【行政不作为的国家赔偿研究文献综述12000字】

行政不作为的国家赔偿研究文献综述目录TOC\o"1-2"\h\u11595一、行政不作为的概念及构成要件 330202（一）行政不作为概念界定 327139（二）行政不作为构成要件 429653二、行政不作为国家赔偿责任的概念及构成要件 529704（一）行政不作为国家赔偿责任的概念 527687（二）行政不作为国家赔偿责任的构成要件 525752（三）行政不作为国家赔偿求偿途径 714346三、第三人侵权情形下，行政不作为承担国家赔偿责任的因果关系分析 710707四、行政不作为承担国家赔偿责任的必要性 826828（一）完善我国法治体系 89427（二）实现行政立法目的 99242五、国外对行政不作为的研究 1029093（一）法国 1013972（二）德国 1028680（三）日本 1114359（四）英国 116935（五）美国 1214141六、小结 1328489参考文献 13摘要：我国的行政不作为国家赔偿责任体系，从零到有，从绝对否定到逐步肯定，行政不作为赔偿责任制度的发展是一条曲折的发展道路。我国的国家补偿制度在设立之初就没有考虑到行政不作为的问题，但是随着社会的发展，这种消极的、隐蔽的违法行政行为所产生的消极的影响越来越突出，因而也就逐渐受到了学术界的普遍重视。随着对这一问题的研究日益深入，将其纳入到国家补偿体系中的要求也越来越高。这是我国《国家赔偿法》在2010年实施后的首次修改。虽然很遗憾地没有将行政不作为纳入到国家补偿的范围之内，但这一次，新的立法规定了两条规定，为国家承担行政不作为的责任承担提供了法律依据，同时，关于不作为的国家赔偿责任问题也开始了新的探索之路。但是，从国际上来看，我国的行政不作为国家补偿制度的起步比较晚，在实践中存在着一系列的问题。因此，文章从行政不作为的角度对其进行了总结。关键词：行政不作为；国家赔偿；治理；损害经济基础决定上层建筑，任何一项理论制度的出现和确立都是有其存在的社会经济环境的，法律制度更是如此，不仅与一定的经济发展水平有关，而且与当时的政治历史背景相对应，国家赔偿法律制度的产生、发展和完善也不例外。国家赔偿法律制度并非国家产生后就有的，而是随着资产阶级革命才’慢慢开始出现和发展起来的。资产阶级革命使封建生产关系终结，并确立了新的资本主义生产关系，资本主义经济基础的建立，要求产生与之相适应的资产阶级的国家制度和法律制度，国家赔偿法律制度就是在这样一个社会环境下逐渐产生的。而16世纪在欧洲走向兴盛的文艺复兴，则为国家赔偿制度的诞生提供了政治及思想条件，针对封建专制的君权和神权，新兴资产阶级提出了人权、平等、自由等口号，一些资产阶级思想家如洛克、孟德斯鸡、卢梭等人提出了“分权论”、“天赋人权”、“主权在民”、“社会契约”、“法律面前人人平等”等学说。这些学说对于资产阶级国家制度和法律制度的建立起着指导性作用，同时也是国家赔偿法的理论基础。首先，“主权在民”理论。主权在民理论是国家赔偿法得以建立和发展的最重要的理论基础之一。该理论的提出者卢梭主张社会契约论，认为国家和其所制定的法起源于全体人民同意成立的契约，目的在于保障各个人的“自然权利”或“天赋人权”。国家是社会契约的产物，国家主权是社会契约的体现，是由全体公民所享有的权利，因此，国家同人民之间是委托与被委托的契约关系，它不是凌驾于社会之上的特殊力量，而是公共意志的执行人，是经过契约接受人民的委托而建立起来的社会公意的执行机关。主权在民理论是国家赔偿制度建立的重要思想基础和理论基础其次，“法律面前人人平等”理论。“法律面前人人平等”是资产阶级首先提出的口号。欧洲文艺复兴时期，新兴资产阶级思想家就提出了天赋人权学说，十七、十八世纪后的资产阶级革命家们使这一理论更加系统化，奠定了法律面前人人平等的理论基础。1789年法国的《人权宣言》正式确认了这一理论，并在1791年被《法国宪法》引以为序，随后在英美等国的法律里也都有了类似规定。法律面前人人平等的思想是主权在民理论的进一步深入和具体化，对国家赔偿法的产生有重要影响。国家是公共权利的体现者和公共意志的执行者，当国家执行公务活动时，从法律关系上说，国家与公民之间是一种管理与被管理的关系，公民必须服从国家的管理，服从国家的权力。但是，当国家公务人员在公务活动中侵害了公民的合法权利时，国家与公民之间就变为民事法律关系上的平等主体之间的关系，国家就需为自己的侵权承担责任。同时，公民在法律面前一律平等的内容，还引伸出公民在社会公共负担面前的平等。国家既然是公共权力的执行者，是为公共利益活动的，那么，由国家公务活动导致某些公民的个人损害，也应该由国家代表全体公民共同负担赔偿责任，这就是公共负担平等原则在国家赔偿问题上的体现。最后，“社会福利”思想。二战后，资本主义国家提出了“福利国家”的口号，其中的社会保险思想对国家赔偿法的完善有重大影响。为了保障和不断提高全体社会成员的物质生活待遇，促进全社会福利水平的提高，国家依照法律实行社会保险，以社会集体的负担，减轻公民个人损害的负担，国家赔偿制度正与这一制度的宗旨相类似。由于国家公务人员执行公务，致使公民权利受到损害，由国家承担损害赔偿，借由社会的力量来弥补个人的损失。社会福利思想从这一意义上讲对国家赔偿制度有着一定的影响。一、行政不作为的概念及构成要件（一）行政不作为概念界定在我国，对行政不作为概念的界定主要是从行政法学视角予以阐释，目前，行政法学界关于行政不作为的论述众说纷纭，各执一词，尚未形成一致的观点。其中，具有代表性的观点主要有以下几种：第一，叶必丰[1]认为只要行政机关消极地维持现有的法律状态即可视为行政不作为，该观点的界定标准在于是否改变了现有的权利义务关系。第二，熊箐华[2]认为行政不作为是指行政机关没有履行某种法定职责的状态，该观点以行政机关是否履行法定职责为界定标准。在此之下又将行政不作为分为积极地不作为与消极地不作为两种情形，积极不作为就是行政机关对其应履行的法定职责予以明确地拒绝的行为；反之，消极不作为，就是行政机关延迟履行其应履行的某种法定职责的行为。第三，朱新力[3]认为行政不作为是负有作为的法定义务的某行政机关在程序上予以消极地不作为的状态，此观点以行政机关是否负有履行的法定义务为界定标准。第四，周佑勇[4]认为行政不作为就是行政机关在事实上没有积极地、明确地做出一定的行为而是表现为消极无为，该观点主要是以行为的外在表现形式和存在状态为界定标准。黄志强[5]从行为程序的角度出发，提出了行政机关按照法定程序所做的一切行政行为，《行政不作为相关法律问题探析》中指出：“行政机关按照法律、法规，以某种积极的心态所做的一切都是作为，无论其表现形式是否存在。”而陈小君、方世荣[6]《具体行政行为几个疑难问题的识别研析》中指出，如果一个行为的行为形式是不作为的，那么，他所表现的形式必须是不作为，但是，如果其中一方表现出“作为”的行为形式，那么，就必须根据“作为”的行为所反映的本质，来判定是否“作为”，如果“作为”只是外在形式的行为，而本质上是“不作为”，那么，就仍然是不作为。（二）行政不作为构成要件任何责任的产生都必须受到特定的构成要件的制约，只有满足了它的全部要件，才能对其进行追究。所以，对行政不作为的国家补偿责任进行探讨，就显得特别有必要。关于行政不作为的构成，目前国内理论界较为统一，关于行政不作为的“义务来源”、“作为现实的可能性”、“不作为的客观存在”等因素的争论相对较少。如周佑勇[7]《行政不作为构成要件》指出，行政不作为不仅要满足一般行政行为的全部要件，而且必须满足三个特别的条件，即作为义务的存在、现实的可能性、未履行的不作为。朱新力[8]《行政不作为违法之国家赔偿》一文中，对行政不作为进行了更为细致的界定，即有义务应当履行，但没有履行。章志远[9]《司法判决中的行政不作为》一文指出，人民法院对行政不作为的构成要件应当包括：作为义务源自何处、有无现实可能性、是否己经作为。1.行政机关及其工作人员负有行政作为义务在这一要件中，行政作为义务来源是关键。法律、法规、规章等是行政主体作为义务最基础、最直接的来源，行政主体的大部分义务都源于此。其中，命令性规范是作为义务的直接来源。命令性规范要求行政主体须为一定行为，行政主体不为，则违反了法律法规的规定。授权性规范是作为义务的间接来源。授权性规范规定了行政主体享有一定的职权，但在国家行政领域权责是相统一的，有权即有责，有责则须履行，不允许行政主体任意行使或不行使。规章以下的其他规范性文件也是作为义务的来源。但需要注意的是，行政机关之间的内部文件，如果没有对外公开，没有对外产生法律效力，则不能将其作为认定行政主体具有作为义务的依据。同时，先行行为、行政协议及行政允诺也是行政主体作为义务的重要来源。2.有能力履行义务在大多数情况下，行政主体对行政义务都是应当履行的，但是在特殊情况下，可能会出现履行不能的情况，故在特殊情况下，即使行政主体没有履行作为义务，也不应认定其构成行政不作为。如行政机关因不可归责于其的地震、水灾、火灾等不可抗力发生，而未能履行职责的。需要注意的是，对于救灾、消防等具有特定作为义务的行政机关不能因火灾等灾害事件的发生免除作为义务，因为救灾本身就是其职责。3.未履行义务在这一要件中，在学理上，否定性作为即明示拒绝行为是否属于行政不作为的争议较大。有的观点认为，从行政机关作为职责义务上看，由于行政机关的拒绝，意味着行政机关没有实施行政作为职责义务，属于行政不作为。[10]有的观点认为，明示拒绝行为不仅在程序上表现为以积极行为实现的积极拒绝，而且在实体上也有拒绝机关明确的意思表示，因此不能将其纳入行政不作为范畴。[11]笔者认同第一观点，因为否定性作为实质上是行政机关没有按法律规定的作为内容作为。在法律上判断行政机关是否作为的意义在于认定其行为合法与否，违法的情况下如何追究其责任。在行政机关有作为义务的前提下，否定性作为就是违法行为，行政相对人欲追究其行政责任时，提起的诉讼类型应当是履责之诉，司法机关也应判决行政机关履行作为义务。将否定性作为认定为行政作为，没有任何法律意义。同理，不正确作为和迟延作为也是不作为。二、行政不作为国家赔偿责任的概念及构成要件（一）行政不作为国家赔偿责任的概念行政不作为国家赔偿责任是指因行政主体未履行对特定人应当承担的行政作为义务以致发生损害而由国家承担的赔偿责任。[12]（二）行政不作为国家赔偿责任的构成要件根据上述行政不作为国家赔偿责任的概念，行政不作为国家赔偿责任由以下三方面的条件构成：1.行政不作为客观存在追究行政机关不作为赔偿责任的前提是须存在行政不作为行为。在上一部分，笔者己对行政不作为的构成要件进行了介绍，不再赘述。在本部分，介绍两个影响国家赔偿法上行政不作为构成的理论:保护规范理论和行政裁量理论。保护规范理论发源于德国，是指如果有效的法律规定(行政的法律义务即由此而来)不仅是为了公共利益而且一一至少也一一是为了公民个人的利益，就应当肯定主观权利。某个法律规定对公民有利尚不足以确立一个主观权利，而只是提供了一个有利的权利反射(反射利益)。只有公民个人利益成为法律的目的时，才构成主观权利。[13]当公民个人利益成为法律规范的保护对象时，公民才得依据该法律规范请求行政机关为一定行为，该法律规范才成为行政机关作为义务的来源，行政机关不履行时才能针对请求人构成行政不作为，致损时才得以请求赔偿。所以说不是所有理论上的不作为都是行政诉讼意义上的不作为和国家赔偿意义上的不作为。如政府在城市治理、环境保护等方面具有作为义务，但公民不得以路上有垃圾、pm2.5超标等原因起诉政府不作为，因为法律对此规定的目的不是保护公民个人利益，而是为了整体公共利益。行政裁量是指在法律许可的情况下，行政机关对作为或不作为以及怎样作为有进行选择的权力，它是给决定者在确定的框架与内容之内的一定程度的自治，是“带着镣铐跳舞”。[14]行政裁量意味着行政机关对行政相对人的作为请求可以在法律赋予的权限范围内自由裁量，即使选择的结果与行政相对人的意愿不一致也不构成违法，也不得主张司法救济。事实上，法律赋予行政机关行政裁量权是为了利于行政机关及其工作人员更有效的开展工作，而不是任意行政。行政裁量虽然意味着行政机关可以在不同的处理方式之间选择，但在个别情形下选择余地可能压缩到一种处理方式，也就是说只有一种决定是合法的，称为“裁量压缩至零”。[15]与之相悖的选择都是违法的，即使在裁量范围内也构成行政不作为。我国法律上没有行政裁量压缩的规定，但是在行政诉讼过程中会对被诉行政行为是否存在滥用职权和是否明显不当进行审查。确实存在滥用职权和明显不当的，符合国家赔偿其他要件的情况下也应承当赔偿责任。2.有合法权益受损害的事实对于此要件需要注意的是两点:一是损害必须是真实存在或己经实际发生的，并且根据国家赔偿的规定，只能是直接损失;二是损害的必须是行政相对人的合法权益，行政相对人的非法权益即使因行政不作为遭受损害，也不能得到赔偿。3.行政不作为与权益受损之间有因果关系只有当行政不作为与损害结果之间具有法律上和事实上的联系时，才能认定二者具有因果关系，因果关系是行政主体为其不作为行为承担赔偿责任的客观基础。有因果关系则赔偿，无因果关系则不赔。判断行政主体的不作为行为与行政相对人权益遭受损害两者之间是否存在国家赔偿法上的因果关系，可以以相当因果关系说为标准。相当因果关系说是目前我国行政法学界关于因果关系的通说。其公式为:“若无此行为，则不生此损害，若有此行为通常即发生此损害，则为有因果关系;无此行为必不生此损害，有此行为通常也不生此损害，即无因果关系。”[16]（三）行政不作为国家赔偿求偿途径按照《国家赔偿法》的规定，我国现行的行政不作为损害损害赔偿请求权的方式有三种：直接申请行政不作为致人损害的赔偿，行政复议时一并提出，行政复议时一并提出。胡尹慧[17]《多元治理机制维度下行政不作为规制的逻辑与路径》指出，行政不作为是指国家机关及其工作人员造成的损害其正当权利的一种违法行为，应由《国家赔偿法》规定，并承担相应的法律责任。马怀德[18]从行政诉讼与国家补偿的关系入手，深入浅出地论述了行政诉讼与国家补偿的关系，并在《行政诉讼法的时代价值——行政诉讼三十年:回首与前行》一文中指出，行政侵权的错误和国家的责任是相互补充的。而沙金[19]在《行政不作为及其在行政复议决定中的问题研究》中指出：通过对已公布的许多行政不作为的复议决定进行分析总结可以得出，行政复议机关审理行政不作为案件以有无作为义务、有无作为义务、有无作为的可能以及是否己经作为等进行判断。三、第三人侵权情形下，行政不作为承担国家赔偿责任的因果关系分析在第三人直接侵犯受害人人身权益、财产权益而不作为行政机关对损害承担国家赔偿责任案件中，由于有了第三人因素的介入，使得该种情形下行政机关承担赔偿责任的因果关系认定不似不作为行为是受害人损害发生的唯一直接原因情形下因果关系认定那么明朗。受害人损害是由第三人的作为行为造成的，理应由第三人承担侵权赔偿责任，那么不作为行政机关承担赔偿责任的机理是什么呢?行政不作为之所以可追责，在于行政机关违反了其作为义务，该义务的违反造成了受害人损失。行政作为义务从功能上大致可以分为两类:一类是帮助有利于公民的可能性转化为现实，另一类是避免公民的有害可能性向现实转化。[20]在第三人侵权情形下，行政机关的作为义务即为第二类作为义务:预防来自第三人的危险发生，阻止正在发生的现实侵害，防止损害的继续扩大。行政不作为的赔偿责任机理，是在于国家机关没有防止、阻止侵权行为的发生和没有消除或减轻损害后果的发生、延续，而不是国家机关的行为侵害了受害人的权益。[21]不作为行为是导致损害发生的间接原因。间接原因能否认定为行政不作为国家赔偿责任中的因果关系，需要在具体案件中，结合具体案情，依照相当因果关系说，进行判断。在存在第三人侵权情形下，行政机关若履行了作为义务，第三人的侵权行为通常能够被阻止，损失能够不扩大，就应认定不作为行为与损害有因果关系。在具体案件中，不是只要存在不作为行为就一定承担赔偿责任，其因果关系的认定是责任承担的基础。例如在尹探琐诉卢氏县公安局110报警不作为行政赔偿案中，卢氏县公安局“110指挥中心”在接到盗窃报警后，没有履行出警义务，致使在20多分钟后，作案人盗走尹探琐价值25001.50元物品。该案中，公安局若及时出警，能够阻止作案人的盗窃行为，而“卢氏县公安局没有及时依法履行查处犯罪活动的职责，使尹探琐有可能避免的财产损失没能得以避免，故应对盗窃犯罪造成的财产损失承担相应的赔偿责任。”[22]卢氏县公安局的不作为行为与尹探琐的财产损失有因果关系。若报案人是在作案人己经将物品盗走后报警，即使公安局不作为，其也不对受害人的损失承担赔偿责任，因为在报案时受害人的损害己经发生，公安局的不作为行为与损害没有因果关系。四、行政不作为承担国家赔偿责任的必要性依法治国的根本前提是要做到依法行政，实现中华民族伟大复兴的中国梦也要立足于依法行政，依法行政事关我党执政兴国，事关人民幸福安康，更是事关国家长治久安，高度重视解决行政不作为的不良现象，从根本上给予受害人合理的救济，对于提高政府公信力，提高人民对于政府的认可度，提高行政效率都是至关重要的。（一）完善我国法治体系宪法第四十一条第三款表示，行政机关及其工作人员的行为造成公民权利和财产等损失的，公民可以依照相关法律规定进行申请并获得一定赔偿。宪法是我国的根本大法，直接明确地规定了对公民权益的保护，并且直观地体现了这种保护基本上是通过国家行政机关一般以积极的行政作为来实现的。但是目前在我国的实际情况中，行政不作为的危害性己经暴露无遗，其带来的公共利益以及私人利益损失也愈加巨大。因此，行政相对人由此申请国家赔偿是合法合理且公平的。其次，现代社会是民主与法治的，行政机关逐渐由服务型转变，这就使得行政机关不能漠视任何合法权益，反而更应该主动作为，履行法定职责。将行政不作为纳入国家赔偿法的赔偿范围，能够对行政机关及其工作人员的主观意识造成一定影响，让其重视自己应该履行的职责，树立服务意识。而且，国家赔偿制度的意义就在于实现对结果公正的矫正，通过纠正违法行为来恢复正义。（二）实现行政立法目的行政立法的核心要义是规范行政权力的行使，界定公权力对私权利介入的合理边界。尤其是在我国当下公权力与私权利相比较明显强势的情况下，对于行政不作为致害加强多种途径的救济，将行政不作为纳入国家赔偿法中是更加有利于行政立法目的的实现。行政不作为反映了国家行政机关及其工作人员懒政的消极心态，本质上是对公权力的行使缺乏正确的认识，与我国行政立法目的明显相悖，应当引起国家和政府的高度重视。行政不作为现象愈多，会导致行政机关及其工作人员不作为、乱作为甚至懒政的严重结果，这样十分容易降低法律的公信力，政府的公信力，甚至是国家的公信力。行政机关如果不能做到依法行政，这样就会使得人民不相信法律，而如果法律的权威受到挑战，将会成为我国法治进程中继续前进的巨大障碍。所以，为了牢牢树立法律的公信力，政府的公信力，甚至是国家的公信力，必须要依法执政，做到执法必严，违法必究，推进我国法治进程加快发展，加速建成法治社会，法治政府和法治国家。此外行政机关及其工作人员如果因其行政不作为的违法行为致使受害人遭到损害而不加以赔偿弥补，不用承担相关责任，那么从公平正义角度来说，对于受害人是不公平的，而且极不利于社会的安定与繁荣，行政机关及其工作人员也无法受到有效的监督。行政不作为在事实上是国家机关和国家工作人员没有履行法定的作为义务，没有积极作出法律规定的行为，一般情况下往往很难发现这种行为，对于行政相对人而言，虽然造成了损害结果，但是要就此申请国家赔偿在《国家赔偿法》中并没有明确的适用规定，只能在兜底性条款中寻求解释空间。虽然目前的国家赔偿法和行政诉讼法都没有明确地将行政不作为这一概念纳入其范围内，但是也并非完全没有适用的相关法律依据。如最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条规定的《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的其他违法行为，可以具体理解为以下情形:行政机关及其工作人员违反法定行政职责造成行政相对人利益损害，此处的违反行政职责的行为就应当包括行政不作为，可以对行政不作为造成的赔偿进行灵活运用。《国家赔偿法》中第三条第(五)项中的“造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为”以及《国家赔偿法》中第四条第(四)项中的“造成财产损害的其他违法行为”，这两个兜底条款为行政不作为留下了灵活的解释空间。五、国外对行政不作为的研究（一）法国法国的行政法是最早的法律。法国在国际上的发展水平很高，而且是第一个建立国家补偿制度的国家。法国虽然以成文法闻名于其它立法，但在建立国家赔偿责任制度方面，则是从先例起，并逐渐发展。法国于1873年以布朗哥判例为基础，正式建立了国家赔偿责任体系，迄今已有一百多年的历史。法国的国家赔偿责任体系在国际上也是凤毛麟角，其完备的国家赔偿责任体系中，各国享有极少的豁免权，其涵盖的领域之广泛，是全球之首，其具体适用于公务过失原则。法国学者古斯塔夫·佩泽尔[23]他在《法国行政法》中写道：“法国行政不作为的表现形式主要表现在公务过失上，而行政主体不履行职责、不主动履行职责等都属于公务过失。“公务过失有两种类型，一种是正向过失，一种是被动过失，这就是我们所说的行政不作为。正过失主要体现在执行公务时的过失，因而在执行公务时更容易出现。消极过失是指政府官员拒绝履行或推迟履行公务，也就是行政机构或其工作人员在法定时限内不履行其职责，而不能履行其职责。法国学者让·里韦罗、让·瓦利纳[24]《法国行政法》所称的“损害”、“责任可以归咎”和“致害行为”三大因素构成了法国政府不作为责任的依据。（二）德国德国的国家补偿制度已经有一百多年的历史了，但是在德国，却没有建立起一套完善的国家补偿制度，而德国的法律、德国宪法、德国的私法、以及一些特定的案例都是如此。德国的国家补偿制度在特定的审判程序中，必须参考《民法典》及《联邦基本法》。在德国，如果一个国家的政府不恪尽职守，在履行其职责时，由于逃避履行其职责而使某些特定的行政相对人受到伤害，则可以在处罚的基础上增加损害赔偿。德国学者奥托·迈耶[25]在他的《德国行政法》中，其作者认为，国家应当拥有两种身份，即拥有权利，又掌握着国家的财产，所以，在特定的事务处理中，国家应当给予相应的补偿。过失责任是德国行政补偿中最普遍的一种，除了这一点之外，德国还坚持全力救济，简单来说，政府的救助是最后的补助办法，如果有别的办法，政府可以免除行政不作为的责任。德国学者德特勒夫[26]在《从案例分析看公职责任法》中提到，德国联邦法院对行政不作为的判决标准非常严格，最终被认为是违法行为的可能性很小。（三）日本日本的国家赔偿制度和日本的行政不作为补偿都有一个比较曲折的发展历程，都是由最初的被承认到后来逐渐被接受。在日本明治时期，政府完全可以免除责任。日本国家补偿制度在1947年颁布《国家赔偿法》后才真正建立，至今已有七十多年的历史。日本学者石桥一晃[27]在他的《公害和国的责任》一文中，他写道：“国家赔偿法是一种优先救济的法律，它的侵权行为与民事行为的损害并没有什么不同，为了体现公正，在原则上不能有任何的区别，但在国家赔偿方面，它与其他的普通法律不同，它应该具有惩治和严厉的处罚。日本学者中井美雄[28]在《不法行为法》中写道：“违法行为增加了加害人的责任，这就是所谓的行政赔偿，而行政侵权行为造成的实际损害，则是受害者有权请求赔偿或者补偿。”日本的国家赔偿责任的范围非常广泛，包括了公共设施造成的损害和纯粹的自然损害，当然，这也与日本的地理环境有关，日本是一个经常发生自然灾害的国家。日本学者田中二郎[29]在《新版行政法(上)》中，国家赔偿的直接责任人虽然明面上是政府，但事实上，国家是真正的责任主体，而政府只是国家的代言人，所以，表面上看起来是由政府及其工作人员来承担，但其实并非如此。（四）英国英国学者约翰·密尔[30]《论自由》中还提到了上面所解释的原则，即，如果一个人的义务被强迫地约束，那么就代表拥有义务的人就必须对自己所生活的社会负有责任，如果他没有履行相应的义务，那么，他就必须受到惩罚。英国行政法的发展还在继续，其中最具代表性的就是《王权诉讼法》，它的实际作用就如同它的名字一样，它的终极目标是向全国的法律解释公正，国王和平民在诉讼中都是平等的，国王也可以是被告，而国家和国王则不再享有“豁免”。该法的出台，表明了英国政府对于行政不作为的态度，属于政府的公职人员，如果不能完成自己的职责，造成了别人的损失，则可以向法院提起诉讼。英国著名学者威廉·韦德[31]他还在自己的名著《行政法》中写道，机构在行使政府赋予机构的特定行政权时，已不能象过去那样享有完全的司法“豁免”。换句话说，英国的政府机构和机构的工作人员，如果在行使权力时，使他人遭受损害，要对自己的行为承担责任，如果他不能履行自己的职责，那么，职权使用者将承担受害者损失的权利。英国的行政案件一般都是由普通法院来审理和裁决，而英国的普通法院采取的是“越权”原则，国家行政机构及其雇员，也就是政府官员，在行使职责的同时，并没有尽到自己的职责，这本身就是一种越权的行为。英国的普通民众如果要控告政府或为公众服务的组织，根据英国的法律，他们可以在起诉之前向委员会委员办公室提出申诉，如果他们对申诉的处理结果不满意，那么他们就可以向上级法庭提出申诉。各国在本国的具体情况下，都有各自的责任规则，英国则采用了“过失”和“无过失”两种归责原则。（五）美国美国之所以能够走到今天，是因为美国的当前国情和整体国家的发展体制的缘故，使美国得以发展。在美国，由于联邦与各州对相同问题的规定不尽相同，他们都有自己独特的法律体系，可以根据自己的情况来制定与别州不同的法律。美国和英国有着悠久的历史渊源，曾经将英国的主权免除原则应用于国家责任，而对政府的侵权行为也是如此，在这种情况下，受害者以行政机构或执行公务的公职人员为被告提出要求，法院通常不会给予支持。诚如美国行政法学者施瓦茨[32]教授所说，行政法学最大的特点，就是不断地发生着变化。美国在第二次世界大战之后就开始了对国家主权的保护，其中一个典型的例子就是美国议会通过了联邦侵权法，并将其付诸实施。1860年，美国联邦诉讼法庭在美国正式建立，它是一种专门处理全国赔偿案件的法庭。与普通民事诉讼程序不同的是，美国的国家赔偿案件并没有陪审团，而是由法官独立审理，并以有效的方式进行判决。美国国家补偿案的最后判决通常会被更多地考虑到政府的财政负担。如果原告对自己的裁决有异议，可以向美国联邦巡回法院提起上诉。到现在为止，美国只有一家上诉法庭。美国学者伯纳德·施瓦茨[33]在他的著作《行政法》中，美国政府机构和政府官员的不作为和不作为被认为是一种权力的滥用，也就是对自由裁量权的滥用。20美国在其独特的国家补偿体系设计中，明确规定了对行政不作为的补偿，其具体表现在《联邦侵权赔偿法》第1346条中。美国联邦政府和公职人员在其职权范围内，不管是出于主观上的原因，还是由于自身的过失，如果有侵权行为，受害者可以起诉，而不是个人。美国在很长一段时间内都实施了“主权豁免”的制度，因此，在美国的国家赔偿案件中，其归责原则更倾向于过失责任。六、小结经过以上比较可以看出，大陆法系国家和英美法系国家在行政不作为的概念及其界定上都各有自己的优劣，有的规定了行政行为但没有规定行政不作为，有的则正好相反，有的虽然对此都做了明确规定，比如日本，但范围又不够广泛。因此，我们在借鉴国外的经验时，可以取其精华去其糟粕，择优而用。在已对行政行为作出明确规定的基础上，我们可以借鉴英美的经验在现行法中对行政不作为作出概念上的规定，并以法定或约定的作为义务作为界定行政不作为的标志。鉴于此，本人认为，所谓行政不作为是指行政主体消极的活动，是行政主体在法定、约定或合理期限内负有法定或约定义务且能够履行的情况下不履行该义务的行为。行政不作为并非一个新兴的概念，其历史源远流长，但从国际上的角度来看，尚缺乏对其进行统一的规范，以致于行政不作为的问题，至今仍有许多争论。在我国，不管是在理论上，还是在实践中，都对将行政不作为纳入到国家赔偿范畴的做法都持积极的态度。但是，关于行政不作为的国家赔偿责任的立法，由于其本身的缺陷，使得其在现实中的实现上举步维艰，因而必须对其进行深入的探讨。参考文献[1]叶必丰.行政小作为略论[J].法制与社会发展，1996（6）.[2]熊箐华.试论行政小作为责任[J].行政法学研究，1999（2).[3]朱新力.行政违法研究[M].浙江:杭州大学出版社，1999:133.[4]周佑勇.论行政小作为[J].行政法论丛(第二卷)，1999:8.[5]黄志强.《行政不作为相关法律问题探析》，2002.[6]陈小君，方世荣.《具体行政行为几个疑难问题的识别研析》[J].《