农民合作社内资金互助规范发展的路径研究-基于山东临沂的案例

农民合作社内资金互助规范发展的路径研究基于山东临沂的案例

一引言农村经济是国民经济发展的基础，关系到我国“乡村振兴战略”的大局。但长期以来，融资难问题成为严重制约农村经济发展的瓶颈，农村金融问题已受到政府和学界越来越多的关注。十七届三中全会首次提出“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作”，全国各地的农民合作社积极探索，大力开展资金互助。据农业部的数据，截至2016年底，全国依法登记的农民合作社已达166.9万家，入社农户约占全国农户总数的42.7%，其中大部分农民合作社已经开展或准备开展资金互助业务。农民合作社内的资金互助作为一种民间金融组织形式，从属于农村合作经济组织的范畴。农民合作社内的资金互助是建立在人缘、地缘、血缘、业缘的基础之上，这种组织形式的运作同时依靠非正式约束和正式约束双重制度规则发挥作用，既具备民间金融交易的信息对称性、交易成本低、运行机制灵活等优势，同时也具备了现代正规金融的组织性和规范性，这种特有的优势使其能有效服务农民合作社、家庭农场以及农户，对缓解我国农村资金供需矛盾、完善农村金融服务、促进农村经济发展以及增加农民收入等方面具有重要意义。然而目前存在外部监管缺失、内部管理混乱等问题，以致金融风险频发，近年来河北、江苏等地连续出现了假借“合作社”名义开展非法集资活动以及负责人卷款跑路和社员挤兑股金事件，严重扰乱了农村金融秩序，对当地金融生态安全造成了极大危害，甚至影响我国农村合作金融的发展进程，引发了政策界和理论界的高度关注。因此，农民合作社内的资金互助未来如何完善风险管理、地方政府如何进行有效监管？如何在金融稳定与市场发展之间寻求平衡，以实现农民合作社内资金互助的规范发展，不仅是当前政策界关注的焦点，也是本文研究的重点。二文献回顾国内外关于农民合作社内资金互助的研究成果不断丰富，主要集中于以下三个方面。一是农民合作社内资金互助的优势研究。农民合作社内的资金互助是以农民合作社为基础进行社员间的资金互助和信用合作，有利于解决借贷双方的信息不对称问题，Hoff和Stiglitz（1993）指出，在信息不对称的条件下，正规金融与非正规金融在筛选、监督和合约实施成本等方面的差异是发展中国家存在二元金融结构的主要原因。正规金融机构往往缺乏对农户生活、经营以及道德方面的私人信息，从而无法精确监督农户如何使用贷款（张正平、何广文，2009），为了克服信息不对称带来的风险，正规金融机构一般要求严格的抵押和担保或采取信贷配给（HolmstromandTirole，1997），而由于农户的财富禀赋一般较低，难以向金融机构提供有效的抵押，致使逆向选择和道德风险问题更为严重，也更难解决（Carter，1988）。资金互助社从农户生产经营中内生出来能有效实施相互监督和合同互联，与农民合作社或龙头公司联合发展时可显著改善农村融资状况（洪正，2011），因此，农民合作社内的资金互助是更加适应农村生产关系的组织形式（王玮等，2008），是帮助合作社和社员摆脱融资困境更为现实的选择，具有交易成本低、较强的内在稳定性和自我风险管理能力等优势（张德元等，2016），资金互助的迅速发展，在很大程度上缓解了农村资金供需矛盾，有效地改善了农户贷款难问题（李明贤等，2016），并且在开拓市场、促进扩大再生产及农业产业结构调整、增加农民收入、实现规模经济效益等方面发挥了很好的作用（贾晋等，2017；王苇航，2008；何广文，2007；戎承法等，2011）。二是农民合作社内资金互助的风险研究。合作社内部开展资金互助作为民间融资的一种形式，其发展面临着诸多风险。第一是信用风险的积累和严重的法律风险（王曙光，2009）。第二是流动性风险（王慧颖，2014），由于缺乏合理的融资机制，资金互助社普遍面临资金不足的境况（雷鹏等，2017），相对于正规金融机构而言，资金互助社对流动性风险的控制措施仅通过控制贷款规模和结构，而不能像正规金融机构那样通过同业拆借、再融资或向中央银行借款来缓解流动性约束，也正因为流动性风险控制措施少，致使互助社不能充分利用资金（孔祥智等，2011）。第三是自然风险和市场风险，由于资金互助社的资金主要运用于“三农”领域，是风险的集聚地，如很多养殖类的资金互助社的风险控制手段主要是加强技术服务和担保，其他风险控制手段缺失，一旦出现大规模疫病，贷款资金将面临较大风险（夏英等，2010），贷款过程中的自然风险和市场风险等不确定因素成为制约资金互助社发展的主要障碍。第四是操作风险和内部人控制所产生的道德风险（彭澎等，2015），资金互助社因存在违法违规操作行为，出现了非法集资、老板跑路现象和倒闭事件（潘军昌等，2013），使资金互助社社员在经济上蒙受损失，增加了资金互助社健康发展的障碍。三是农民合作社内资金互助的监管研究。农民合作社内资金互助作为新型的合作金融形式，其发展仍处于摸索阶段，尽管银监会已出台《农村资金互助社管理暂行规定》，对农村资金互助社的建立和发展提供了重要的制度保障和政策支撑，但由于监管制度与农村金融实际相脱离（陈司谨，2011），银监会的监管过严和监管过度，导致市场准入门槛偏高（张德峰，2012）和经营灵活性降低（邵传林，2010）。农民合作社内的资金互助由于分布广、数量多，监管难度非常大，加上农委系统、供销合作社等管理部门缺乏专业监管人才和监管手段，使得农民合作社内的资金互助实际上处于外部监管缺失的状态，风险管理完全依赖于负责人的风险管理意识和风险管理能力，导致各地资金互助社的风险管理水平参差不齐，有很多地方存在不规范经营现象，从而集聚了大量风险（汪小亚，2014；彭澎等，2015）。如江苏灌南县的资金互助社是由县委农村工作部批准设立，因监管不到位，使资金互助社负责人违规操作，私自挪用社员储户存款，放高利贷给江苏龙诚集团，最终因资金链断裂导致资金互助社倒闭（潘军昌等，2013）。然而，结合我国农村合作经济发展的实际情况，研究如何进行制度设计以使农民合作社内的资金互助能够持续发挥其制度优势而避免出现异化，探讨农民合作社内的资金互助未来将如何规范发展，避免走入农村合作基金会整体覆灭的厄运，是当前实务界和政策界最为困惑也是亟待解决的问题。山东省于2015年成为国务院唯一批准开展合作金融试点的省份，其中临沂市是第一批试点市区，临沂市供销合作系统积极探索农民合作社内资金互助并取得巨大成效，但临沂合作金融在运行中依然存在发展困境和监管困境。本文将深入剖析临沂农民合作社资金互助模式，探讨农民合作社内的资金互助将如何完善运行机制、风险管理以及有效监管，并提出相关建议以期规范发展。三山东临沂农民合作社内资金互助模式山东农业历史悠久，耕地率属全国最高省份，是中国的农业大省，农业增加值长期稳居中国各省份第一位。同时山东省也是资金互助业务开展最成功的一个省份，因此成为国务院唯一允许开展新型农村合作金融试点的省份，其中临沂不仅是山东省面积最大的市，更重要的是临沂市供销社领办农民合作社开展资金互助业务（简称“临沂资金互助模式”）是全国规范运作的典范。截至2016年底，临沂市供销社有55家农民合作社开展了资金互助业务，服务社员1.52万户，其中，开展资金互助业务的农民合作社中获国家级、市级以及县级示范社占70%以上，有22家获得“山东省农民专业合作社信用互助业务资格认定书”，为解决农户融资难及促进农户增收发挥了巨大作用。因此，选择山东临沂资金互助社的案例进行深入剖析具有典型的代表性。1.运行机制：大小联合山东临沂作为农业大市，农业产业化有一定的基础，但由于受农村金融市场萎缩的影响，资金严重匮乏，制约了发展。为突破资金瓶颈制约，临沂供销社利用供销系统的综合优势，结合农村信用的基本特点，将生产合作、经营合作和信用合作融为一体，逐步构建了“大小联合”的资金互助运行机制（见图1）。通过“小联合”进行农民合作社内社员之间的资金调剂，通过“大联合”进行各农民合作社之间的资金调剂。“大联合”与“小联合”有机结合，能有效解决农户在生产经营中的融资难题，解决农民合作社发展中的融资难题，降低了生产经营成本；并将农民合作社与农民紧紧地连接在从基地到市场终端的农产品经营服务体系中，形成一个竞争力不断提升的利益共同体，推进农业产业化的发展。（1）小联合：社员之间的资金调剂。所谓“小联合”，就是各农民合作社在本社社员内部开展资金互助。农民合作社内部成立资金互助部，管理社员互助金，对互助金安全高效运作，以信用合作支撑生产经营合作，促进农民合作社的发展，以生产经营合作增强信用合作的服务功能。社员可以向本社资金互助部申请小额互助金，享受优惠利率，以解决种植、养殖、生产加工等致富项目缺乏资金的问题。通过小联合，把社员闲置的资金集中起来，办一家一户办不了的大事。农民合作社内的资金互助主要是为了解决社员生产经营中的资金需求，但由于单个农民合作社的产业单一，生产经营具有同质性，生产周期完全一致，资金需求和资金盈余的时段高度重叠，导致农民合作社内的资金互助出现“两难困境”：投入期时社员都需要资金，出现“无资金可贷”的局面；收获期时社员都有闲置资金，出现“无社员可贷”的局面。资金互助仅限于满足社员之间的生活资金需求，难以满足社员之间生产资金的需求，难以真正实现社员之间的资金余缺调剂。（2）大联合：社际之间的资金调剂。为解决“小联合”资金供求的“两难困境”，临沂市供销社尝试构建“大联合”的资金互助模式，对全市50家农民合作社因区域性、产业性、季节性差异产生的资金余缺进行调剂。所谓“大联合”，即成立临沂亿嘉农林牧专业合作联合社作为农民合作社之间的资金余缺调剂平台，当单个农民合作社有富余资金且无社员可贷时，可将资金调入调剂平台；当单个农民合作社有资金需求且无资金可贷时，可从调剂平台借入资金。通过“大联合”发挥调节器、蓄水池作用，实现各农民合作社之间进行资金调剂、互融互通，提高了资金使用效率，充分发挥了信用合作对农民合作社发展的支撑作用。图1“大小联合”的资金互助运行模式2.监管机制：内外结合临沂资金互助模式成功运行十年有余，发展规模稳步扩大，得益于资金互助社严格的内部监管机制与外部监管机制相结合（见图2）。图2“内外结合”的资金互助监管模式（1）内部监管机制。临沂资金互助社建立严格的监管条例，严格坚持“社员制”“封闭式”“不支付固定回报”原则，对互助资金使用程序进行了明确规定，实现区域内合作社统一标准，实现规范化操作流程。实现资金互助社审查社员以及社员对资金互助社进行监督的双向监管机制。其一，资金互助社审查社员。资金互助社相比其他商业银行的优势主要是由于社员之间的信息完全对称，从而能节约交易成本，控制风险。如果不能达到这个要求，资金互助社的优势也不复存在。因此，社员的资格审核是关键。参与“大小联合”资金互助模式的资金互助社审核社员主要基于两点。一是基于业缘——同一产业的社员。开展资金互助业务的农民合作社必须是建立在产业经营的基础上，具有一定的经营基础和实力；参与资金互助的社员必须是参与生产经营的社员，与合作社之间有紧密的业务往来。这两个“必须”有利于资金互助社完全掌握社员的资金用途以及还款能力，有效控制资金风险。二是基于地缘——同一区域的社员。参与的社员以生产经营地为中心的半径范围内，以村镇为限，一方面，距离决定了社员之间的交往频次，决定了社员之间的了解程度，有利于真正发挥资金使用的有效监督，降低监督成本。另一方面，经营相同产业的社员在同一区域内有利于信息和技术交流，提高生产经营水平，也可以降低社员之间的交易成本。可有效地规避资金互助社为了扩大资金来源，大量降低社员的门槛，如存入较少金额即可认定为社员，从而导致规模急剧膨胀，走入非法集资的泥潭。其二，社员监督资金互助社。资金互助社的贷款仅限于社员之间，资金互助社为每个社员设立社员账户，社员账户要在社内定期进行公示，允许社员查阅。贷款发放时，成立由农民合作社管理人员和社员代表组成的资金使用评议小组，每年对社员出资情况、信用状况、资金需求和使用成本公开评议1次，确定每位社员的授信额度并予以公示，社员可在授信额度内申请使用资金。这样可有效地发挥社员的监督作用，避免出现农民合作社挪用资金以及不良贷款的发生。（2）外部监管机制。临沂资金互助社自开展以来一直在临沂市供销社的严格监管下，稳步健康发展。为了进一步加强监管，2015年加入新型农村合作金融试点后开始增设金融办这一监管主体。其一，供销社是首要监管主体。临沂资金互助模式是在供销社领办的合作社内开展，且供销社系统合作社内部占股34%以上、有实际话语权的合作社开展信用互助业务。供销社作为出资人和管理者，对资金互助业务的健康运行承担着第一监管责任。因此，为了提高对资金互助业务的监管水平，河东区供销社成立供销社信用合作资金互助管理委员会，下设河东区供销社信用合作资金互助审查办公室和河东区供销社信用合作资金互助监督管理办公室，形成完善的监管组织体系（见图2）。管理委员会主要负责贯彻国家、省、市有关农村合作组织资金互助监督管理的政策法规，制订工作计划和落实措施；指导系统内资金互助业务的开展；负责系统内互助资金的监督管理；负责对区供销系统内互助资金运转使用等情况的监督指导。信用合作资金互助审查办公室主要审查供销社系统内资金互助业务的投资方向、投资额度、考察报告、保证措施、借款手续、借款备案等。信用合作资金互助监督管理办公室主要负责全系统内信用合作资金互助日常监督、管理、审计、指导等工作。其二，金融办是试点监管部门。山东省是国务院同意开展新型农村合作金融试点的省份，临沂最早被列入新型农村合作金融专项试点县（区）。根据山东省人民政府办公厅出台的《山东省农民专业合作社信用互助业务试点方案》和《山东省农民专业合作社信用互助业务试点管理暂行办法》，明确各县（市、区）政府是本辖区信用互助业务试点监督管理和风险处置的第一责任人，有义务及时识别、预警和化解风险。省和设区市、县（市、区）地方金融监管局是本辖区信用互助业务试点的监督管理部门。明确要求建立托管银行制度，即开展信用互助业务试点的农民合作社应当选择一家银行业机构，作为其信用互助业务试点账户开立和资金存放、支付及结算的唯一合作托管银行，不允许设资金池，从而避免出现资金互助社负责人挪用资金或卷款跑路的事件发生。四山东临沂资金互助发展成效及问题临沂资金互助模式最早于2006年开办资金互助业务，成功运行十年，取得了卓有成效的功绩，成为全国各地学习的经典案例。截至2016年底，临沂供销社开展信用互助业务合作社共计55家，累计发放互助资金总额4.6亿元，服务社员户次达1.2万次，社员户均贷款额度达3.8万元，运行稳健。不可否认，“大小联合”的资金互助运行机制极大地解决了农民融资难的问题，促进生产经营发展，实现农民收入增长；“内外结合”的资金互助监管机制确保资金互助社十多年的健康运行，农民信用意识不断提高，金融生态环境不断优化。但在发展过程中依然存在一些如下问题。1.缺乏政策扶持临沂资金互助模式极大地解决了当地“三农”融资难问题，但资金互助业务难以享受国家对“三农”的政策扶持，且存在业务监管、工商监管、税务监管以及法律地位不明确等问题。另外，合作社缺少银行机构融资支持，其预期支付能力不确定，面临运营成本和流动性支付风险双重压力。贷款需求主导型的特点与融资政策不配套的现实交互作用，使合作社融资受到限制，发展受到制约。2.投资渠道受限临沂资金互助模式的独特之处是将亿嘉农林牧专业合作联合社作为资金互助调剂平台，在为社员提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、储藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务的同时，将社员单位之间的富余资金进行调剂、互融互通，从中发挥调节器、蓄水池作用。虽然调入合作社的资金可用于合作社之间的调剂，但会受到季节、经营周期等因素影响，有时会存在资金闲置和对外投资的压力。由于县域缺乏投资人才，投资渠道有限，难以利用资本市场来分散投资风险并寻求投资收益。因此，合作社只能进行其他投资，如基地建设，成立食品公司以及地产开发公司等，其中亿嘉融资平台入股成立地产开发公司，投资额占亿嘉总股金的34%，其投资过于集中，风险较大，且随着宏观调控的推进，地产开发的风险也将逐步显现，这将加大合作社投资的风险性。3.监管有待完善为了促进规范经营，临沂资金互助社设有监管部门、监管人员、规章制度等，从全国范围来看，其运行相对比较规范，但存在基层监管压力过大等问题。亿嘉融资平台接受河东区供销社信用合作资金互助管理委员会的监督管理，监管人员主要是从事相关业务的现有人员，对资金互助业务熟悉，但存在人员紧张、业务繁忙、监管压力大等问题，难以系统性地开展检查指导、业务培训、工作交流等。随着临沂市成为信用试点后，金融办全面负责资金互助的监管工作，一定程度上减轻了供销社的监管压力，但金融办的监管过于严格，导致业务难以正常开展。山东省78家试点农民合作社平均开展互助业务规模仅22万元，从抽查11家农民合作社的互助业务开展情况看，发现大部分（占抽查总数的56%）都存在虚构互助业务，难以真正发挥资金互助的融资效果。五结论与建议本文基于山东临沂农民合作社资金互助业务试点情况，分析认为临沂资金互助模式创新地运用“大小联合”的运行机制以及“内外结合”的监管机制，实现了资金在社内和社际间的流动，提高了合作社资金使用效率，实际解决了合作社发展中的融资难问题，并使得资金互助业务在内外监管的作用下长期稳健运行，在一定程度上代表了我国农村合作金融的成功探索。但国务院在山东省的合作金融试点发展停滞，也表明临沂资金互助模式中双重监管主体存在一定的问题，要实现农村资金互助业务的健康发展，避免走入农村合作基金会整体覆灭的厄运，必须加快立法进程及加大政府扶持，更重要的是从制度上构建多层次资金互助体系。1.加快立法进程为监管提供法律保障合作金融的发展需要法律的保障，以实现对合作金融进行专门的调整。我国合作金融已经走过了50多年的历程，但目前尚未制定一部合作金融法。从我国合作金融的发展历程来看，农村合作基金会的倒闭和农村信用社的改革困境，都充分印证了没有专业合作金融法律的支持，将难以建立真正的合作金融组织。如果没有合作金融法律的支持，政策规定具有较强的随意性，在以后的发展过程中存在被禁止或者被全面取缔的风险，这种不确定性也会对农村资金互助社的融资环境造成巨大的影响。所以，应尽快制定合作金融法，明确该法律分为总则和分则这两部分。其中总则部分应该规定全国所有合作金融组织应遵循的基本规则，在分则部分可设专篇对“农村资金互助社”进行规定，明确农村资金互助社的性质、地位、设立、变更和终止等条件和标准，界定相关主体的权利义务和职责，完善法人组织的治理机制等。2.加大政府扶持以增强风险抵抗能力农村资金互助社具有天生的弱质性，政府在加强监管的同时，还要加大扶持力度，以增强其抵抗风险的能力。首先，在成立的初期，政府应给予必要的资金、技术或人员的扶持，使其具有一个强大的支持后盾。政府可以考虑安排专项财政资金用于农村资金互助社的发展，对新成立的可给予一次性的财政奖励或给予一定的启动资金，政府可以通过财政转移支付或发行特别金融债券等形式来筹集资金，可以入股的方式投入农村资金互助社。为了防止农村资金互助社对资金的挪用，政府可以将这些资金委托给信用社或农行代为保管，实行专项资金的专门管理制度。其次，农村资金互助社的资金主要作用于农业领域，政府可以给予其一些税收优惠政策，如在