸易壁垒。只有企业考虑到环境成本时，才

会采取许多手段降低该成本，从而引导产业向绿色化发展，绿色贸易壁垒在这样的情况下就

会不攻自破。从这一角度来看，牺牲短期的利益而赢得长远的良性发展是具有意义的。随着

可持续发展战略的展开，环境成本内部化的意义就在于弥补传统的自由市场经济及经济法制

的缺陷，代替其只考虑直接的、不可持续发展的经济效益的理念，从而可以真正将可持续发

展的理念贯穿于社会经济活动全过程中，在生产、分配、消费、交换的全过程实行对环境资

源有偿使用，使经济的外部性内在化。

因此，环境成本内部化是解决贸易与环境问题的关键手段。而在环境立法中运用这一理

念的目的就在于，通过法律手段发挥市场机制的作用，融合市场经济及政府调控的功能，通

过这一途径达到既能够促使经济活动向绿色化发展（这也是经济活动发展的必然趋势），同

时又能够解决环境问题的宗旨。

二、环境立法中运用市场机制的概念、体现

所谓市场机制，简要地说就是指通过价格手段对资源（自然资源、人力资源）进行配置，

使资源流向最需要的地方，争取最高效率地使用有限的资源。在环境立法中引进市场机制就

是要在立法中体现资源使用成本的概念，利用法的规范性与强制性功能运用于环境治理中，

从而带来更好的效益。这种手段通常能够对污染源头进行有效控制，因为一旦赋以法律的形

式，就可以在规制各种可能产生污染的企业生产行为中具备法律上的约束力，从而达到协调

环境保护与经济发展两者关系的目的。

将市场机制引入环境立法，具体体现为一系列经济手段的利用。但这里的经济手段并非

指经济学领域中所有手段，而是指那些符合环境成本内部化要求的，能够体现有效利用环境

资源，适应可持续发展的经济手段。此处介绍的是在OECD国家广泛运用的税收、收费、

排污权交易、押金等方式。

首先，税收是指政府征收一定的环境税，又称绿色税收，主要可分为排污税和产品税两

种。前者，主要是针对污染企业，从污染源头、污染行为进行控制。这些污染企业主要是那

些“夕阳产业”，如造纸、化工、冶炼等等。产品税主要针对那些可能造成污染的产品，如

塑料制品、一次性电池、石油、天然气、碳、煤等。

其次，收费主要是对企业排污进行收费，通常是拟定“三废”排放标准，超过一定标准

则收取一定费用。近年来，收费项目除了传统的“三废”以外，还有危险废物处置、畜禽牧

场污染排放、生活垃圾、生活污水等。

再次，排污权交易主要是通过建立合法的污染物排放权利，并允许这种权利象商品那样

买入和卖出来进行污染排放控制。政府先要设定某区域内的总量调控，对该地域或空间内

可容纳的最大污染物总量面向企业进行分配，在初始分配后允许企业进行交易排污权，这样

通过市场手段将排污权从治理成本低的企业流向治理成本高的企业，最终实现社会以最低成

本减排污染物，从而使环境资源得到最有效利用。

最后，押金制度是指通过强制性的措施，使消费者在玻璃或塑料等容器（包装物）上存

款或押金，以促进消费者退回或循环使用这些容器或包装物。一般作法是；在消费者购买饮

料等商品的同时，为包装或装有这些饮料或商品的容器或包装物支付一定数额的费用，如果

消费者将使用过的这些容器或包装物退回给原销售者，则销售者根据其退回的容器或包装物

的数量，退还消费者预先为这些容器或包装物所支付的押金。如果消费者不退回其已经付过

押金的容器或包装物，则其所支付的押金将不能退还。这是一种强制性的市场机制。

除了上述这些手段之外，还有其他诸如建立环保基金、环境损害保险金等经济手段。在

这一领域内，西方发达国家可以为我们提供许多经验，下文将具体论述。

三、发达国家及国际环境立法中对市场机制的运用

美国环境法是成功运用经济手段的立法。纵览美国环境立法，其特点之一就是利用市场

机制激励企业树立环保意识，例如美国国家环境保护署（EPA）确定企业每年排污总量，根

据每1个企业排放量多少来计点，要求排污多的公司通过买指标的方法来维持排放量。除

了是排污权交易的创始国，②美国在环境立法中还注重运用环境税收、环境保护基金政策。

美国已着手对每吨碳征收6至30美元的碳税，并开始征收交通税，每次行程收税1～4美元。

美国《环境反应、补偿和责任法》（1980年）规定设立危险废物基金和关闭后责任基金。

继美国之后，许多西方国家也纷纷开始在环境立法中拟定经济手段，并取得了很好的效

果。欧盟国家通常采用的经济手段包括环境保护税收、收费、低息贷款、保险手段、环境标

志、环保拨款、补助金、押金、加速折旧、排污许可及排污交易等。生态税法律制度最早在

欧洲诞生，瑞典1988年第一次赋予生态税这一解决环境问题的经济手段以法律形式，之后

比利时、德国、英国、丹麦、意大利等国也制定各种生态税收法，分别针对能源、三废、产

品包装等征收税收。

在国际环境立法的发展过程当中，对市场机制的运用同样有所体现，并且成为近年来的

趋势。1980年，多边金融机构已经通过一个《有关经济发展的环境政策与程序宣言》。世界

环境与发展委员会编著的《我们共同的未来》的报告，其中明确提出要利用经济手段来促进

环境保护和实现可持续发展，强调根据全部社会成本（包括环境成本和资源耗竭成本）作为

产品定价的重要性，强调环境经济学在制定和实施旨在实现可持续发展的政策方面的作用，

提出了一系列与可持续性相一致的环境经济政策目标和措施。据笔者收集的相关资料记载，

第一次规定经济手段的全球性多边环境公约是1987年《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议

定书》，该议定书第2条第8款第a项规定：作为公约第1条第6款规定的一个区域经济一

体化组织成员国的任何缔约国，可以协议联合履行本条约内规定的关于（受控物质）消费的

义务，只要联合消费受控物质的总量不超过本议定书规定的数量。这一联合履约的规定，就

为市场机制的运用作了铺垫。同样，《气候变化公约》（1992年）第4条第2款规定：附件

一所列的发达国家缔约方和其他缔约方可以根据本公约共同执行减少温室气体排放的政策

和措施，也可以协助其他缔约方为实现本公约的目标做出贡献，实际上，发达国家更倾向于

与发展中国家联合履行其削减二氧化碳和其他温室气体的承诺。经济合作与发展组织理事会

于1991年1月提出的《关于在环境政策中使用经济手段的建议》，建议成员国更加广泛、坚

定地采用经济手段，以作为其他政策手段的补充或替代（第1条第1款）。该建议提出了4

类经济手段供成员国参考：第一是收费和收税；第二是可交易的许可证；第三是押金制度；

第四是财政补贴。该建议推动了经济手段在欧美国家的应用。1992年里约大会通过的《里

约宣言》和《21世纪议程》则标志着国际环境经济政策占据主导地位的时代。

四、入世后我国环境资源立法面临的挑战及立法借鉴

世界贸易组织将可持续发展，合理利用世界资源，保护环境列为宗旨和基本原则之一。

在1994GATT协定和其他货物贸易多边协定，以及GATS、TRIP中，均有规定将环境保护

作为一般例外条款。然而，这也同时成为绿色贸易壁垒产生的依据。我们所说的绿色贸易

壁垒通常包括绿色关税和市场准入，绿色技术标准，绿色环境标志，绿色包装制度，绿色卫

生检疫制度，绿色补贴等。用辩证的眼光去看，绿色贸易壁垒一方面限制了贸易流转的自由

化程度，另一方面也对环境保护起到了一定作用。但问题是，绿色贸易壁垒经常为发达国家

所利用，借此对发展中国家提高“门槛”，从而将自由贸易染上一定歧视性色彩，这却是我

们坚决要抵制的。

入世后，在世界贸易组织下的贸易发展将更趋于自由化，伴随这种趋势，必将扩大在生

产和运输环节中对环境资源的消耗，同时也会扩大中国与他国之间生态系统的依赖性。然

而中国企业由于环境问题在欧盟、美国等发达国家市场上吃的闭门羹不在少数。此外，由于

境内较为宽松的环境质量标准，一些国外污染行业将其生产地转移到中国，污染密集型企业

占到引进外资及投资总额的一定比例。中国面临到国外污染产业转移的问题，也就是发展中

国家通常会面临到的发达国家的“环境寻租”。有数据显示，日本污染产业在外国投资中

有三分之二在东南亚和拉美，欧盟在中国的投资行业中20%属于污染密集型。污染产业转

移对东道国家环境的影响比危险废物的转移更加恶劣，更直接损害当地人民的生活健康，更

多消耗东道国的生态资源。

因此，如何通过国内环境立法中解决这一问题成为我国面临的挑战之一。我国的环境立

法亟待运用环境成本内部化的理念，提高国内的环境保护水平，建立适应市场经济运作下的

环境保护立法框架。

从我国的国情来看，我国目前的环境资源立法中还没有充分运用市场机制来作为解决

问题的手段之一。现行环境保护立法确立的是“预防为主，防治结合”的原则，预防以环境

影响评价制度和“三同时”为主要支柱。③但这种预防主要是针对环境污染末端控制，即对

企业排放到环境中的污染量这一头进行控制，而对于企业从自然界获取资源量超过自然生长

量的规制则显不足。并且这种手段主要依赖行政强制力量，政府主导思想更多地贯穿于环境

立法之中，即使利用了一定的经济刺激也依赖行政实施，因此中国环境法律的整体内容仍

带有计划经济色彩。这些现状与立法背景有一定联系。中国环境法律体系中的大量法律、法

规、规章、条例都产生在70、80年代，那时的中国处于计划经济或由计划经济向市场经济

转轨时期，在这样的政策背景下环境立法当然不能够体现对市场机制的灵活运用。

自党的十四届五中全会明确提出开始实现经济体制和经济增长方式两个转变的长远目

标之后，理论界和实务界都注意到市场机制的推动作用，在党的政策性文件中都提到要充分

发挥市场机制的作用，至此，相应的立法指导思想也应积极做出相应转变，为经济改革的深

入进行制造法律环境，以实现市场经济的法治化。尤其在入世之后，这一问题的重要性应引

起人们的注意。因为企业面临的是更多的国际竞争规则，WTO规则尤其是绿色贸易规则对

自然资源、生态环境保护的要求，实质上也是对可持续发展的要求。在国内大多数学者们

的文章中都提到改善产业结构作为应对这些规则的根本方法，但是政府怎样做才能推动企业

积极地改善产业结构呢？根据企业追求利润最大化的特点，最好的办法就是利用市场机制，

运用经济手段进行规制。以效益刺激效益，就是当企业认识到环境成本的存在之后，为了争

取降低这一成本，提高产品效益，采取技术手段改进生产流程，这同时又带动了产品的尤其

是在国际市场上的竞争力。

事实上在中国经济发达地区也已出现利用市场机制解决环境问题的做法。1987年上海

市闵行区上钢十厂与塘湾乡电镀厂开创了我国关于工业废水的排污权交易的首例。近年

来，中国政府积极展开与外国合作，1999年4月，朱镕基总理访美期间与美国政府就环保

领域的合作达成了一揽子协议，国家环保总局与美国环保局签署了包括"在中国利用市场机

制减少二氧化硫排放的可行性研究"项目的合作协议，由美国环保协会提供技术、人员及资

金等多方面的支持，江苏南通与辽宁本溪两市被列为该项目的试点。在2001年底，南通天

生港发电有限公司向南通另一家大型化工有限公司出售二氧化硫排污权，成为我国第一例真

正意义上的二氧化硫排污权交易。

但即使目前进行的排污权交易中仍带有一定的行政色彩，比如说交易申请人必须到环

保局进行交易对象的搜索，交易达成的收入必须由环保局作为基金存放，企业利用该基金必

须打申请，经环保局审批等。虽然一定程度上的政府监管是必要的，但如果有过多的限制反

而会与利用市场机制之初衷相违。

值得肯定的是，中国的环境立法附和入世的要求，已经做出了新的努力。中华人民共

和国第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议于２００２年６月２９日通过，自

２