2024年《公平竞争审查条例》要点解读

2024年《公平竞争审查条例》要点解读汇报人：XXX目录一公平竞争审查制度的沿革二扩大公平竞争审查的范围五建立二次审查工作机制三审查职权配置更加专业化四优化公平竞争审查标准引

言

2024年6月13日，国务院发布《公平竞争审查条例》（以下简称“《条例》”），自2024年8月1日起施行。《条例》旨在规范政府部门在政策措施制定和实施过程中，对市场竞争可能产生的影响进行评估，防止出台排除、限制竞争的政策措施，从而确保市场公平竞争。此次出台的《条例》使公平竞争审查工作的审查范围更加全面、职责定位更加清晰、审查标准更加优化、政策协调更加完善、审查机制更加健全、监督保障更加有力。一公平竞争审查制度的沿革一、公平竞争审查制度的沿革2016年正式建立2016年，国务院发布《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，标志着我国从国家层面正式建立公平竞争审查制度。2017年明确内容国家发展和改革委员会等五部门发布了《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》，细化了公平竞争审查制度的操作流程和标准，为市场主体提供了更加明确的行为预期。2015年提出规范2015年《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》提出规范妨碍全国统一市场建设的政府行为，探索建立公平竞争审查制度。030201一、公平竞争审查制度的沿革2019年强化审查要求《优化营商环境条例》提出对政府行为进行公平竞争审查的要求，进一步强化了对公平竞争的保障，确保政府在制定和执行政策时遵循公平、公正、公开的原则。2021年明确制度地位《建设高标准市场体系行动方案》明确公平竞争审查制度属于公平竞争制度的组成部分，进一步明确了公平竞争审查制度的地位和作用。2021年完善审查内容为进一步规范、完善审查制度的内容，国家市场监督管理总局等五部门联合印发了《公平竞争审查制度实施细则》（以下简称《实施细则》），为公平竞争审查提供了更加明确和完善的操作指南。一、公平竞争审查制度的沿革2022年6月公平竞争审查制度法律化《反垄断法》在实施近14年后完成首次大修，“国家建立健全公平竞争审查制度”被写入新法总则，公平竞争审查制度自此正式上升为一项法律制度。2023年4月第三方评估实施指南修订市场监督管理总局对《公平竞争审查第三方评估实施指南》进行修订并发布，进一步规范和指导第三方评估机构的评估行为。2023年5月征求社会公众意见市场监督管理总局公开征求对《公平竞争审查条例（征求意见稿）》的意见，旨在推动公平竞争审查制度的进一步完善。一、公平竞争审查制度的沿革2024年6月13日，《公平竞争审查条例》发布，并将自8月1日起实施。由国务院发布，作为首部针对公平竞争审查的行政法规，《规则》提出了5方面共20多项审查标准，对公平竞争审查的实施主体、标准、机制和监管等进行了细化加强，包括禁止政策制定机关在起草政策措施时加入限制或者变相限制市场准入和退出的内容、对经营主体提出地域性要求、给予特定经营者税收优惠、给予特定经营者选择性、差异化的财政补贴或奖励等。二扩大公平竞争审查的范围二、扩大公平竞争审查的范围第二条起草涉及经营者经济活动的法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施（以下统称政策措施），行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称起草单位）应当依照本条例规定开展公平竞争审查。二、扩大公平竞争审查的范围2021年《实施细则》仅规定对涉及市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施（以下统称政策措施）进行审查。2023年《征求意见稿》中，审查范围也仅包括行政法规、规章、规范性文件、其他政策性文件以及“一事一议”等形式的具体政策措施（以下统称政策措施），不包括行政法规和地方性法规。二、进一步扩大公平竞争审查的范围弥补制度性缺陷该条文可以弥补《立法法》未将“规范性文件以及具体政策措施”纳入备案审查的范围中造成的制度性缺陷，填补规范性文件备案审查在法律依据上的空白和漏洞。遏制政府干预行为《条例》将“规范性文件以及具体政策措施”纳入公平竞争审查的范畴中，在一定程度上遏制了政府机关出台规范性文件以及具体政策措施对市场肆意进行干预的行为。审查范围的扩充此次《条例》将审查范围进一步扩充，除了涉及市场主体经济活动的政策措施外，还包括行政机关和法律法规授权的组织在起草法律和地方性法规时也要开展公平竞争审查。030201二、进一步扩大公平竞争审查的范围在审查主体方面，《条例》规定了两类主体负责公平竞争审查的责任：（1）第一类主体为制定主体，《条例》第二条明确应当依照本《条例》规定开展公平竞争审查的主体，即从事经济活动的经营者，这为《条例》第三章“审查机制”明确了主体。二、扩大公平竞争审查的范围该条文中“经营者”的概念可作广义的理解，即以有关主体是否从事或参与经营活动作为判断标准。只要行为人参与或从事市场交易活动，不论其是否有合法的经营资格，也不论其是否以营利为目的进行持续经营，都可以成为经营者。二、扩大公平竞争审查的范围质言之，经营者的认定标准在于有关主体是否进行了生产、销售商品或提供服务的经营行为，而非行为的营利性、经常性或持续性。如此一来，无证经营的商户、从事经营活动的非营利性组织或偶发性进行交易的兼职销售者都可被纳入经营者的范畴。二、扩大公平竞争审查的范围（2）第二类主体为监督主体，《条例》第六条第二款明确规定县级以上地方人民政府市场监督管理部门作为本行政区域组织实施公平竞争审查的主体，这为条例第四章“监督保障”明确了主体。三审查职权配置更加专业化三、审查职权配置更加专业化第六条国务院市场监督管理部门负责指导实施公平竞争审查制度，督促有关部门和地方开展公平竞争审查工作。

县级以上地方人民政府市场监督管理部门负责在本行政区域组织实施公平竞争审查制度。第七条县级以上人民政府将公平竞争审查工作情况纳入法治政府建设、优化营商环境等考核评价内容。三、审查职权配置更加专业化此前《实施细则》第四条规定，市场监管总局、发展改革委、财政部、商务部会同有关部门，建立健全公平竞争审查工作部际联席会议制度，统筹协调和监督指导全国公平竞争审查工作。三、审查职权配置更加专业化此次《条例》第六条确立国务院市场监督管理部门在负责指导实施公平竞争审查制度中的主导地位，规定了县级以上地方人民政府市场监督管理部门的监督责任。三、审查职权配置更加专业化此前由国家发展改革委等多部门组成的部际联席会议的职能，现由国务院市场监督管理部门承担，明确了市场监督管理部门在公平竞争审查制度中的职责，实现了职责的明确与集中，有利于构建更加清晰的问责机制，更是和公平竞争制度相配套的反垄断法和反不正当竞争法的整体竞争法实施机制相统一。三、审查职权配置更加专业化事实上，在平级政府部门之间，市场监督管理部门往往处于相对弱势的地位，而《条例》的出台赋予了市场监督管理部门更大的审查权限。三、审查职权配置更加专业化在工作绩效方面，《条例》第七条指出，县级以上人民政府需要将公平竞争审查的执行情况纳入法治政府建设和优化营商环境的考核评估中。这一规定将公平竞争审查的绩效转化为地方政府其他工作的评价标准，为进一步推动公平竞争审查制度的实施和全国统一大市场的建立提供了法律依据。三、审查职权配置更加专业化《条例》第六条明确了市场监督管理部门实施公平竞争审查制度的职责，并强调了公平竞争审查工作在政府考核评价中的重要性；第七条通过考核评价机制为这些职责的履行提供了动力和监督。两者共同构成了公平竞争审查工作的政策框架、执行和监督机制，以确保公平竞争审查制度的有效实施，并通过考核评价体系督促各级政府不断提高工作质量和效率。四优化公平竞争审查标准四、优化公平竞争审查标准第八条起草单位起草的政策措施，不得含有下列限制或者变相限制市场准入和退出的内容：

（一）对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等违法设置审批程序；

（二）违法设置或者授予特许经营权；

（三）限定经营、购买或者使用特定经营者提供的商品或者服务（以下统称商品）；

（四）设置不合理或者歧视性的准入、退出条件；

（五）其他限制或者变相限制市场准入和退出的内容。四、优化公平竞争审查标准第九条起草单位起草的政策措施，不得含有下列限制商品、要素自由流动的内容：

（一）限制外地或者进口商品、要素进入本地市场，或者阻碍本地经营者迁出，商品、要素输出；

（二）排斥、限制、强制或者变相强制外地经营者在本地投资经营或者设立分支机构；

（三）排斥、限制或者变相限制外地经营者参加本地政府采购、招标投标；

（四）对外地或者进口商品、要素设置歧视性收费项目、收费标准、价格或者补贴；

（五）在资质标准、监管执法等方面对外地经营者在本地投资经营设置歧视性要求；

（六）其他限制商品、要素自由流动的内容。四、优化公平竞争审查标准第十条起草单位起草的政策措施，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得含有下列影响生产经营成本的内容：

（一）给予特定经营者税收优惠；

（二）给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴；

（三）给予特定经营者要素获取、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠；

（四）其他影响生产经营成本的内容。四、优化公平竞争审查标准第十一条起草单位起草的政策措施，不得含有下列影响生产经营行为的内容：

（一）强制或者变相强制经营者实施垄断行为，或者为经营者实施垄断行为提供便利条件；

（二）超越法定权限制定政府指导价、政府定价，为特定经营者提供优惠价格；

（三）违法干预实行市场调节价的商品、要素的价格水平；

（四）其他影响生产经营行为的内容。四、优化公平竞争审查标准《条例》对《实施细则》、2023年《征求意见稿》中四大审查标准，即市场准入和退出标准、商品和要素自由流动标准、影响生产经营成本标准以及影响生产经营行为标准进一步优化，从四个方面建立起一个涵盖经营主体生命全周期、经营全链条的审查标准体系：（一）市场准入和退出标准调整逻辑结构第八条调整了市场准入和退出标准的逻辑结构，严格按照对公平竞争潜在影响的高低进行排序。删除涉及审批和备案的条款《条例》第八条删除了涉及不得设置没有法律法规依据的审批或者具有行政审批性质的事前备案程序的条款。增设兜底条款为应对未来可能出现的新情况、新问题预留空间，保障各类经营主体机会平等，第八条增设一项兜底条款。1.市场准入和退出标准的优化（一）市场准入和退出标准市场准入和退出标准的核心是确保所有经营者在进入和退出市场时享有平等的机会。确保平等机会实践中，市场准入和退出的难点在于国有企业与民营企业在准入待遇上的差异。准入待遇差异市场准入权是企业开展经营和参与竞争的起点，是促进民营经济发展的核心权利。准入权的核心地位010203（一）市场准入和退出标准平等准入权平等对待各类市场主体的准入权既是投资便利化的需求，也是营业自由的一般法理，更是宪法规范的要求。关注退出标准目前的公平竞争审查标准在市场准入方面已给予足够重视，同时也需关注市场退出标准的公平性。（一）市场准入和退出标准保障各类经营主体机会平等，删除涉及不得设置没有法律法规依据的审批或具有行政审批性质的事前备案程序的条款。保障公平竞争增设一项兜底条款，为应对未来可能出现的新情况、新问题预留空间，保障各类经营主体机会平等。增设兜底条款2.保障各类经营主体机会平等（一）市场准入和退出标准3.调整逻辑结构，确保公平竞争确保公平竞争市场准入和退出标准的核心是确保所有经营者在进入和退出市场时享有平等的机会。调整逻辑结构第八条调整了市场准入和退出标准的逻辑结构，严格按照对公平竞争潜在影响的高低进行排序。（一）市场准入和退出标准国有企业与民营企业的准入待遇差异市场准入和退出的难点在于国有企业与民营企业在准入待遇上的差异。促进民营经济发展的核心权利市场准入权是企业开展经营和参与竞争的起点，是促进民营经济发展的核心权利。平等对待各类市场主体的准入权平等对待各类市场主体的准入权既是投资便利化的需求，也是营业自由的一般法理，更是宪法规范的要求。4.市场准入与退出的挑战（一）市场准入和退出标准公平竞争审查标准重视市场准入公平竞争审查标准在市场准入方面已给予足够重视，需关注市场退出标准的公平性。公平竞争审查标准需完善不公平的退出标准影响经营者的市场决策，削弱其对市场稳定性的预期，公平竞争审查标准需进一步完善。5.平等对待各类市场主体的准入权（二）商品和要素自由流动标准限制外地和进口商品服务进入《条例》第九条明确规定，不得限制外地和进口商品、服务进入本地市场，或阻碍本地商品运出、服务输出。1.商品和要素自由流动标准的扩展阻碍本地经营者迁出新增不得“阻碍本地经营者迁出”的规定，以及不得在“政府采购”“资质标准、监管执法”“收费项目、收费标准”等方面设置歧视性要求。保障商品要素自由流动增设兜底条款，保障各类商品和要素进出自由，明确商品和要素自由流动标准，使标准更加全面、准确和严谨。（二）商品和要素自由流动标准商品和要素自由流动标准的适用主要面临本地与外地的歧视性待遇问题，解决这一问题需要破除地方利益壁垒并严格执法。地方利益壁垒条例与实施细则对商品和要素自由流动影响的规定清晰具体，未来的改善方向是出台更加细化的审查指南。审查指南细化标准2.保障各类商品和要素进出自由（二）商品和要素自由流动标准破除地方利益壁垒要破除地方利益壁垒，需要坚决杜绝各种形式的保护主义和壁垒，确保商品和要素能够自由地进入和退出市场。严格执法3.破除地方利益壁垒，严格执法严格执法是保障商品和要素自由流动的关键，要加大对违法行为的惩治力度，提高违法成本，确保市场秩序的公平竞争。（二）商品和要素自由流动标准商品和要素自由流动标准条例与实施细则对商品和要素自由流动影响的规定清晰具体，未来的改善方向是出台更加细化的审查指南。审查指南借鉴国际经验并结合自身特点细化审查标准，政府采购和招投标等工作中需要更加细化的审查指南。4.出台更细化的审查指南（三）影响生产经营成本标准优惠政策梳理条例第十条将优惠政策分为税收优惠、财政奖励或补贴、要素获取、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费三个类别。财政奖励或补贴保证金要求1.影响生产经营成本标准的详细规定实施选择性、差异化财政奖励或补贴，强调防止经营者通过特殊优惠政策谋取不正当竞争优势，保障竞争公平。删除不得在法律规定之外要求经营者提供或扣留经营者各类保证金的条款，增设一项兜底条款，防止经营者获取不正当竞争优势。（三）影响生产经营成本标准2.保障竞争公平条例第十条强调防止经营者通过特殊优惠政策谋取不正当竞争优势，保障竞争公平。竞争公平保障条例第十条对优惠政策进行详细梳理，重新归纳各条标准，确保影响生产经营成本的标准更加清晰全面。条例第十条明确“特定经营者”的范围，细化其内涵和外延，确保标准的针对性和有效性。优惠政策梳理条例第十条增设兜底条款，防止经营者通过特殊政策获取不正当竞争优势，增强指导性和适用性。指导性和适用性01020403明确特定经营者范围（三）影响生产经营成本标准VS进一步明确“特定经营者”的范围，细化其内涵和外延，以确保标准的适用性和准确性。公平竞争持续发展明确“特定经营者”的范围对于保障公平竞争和促进持续发展至关重要。明确范围保障公平3.进一步明确“特定经营者”的范围（四）影响生产经营行为标准1.影响生产经营行为标准的优化增加不得为经营者实施垄断行为提供便利条件条例第十一条增加了不得为经营者实施垄断行为提供便利条件的规定，进一步减少了政策制定机关对市场的干预。删除违法披露要求条例删除了“违法披露或者违法要求经营者披露生产经营敏感信息”的条款，以保护企业的商业机密和敏感信息，确保企业的正常经营不受干扰。增设兜底条款条例增设兜底条款，旨在为未来可能出现的新情况、新问题预留空间，确保审查标准的灵活性和适用性。（四）影响生产经营行为标准2.维护企业的经营自主权规范垄断和政府价格行为条例针对规范垄断行为和政府价格行为，聚焦于“对不属于政府指导价或者政府定价的商品、服务实行政府定价或者政府指导价”的行为。保障经营自主权通过规范垄断行为和政府价格行为，条例确保企业经营自主权的充分行使，为企业的可持续发展提供良好的市场环境。优化价格干预条例优化了价格干预措施，将价格要素纳入干预的保护范围，与《价格法》相衔接，确保对商品和服务的定价符合法律法规规定。030201（四）影响生产经营行为标准条例规范了垄断行为，明确了相关标准和处罚措施，以防止企业通过垄断行为损害消费者的利益。规范垄断行为条例重点在于规范政府定价和指导价的行为，确保政府在制定价格时遵循公平、公正、公开的原则。政府定价和指导价3.规范垄断行为和政府价格行为五建立二次审查工作机制五、建立二次审查工作机制第十四条拟由县级以上人民政府出台或者提请本级人民代表大会及其常务委员会审议的政策措施，由本级人民政府市场监督管理部门会同起草单位在起草阶段开展公平竞争审查。起草单位应当开展初审，并将政策措施草案和初审意见送市场监督管理部门审查。五、建立二次审查工作机制对于由县级以上人民政府出台或者提请本级人民代表大会及其常务委员会审议的政策措施，此前2021年《实施细则》仅规定由起草单位进行自我审查，自我审查机制虽然效率高，但起草单位在自我审查过程中可能会陷入形式主义的问题。五、建立二次审查工作机制对此，此次《条例》建立起重大政策措施公平竞争二次审查工作机制。当政策措施由单一部门出台时，该部门（即起草单位）负责在起草阶段进行公平竞争审查。对于多个部门联合出台的政策措施，则由牵头起草单位负责进行审查，确保在起草阶段就考虑到政策措施对市场竞争的影响。五、建立二次审查工作机制同时，依据《条例》，县级以上人民政府出台或者提请本级人民代表大会及其常务委员会审议的政策措施需经历双重审查流程：首先，由本级人民政府市场监督管理部门会同起草单位在起草阶段开展公平竞争审查；随后，政策措施草案和初审意见需送交市场监督管理部门进行二次审查。五、建立二次审查工作机制这一变化强调了市场监督管理部门在公平竞争审查中的主导作用及其职责，并增强了审查的权威性和有效性。通过明确审查流程和具体责任的分配，确保政策措施在出台或提交审议前经过充分地审查和评估，从而减少因政策措施不当而引发的市场不公和竞争失序问题。五、建立二次审查工作机制显著区别于2021年《实施细则》中单一的自我审查模式，《条例》不仅通过引入市场监督管理部门的二次审查，有效规避了潜在的形式主义风险，还赋予了市场监督管理部门新的职能，使其能在公平竞争审查制度中发挥更为实质性的影响，从制度架构上完善了公平竞争审查机制。六细化审查的监督处理措施六、细化审查的监督处理措施第二十一条市场监督管理部门建立健全公平竞争审查抽查机制，组织对有关政策措施开展抽查，经核查发现违反本条例规定的，应当督促起草单位进行整改。市场监督管理部门应当向本级人民政府报告抽查情况，抽查结果可以向社会公开。第二十三条国务院定期对县级以上地方人民政府公平竞争审查工作机制建设情况、公平竞争审查工作开展情况、举报处理情况等开展督查。国务院市场监督管理部门负责具体实施。六、细化审查的监督处理措施第二十四条起草单位未依照本条例规定开展公平竞争审查，经市场监督管理部门督促，逾期仍未整改的，上一级市场监督管理部门可以对其负责人进行约谈。第二十五条未依照本条例规定开展公平竞争审查，造成严重不良影响的，对起草单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。六、细化审查的监督处理措施通过上级市场监督管理部门对下级部门进行督促和检查，确保其履行公平竞争审查义务。监督机制对于未履行审查义务或违反审查标准的行为，进行相应的责任追究，包括警告、罚款等。责任追究机制监督和责任追究机制的完善，为公平竞争审查制度提供了保障，确保其得到有效执行。保障措施010203六、细化审查的监督处理措施保障市场经济的公平竞争《条例》的实施将有力地保障市场经济的公平竞争，防止出现垄断、不公平竞争等问题，促进市场的健康发展。监督处理措施的重要性《条例》对公平竞争审查的监督处理措施进行了更加细致和系统的规定，以确保实现预期的政策效果。刚性约束与责任意识强化