企业破产法存在的问题及完善建议

企业破产法存在的问题及完善建议

1988年11月正式试行《中华人民共和国企业破产法》(以下简称《企业破产法》)以后,我国开始出现了合法的破产企业。1994年初,国家选择若干城市进行“优化资本结构,增强企业实力”的试点,将“破产”列为试点的首要内容,此后破产企业便迅速增加。《企业破产法》虽然为法院审理破产案件提供了必要的操作规则,也为保护债权力、债务人的合法权益提供了切实的法律保障,但它是计划商品经济时代的产物,已远远不适应今日的需要。

一、存在的问题

目前企业破产往往是“破并结合”,企业没有宣告破产之前就得由政府指定一兼并或收购主体,各级法院更是把这一条作为受理案件的前提。不难看出,企业破产操作不规范问题十分严重,有客观方面的原因,也有主观方面的原因,其中破产制度方面存在的缺陷不可忽视。主要表现在:

(一)没有界定破产时间

《企业破产法》对企业破产的时间没有明确的界定,从而带来了一系列问题,客观上使债权人的损失被人为地扩大了。一般债权人(银行除外)难以通过正常渠道了解债务人的经营状况,不能及时运用破产手段保护自己的合法权益。就法院受理的破产案件看,破产企业一般都是负债累累,其债务几倍甚至几十倍于自有资产时方才申请破产。人们不禁要问:为什么不在企业资不抵债时即申请破产或采取保全措施,而非等到山穷水尽时才申请破产呢?现实生活中一些企业明知自己已丧失清偿能力,却隐瞒自身情况,对外仍进行经济行为,一旦财源枯竭,无油可榨,成为一堆烂摊子,《企业破产法》又成为其甩包袱、推责任的挡箭牌,以致形成破产有理、破产有利、破产逃债的状况,使许多债权人损失惨重,叫苦不迭,对此状况,《企业破产法》是难辞其咎的。

(二)债权人合法权益缺乏保障

破产法最直接最首要的目的应该是保护债权人的合法权益。我国破产法在这方面存在几点不足:第一,债权人会议享有的权利不充分,主要表现在没有要求法院撤换破产管理人、决议破产管理人管理企业的基本原则的权利,也没有选任、撤换监察委员的权利。第二,未设置监察委员会制度,没有设立代行债权人会议职权的监督常设机构。这一缺陷,使债权人的利益保护受到削弱。第三,我国破产法规定受理破产案件只允许“由债务人所在地的人民法院管辖”。某些破产法院受地方利益和地方保护主义不正之风的影响,使异地债权人利益受损。

(三)清偿顺序与其他法规不协调

我国有关破产清偿的法规政策之间存在着明显的不协调、不一致,各种债权之间的补偿顺序既不严格也不统一,使得执行中很难规范化操作。严格说,支付破产企业职工工资、劳动保险费用与安置破产企业职工是两个不同的概念,有着不同的内涵,安置破产企业职工的伸缩性很强,安置费用也远远超过清欠工资和劳保费。事实上,大多数破产企业在安置职工后已所剩无几,很难清缴欠税,更谈不上清偿银行债权。

(四)行政色彩过于浓厚

《企业破产法》规定“企业由债权人申请破产的,在人民法院受理案件三个月内,被申请破产的企业的上级主管部门可以申请对该企业进行整顿”,“整顿申请提出后,企业应当向债权人会议提出和解协议草案”,“企业的整顿由其上级主管部门负责主持”。显而易见,破产企业的和解整顿是由上级主管部门在其中唱主角,行政色彩比较浓厚,忽视了重组程序的合理设计,未明确赋予债权人重组企业的权力,没有考虑经营者直接与债权人和解。

(五)适用范围过于狭窄

1986年12月六届人大通过的《企业破产法》只适用于全民所有制企业,使发生在集体、三资企业的破产案件无法可依。1991年颁布的《民诉法》虽然明确破产程序扩大到所有企业,但内容较粗,难以操作。随着我国经济体制改革的逐步深化,特别是党的十五大对国有企业改革实施抓大放小政策以后,单一的全民所有制企业的逐步减少,多种经济成份的企业在不断增加。各地人民法院受理的破产案件中,非国有企业破产案件已占很大比重,因而这部法律仅将其适用范围局限于国有企业,已不能适应变化了的经济环境。

(六)法院的地位与作用不明确

在审理企业破产案件中,明确法院与党政部门的关系问题,是破产案件处理得成功与否的关键所在。而《企业破产法》恰恰对此没有明确规定,这样,在实践中,必定出现两种结果:一是法院、党政部门、破产企业意见相一致时,破产案件顺利审结;一是法院、党政部门、破产企业意见相左,尤其是党政部门不同意企业破产而不配合、不支持甚至抵触时,法院只能束手无策。就法院受理的破产案件来看,破产案件多为债务人主动申请,债权人、尤其是外地债权人申请破产的案件很少,这不能不和党政部门与企业的经济脐带未完全断开有关。同时,也与《企业破产法》对法院在审理破产案件中的地位、作用不明确有关。

(七)对责任者惩治力度不够

《企业破产法》对企业破产的责任划分相当模糊,其处罚也十分轻微甚至没有任何处罚。对破产企业自身来说,国有企业的生产、经营人员作为国家资产的管理者、经营者,由于自身过错,致使国家财产遭受重大损失、乃至企业破产,其责任是显而易见的,可依据《企业破产法》的规定,企业法定代表人如无重大玩忽职守行为,一般是不承担经济或行政上的责任的,更不用说刑事责任了。国家财产成千上万地流失、浪费、损失,可连一个追究责任的人都没有,企业经营好坏与己无关,甚至一些效益不好的企业,还希望破产,这样好乘机甩掉乱摊子。以至形成破产不破财、破产有利、破产有理、破的是别人的产,何乐而不为呢?

二、修订、完善建议

鉴于《企业破产法》颁布实施以来,宏观经济环境已发生许多变化,应根据司法实践尽快修改、完善,并制订完备的实施细则和形成配套的实施意见。

(一)需要修改的内容

1、将《企业破产法》的适用范围由全民所有制企业扩大到所有企业,以增强与其他法规的相符性。另外,在司法过程中,如债权申报、第一次债权人会议、清算组成立等法定时限过长,建议缩短时间以利于提高办案效率。

2、将破产原因由“因经营管理不善造成严重亏损,不能清偿到期债务”修改为“债务人不能清偿到期债务,依照本法规定宣告破产”。这样修改可以避免政策性亏损与经营性亏损无法划清的扯皮现象,改变拖欠有理、拖欠有利的不正常现象,增强人们的偿债观念,也能够适用于各种所有制形式的企业。

3、修改破产财产清偿顺序,将破产财产优先拨付破产费用后全部用于偿还破产债务。破产企业所欠职工工资和劳动保险费用不应列入破产财产分配。

4、弱化行政干预,完善清算组成员及清算组长的产生办法,实现清算工作的规范化、职业化和市场化。在清算组长人选、清算组的组建等工作中引入竞争机制,以提高破产清算工作的质量与效率。

(二)需要明确的内容

1、明确法院在审理企业破产案件中的地位,特别是与党政部门、企业主管部门、劳动人事、审计、税务等职能部门的关系,明确法院独立审判的主导地位,对各有关协作部门,如拒绝协助,《企业破产法》应明确规定其处罚措施,以保护法院的独立审判权和《企业破产法》的顺利贯彻、执行。

2、明确破产犯罪的内容,加大对欺诈破产罪惩治的力度。针对破产犯罪的特点,犯罪主体应包括法人,并应作出专门规定。

(三)需要增加的内容

1、建立破产预警系统。《企业破产法》应明确规定,任何企业一旦资不抵债,处于负债经营状况,应当主动向其主管部门、工商行政管理部门及司法部门提出申请,由上述部门对其进行破产保护。在保护期内,对其经济行为予以监控,避免其盲目决策或随意损害债权人利益。倘若企业丧失偿还到期债务能力,自救无望,应及时将经营状况告之债权人,以避免债权人因不了解情况造成无谓损失,倘若企业及上述部门