【北京市网约车经营监管存在的问题及完善策略9500字（论文）】

北京市网约车经营监管存在的问题及完善对策研究中文摘要随着互联网的快速发展，以及“共享经济”的新兴概念提出，交通运输行业和互联网融合的产物——网约车很大程度的方便了人们的出行，并对传统巡游车行业带来了巨大的冲击，同时在运营过程中监管空白、政策缺失、乘客人身安全隐患等问题也随之暴露。仅仅依靠传统巡游车的“事前审批，事后监管”管控模式，地方政府很难满足网约车的监管规定。为提高北京市政府对网约车经营的监管效率，充分发挥北京市政府的监管和督促职能作用，本文针对北京市网约车经营监管中遇到的问题进行了分析，通过客观分析网约车经营监管的法律法规政策、监管主体、乘客安全以及监管模式，来结合北京市的实际，提出针对性的改善对策，以便促使北京市网约车行业得到更好的发展，也为其他地区网约车行业的经营监管提供参考和借鉴作用。关键词：网约车；北京市；经营监管目录绪论 1一、相关理论概述 1（一）网约车的概念界定 1（二）网约车的种类 2（三）网约车的特点 21.共享经济性 22.依靠技术性 2（四）理论基础 21.政府失灵理论 22.多中心治理理论 2二、北京市网约车经营监管的现状分析 3（一）北京市网约车的经营现状 31.C2C经营模式 32.B2C经营模式 33.合伙人经营模式 3（二）北京市网约车经营监管的现状 4三、北京市网约车经营监管存在的问题 4（一）经营监管法律法规不完善 4（二）经营监管主体较为单一 5（三）乘客安全监管不足 5（四）经营监管方式较为滞后 5四、北京市网约车经营监管问题的优化对策 6（一）完善网约车经营监管的法律法规政策 6（二）多元化经营监管主体 6（三）构建乘客权利救济机制 7（四）加强智慧化监管模式的利用 7结论 7参考文献 8绪论改革开放和市场经济的发展带来了更多具有“突破性”和“革命性”的颠覆性创新技术，即利用新技术和市场价值来重新连接和组合，实现了创新发展，传统行业面临更加严峻的挑战，出租车行业也是如此。自2012年起，快的打车和滴滴出租车开始出现，带动了更多在线打车软件的诞生，促进了出租车行业的发展，接着网约车也开始在共享经济时代中应运而生。网约车的出现不仅使得公众的出行更加的便利，更为社会创造力更多的就业机会，但与此同时也引来相关行业的排挤以及舆论的抨击，虽然交通运输部联合公安部等7个部门在2016年7月28日联合发布并于当年11月1日正式实施了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称“暂行办法”）以规范其发展，但《暂行办法》对网约车的行政许可设定还存在欠妥的地方。2018年5月30日，我国交通运输部、公安部、中国人民银行以及国家市场监督管理总局等七部门，共同出台了一部关于加强网约车地方监管的《关于加强网络预约出租汽车行业事中事后联合监管有关工作的通知》，但仔细阅读这些文件或通知会发现，网约车目前还存在监管不足的问题，导致其发展不够规范化。北京市是网约车业务发展较早的地区，为了规范北京市网约车的发展，北京市政府2016年12月出台了《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》(以下简称《北京市实施细则》)，网约车行业监管步入了有法可依的阶段，但它对网约车的车辆、司机都有较严的准入限制，导致从事网约车的人员和车辆大幅度减少，抑制了行业发展。2020年10月北京市公开发布网约车管理实施细则的征求意见稿后,经过两个多月的征求意见与研究制定,2020年12月21日下午,备受关注的《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》公布出台。然而从目前看来，这一政策仍在完善规划实施当中。如何让政府有效监管网约车的运营，相关政府应如何监督是当前最为重要的任务。由于没有相应的管理机制、乘客权益受损事件不断出现。“互联网+”使得网约车、传统巡游出租车与无资质许可的“黑车”有着极大的区别。但网约车发生安全问题的情况时有发生，因此，网约车经营服务监管急需要完善。一、相关理论概述（一）网约车的概念界定2019年12月19日北京市人民代表大会常务委员会网对网约车的定义为：在线出租车预约服务简称，指的是基于互联网技术搭建服务平台，接入合格车辆和驾驶员，结合供需数据，提供非巡游出租车预约服务的业务。[[][](美)罗宾·蔡斯.《共享经济:重构未来商业模式》[M].王芮校.北京市:北京人民出版社,2015.2，121-125学者所研究的网约车更多是从社会现象方面出发，例如张效羽认为，网约车通知服务是指利用闲置车辆通过互联网接收并提供出行服务的互联网共享经济新形式[2]。《网络预约出租车汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)第二条第二款规定:结合供需数据，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游出租车服务[[]国家信息中心.中国共享经济发展年度报告（2020）[R].北京:国家信息中心,2020，11-15]。由于本文的网约车调查研究更倾向于政府监管问题[]国家信息中心.中国共享经济发展年度报告（2020）[R].北京:国家信息中心,2020，11-15（二）网约车的种类按照车辆的来源，网约车分为如下几种：第一类是传统巡游式出租车入网，按照传统揽客方式进行经营；二是汽车租赁公司提供车辆，劳务公司雇佣司机，一起与网约车平台签订劳务合同，通过完成各项交易。三是网约车平台自己购置车辆并且雇佣司机开展业务，类似巡游车公司。第四类就是私家车直接接入到网约车平台，包括“专车”、“快车”等平台公司。按照服务的模式来分，其可以分为顺风车、快车和专车几种类型，其共享程度和服务水平分别如下表2-1所示。表2-SEQ表\*ARABIC\s21网约车产品划分产品类型共享程度服务水平顺风车较高一般快车一般一般专车较低较高（三）网约车的特点1.共享经济性先界定共享经济的概念，共享经济是指将物品使用权在陌生人中暂时转移以获得一定报酬的经济模式，其本质是通过共享的方式对社会巧置、过剰的资源进行充分利用。具体到网约车，其是私家车主将自己的闲置时间及私家车的闲置座位作为交易的客体，这样的共享行为不再局限于空间和信赖的双重约束，盘活了闲置的社会资源，减少了因供求信息不匹配造成的资源过度浪费的情况。2.依靠技术性网约车需依附于互联网、通讯技术等支持的网约平台，使得乘客与司机可以相互需要。滴滴、优步等都是在技术的支持下发展起来的，比如手机App的开发以及微信在内的社交媒体等。（四）理论基础1.政府失灵理论政府失灵也被称为政府缺陷或者政府失败。中国科学家普遍认为是萨缪尔森提出的。人们普遍认为，政府失灵是政府试图克服市场缺陷或者市场失灵的结果。用维宁和韦默的话来说，“每个社会都通过个人和集体选择的某种结合来生产和分配商品。”换言之，在发展市场经济的过程中，国家必须始终发挥其作用。政府失灵表现为政府政策的低效和政府机构的低效、政府寻租和政府扩张。政府需要采取相应的干预措施来解决这些问题，正确处理好其自身与市场的关系，简化自身权力。如果政府不解决缺乏准入机制监管、缺乏监管手段等问题，反而只会加大干预的范围、内容、方式和力度，会导致政府与市场的失衡，制约市场的健康发展。[[][]约翰·Q·莱迪亚德.市场失灵.载约翰·伊特韦尔等.新帕尔格雷夫经济学大词典.第三卷.经济科学出版社(1992):351.2.多中心治理理论多中心治理理论是公共管理的研究理论。创始人是一个以文森特·奥斯特罗姆和他的妻子为核心的研究小组。他们认为，加强层级节制，明确权限和责任的界限，同样的事情必须由专门的部门来做，单一中心的集中管理可能无法确保或提高效率。多中心治理能够通过竞争和协作，形成自发性的秩序，减少搭便车的行为发生，提升服务水平，努力解决公共事务所制造的困境，从而鼓励社会大众更积极地参与到网络预约出租车的运营监管过程中。该理论指出政府向下放权，它将恢复到人民手中，公民社会将崛起，政府专制权力相对削弱，第三部门和公民参与地方或社区公共事务将得到鼓励。政府、社会、公民和许多行政部门的其他主体关注彼此在公共产品方面的合作与协作。公共物品的使用、生产和其他方面相互竞争，最终形成一个连贯的政策战略，以实现治理的目标，从而最大限度地满足公民的需求和公民的不同需求。[[][]张建东,高建奕.西方政府失灵理论综述[J].云南行政学院学报.2006(5)，4-6二、北京市网约车经营监管的现状分析（一）北京市网约车的经营现状在共享经济时代，网络预约出租车有效缓解了民众出行打车困难的问题，使大众出行更便捷。根据2020年北京市交通运输管理服务中心相关数据显示，北京市已取得网约车从业资格证驾驶员超11万人，有7.5万辆注册网约车，每天有3万辆网约车在途，为80多万人次提供服务。而在杭注册经营网约车的平台多达25家，其中以滴滴出行、曹操出行、享道出行、T3出行四大平台最为主流。其中，又以滴滴出行一家独大，仅在杭注册的司机就有3万人。滴滴主要采用的是以司机加盟为主的C2C模式，就规模而言，它比其他平台具有无与伦比的优势，借助资本扩张，短期内没有其他平台可撼动其霸主地位。[[][]数据来源：智研咨询整理.2019年中国网约车用户数量、使用率、发展中存在的问题及解决策略分析，2-3目前，北京市网约车经营的模式分为如下三种：1.C2C经营模式这是网约车行业初兴起时的典型模式，代表平台滴滴出行、优步专车。此种模式下仅作为中间人的平台为司机与消费者之间提供信息。市场上顺风车、兼职网约车大多数均属于这种模式，因为它的准入门槛低，经营方式较为灵活，能够迅速扩张，更符合共享经济的模式，与此同时也存在着监管困难、管理松散、潜在的安全隐患和具有非法经营的风险等问题。[[][]余家凤，陈金红.“政府失效”及其解决途径[J].当代经济，2003（2）：46-46.2.B2C经营模式即经营车辆产权为企业所有，雇佣专职司机，北京市典型运用此模式的平台如曹操出行、享道出行。网约车新政策的出台促进了B2C平台的发展，企业自己提供车辆，更有安全保障，服务质量也会更好。由于B2C平台的管理水平还不是很完善，再加上驾驶员管理和车辆维修成本居高不下，滴滴的地位依然不可撼动。[[][]陆雄文．《管理学大辞典》[M].上海辞书出版社,2013，18-233.合伙人经营模式网约车新规出台后，合法经营开始被很多平台企业所重视，于是开始增加（《网络预约出租车汽车经营许可证》）拍照的拥有量，与地市合作伙伴加强合作，实现规模的扩张和经营资质的增加。因此也掀起了网约车行业的夺牌大战，但有些平台在此过程忽视了项目落地的重要性，仅依靠累积牌照来支撑公司的经营无疑是带着风险的。[[]程宇.多中心治理：一种公共服务的供求均衡范式[C].中国改革国际论坛.2006，6-10][]程宇.多中心治理：一种公共服务的供求均衡范式[C].中国改革国际论坛.2006，6-10（二）北京市网约车经营监管的现状网约车作为出租汽车出行的新方式，在北京市己经得到广泛普及，北京市网约车用户最多。根据极光大数据的统计结果，滴滴出行在一线城市的用户占比为18.59%，其中北京用户最多，占比为8%，首汽约车一线城市用户市占比为30.8%，其中北京用户占比为22.25%，在网约车经营服务监管中，北京市借用传统巡游出租车的监管方式，纠结于网约车对传统巡游出租车的冲击，限制网约车车辆及疏于防范网约车平台垄断风险等问题与其他地区相比问题更为突出。为了加强对网约车的监管，北京市政府2016年12月出台了《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》(以下简称《北京市实施细则》)，其详细规定了政府行政监管制度、网约车平台自身运营制度、乘客权利救济机制和多方协同治理机制等法律制度内容，使得北京市网约车行业监管步入了有法可依的阶段。根据北京市关于网约车的法律规定，从事网约车服务的驾驶员必须具有北京市户籍且该车辆必须具有北京市的牌照。滴滴公司回应按照这种规定，目前平台上只有1/5的车是合格的。可见，《北京市实施细则》对网约车的车辆、司机都有较严的准入限制，比如7座乘用车排气量不小于2.0升、轴距不小于3000毫米，导致从事网约车的人员和车辆大幅度减少，抑制了行业发展。为了解除这种限制，北京市于2020年10月北京市公开发布网约车管理实施细则的征求意见稿,经过两个多月的征求意见与研究制定，于2020年12月21日出台了《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》（以下简称《实施细则》），其规定了司机在北京市的户籍或在本市获得六个月以上的居住证，统一车牌为豫L牌照，使用年限不超过5年；北京市巡游出租汽车驾驶员连续3年经A类及以上检测合格的，可申请换发《网络预约出租汽车驾驶员证》。但这些监管制度还存在不少的问题，导致监管问题时有发生。当前《北京市实施细则》规定北京市运管处是北京市网约车的监管主体，其在监管方面主要采取严格的监管模式，导致网约车在北京市的经营出现了新的问题。三、北京市网约车经营监管存在的问题（一）经营监管法律法规不完善从《北京市实施细则》的内容可以看出，虽然在监管内容中明确了网约车平台公司、网约车车辆和驾驶员等内容，但这些内容与出租车行业的监管内容大相径庭，部分内容并不符合网约车行业的发展实际，导致网约车平台和政府监管部门的监管成本居高不下。除此之外，北京市关于网约车经营服务监管的相关法律法规存在缺陷，现行的规定只是上位法的简单适用，缺少结合其行业特色的条款，对于监管北京市网约车行业发展来说是远远不够的，所以在制定其监管的法律法规时，不仅要考虑其行业特性，还要结合当下共享经济的时代背景。如果没有符合行业特性及市场经济需求的法律依据作为支撑，北京市网约车经营服务的监管将会难上加难。对当前《北京市实施细则》的内容进行分析发现，细则规定北京市运管处是北京市网约车的监管主体，导致监管主体较为单一，与其他监管部门的联系不多，不利于监管效率的提升。同时，过于重视事前管理，却忽略了事中和事后管理，关于这两个阶段的管理内容不够详细，导致监管的效果得不到有效改善。另外，北京市于2020年先后出台了《指导意见》、《实施细则》，对传统出租汽车管理改革、规范网上预约出租汽车经营等方面作出了具体规定，但由于水平较低的规范性文件存在刚性不足的问题，监管处于徘徊和试探阶段，《暂行办法》规定为行政主管部门，而北京市的细则则规定为道路运输管理机构，该机构从性质、职责上均不能定位为行政主管部门，导致监管主体不够明确，很容易出现多头监管的问题。像依据《暂行办法》第三十四条规定，“在10000元以上30000元以下的范围内，不分情形处以10000元最低幅度的罚款”不符合公平原则。（二）经营监管主体较为单一由于网约车行业协会发展时间较短，以至于该行业的发展主要还是依靠政府部门进行的，所以该行业无法真正发挥自我监督的作用，无法形成行业协会的监管模式，缺乏了必要的监管力量;平台作为“信息的中介”。但当前《北京市实施细则》明确规定北京市运管处是北京市网约车的监管主体，而其他的主体没有充分参与进来，导致监管无法发挥合力作用。平台也没有加强与政府监管部门的联系，导致监管效能不足。大部分网约车司机协同参与治理意识薄弱，不能自觉参与到监管体系中也是问题之一;乘客思想观念滞后，反馈问题不及时，导致一旦发生问题，就得不到有效解决。（三）乘客安全监管不足根据《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》第十四条规定：“在本市从事网约车经营服务的驾驶员，应当取得市道路运输管理机构核发的客运出租汽车从业资格证”[11]。目的是确保出租车从业人员无交通事故、危险驾驶、吸毒、酒后驾驶、暴力等犯罪记录。但事实上，各网约车平台并没有强化入网无犯罪记录审核，对车辆、司机的审核把关松懈，甚至无证驾驶。同时多次出现对乘客有骚扰、暴力行为的刑事案件发生。交通主管部门对此监管不严。[[]刘涛.美国加强网约车运营安全管理的做法和启示[N].中国经济时报,2018-09-06.][]刘涛.美国加强网约车运营安全管理的做法和启示[N].中国经济时报,2018-09-06.（四）经营监管方式较为滞后网约车行业是互联网科技与传统出租车行业相结合的产物，也是我国共享经济发展的代表。如果政府部门直接运用强硬的公权力作为监管的手段，那么网约车根本没有市场调节发挥的空间。当前，北京市对网约车的监管就存在过于严格的问题，以至于大部分想要从事网约车经营服务的网约车司机望而却步，北京市政府对网约车的监管没有结合多方因素给予更多的发展空间，行政权力存在过度干预的问题，不利于为科技创新和共享经济创造宽松的监管环境。另外，当前的监管方式也过于传统，比如网约车当前出现的新问题，如未经许可非法营运、非法纳税、不正当竞争、非法商业资金支付结算、线上线下车辆人员不一致、信息泄露等，都是由于平台和司机违规行为的高度隐蔽性造成的，网上取证成本高、难度大，现实中，市场上仍有大量无证车辆和人员在经营。管理部门没有监管处罚政策，也没有引入先进的监管模式，导致不易发现一些违规的情况，导致消费者的合法权益得不到保障。另外，网络打车没有明显的特点，在路上开车与私家车没有什么不同，这使得执法和法医调查更加困难。与此同时，人员数量有限，监督和检查只能在车站等中心地点进行。通过互联网搜索对交通执法部门的约谈，得知他们在评估执法流程时大多依赖经验，这与网上打车的监管需求相去甚远。四、北京市网约车经营监管问题的优化对策（一）完善网约车经营监管的法律法规政策《北京市实施细则》对网约车驾驶员的限制条件非常多，虽然一定程度上可以保护传统出租车行业，但也制约了网约车行业的长远发展，其他法规制度也或多或少存在不足，因此，需要对《北京市实施细则》等相关法律法规政策进行完善。首先，适当放宽网约车市场准入条件。可以参照《深圳市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的有关规定，让北京户籍之外的人员也可以取得网约车驾驶员资格，另外还可以参考这些人员在北京居住的时间来综合考量，对于5年内未触犯法律法规的人员也可以允许其做网约车司机，营造良好的市场准入环境。同时，适当放宽网约车车辆限制的条件，只要在保证车辆安全的前提下就可以运营，并不需要区分车辆的价格和好坏，给予网约车的充足发展空间。其次，细化实施细则的内容。既要明确各部门的权利与义务，又要加强各部门之间的联系，防止各部门之间发生权利重合，造成监管效力低下，杜绝相互踢皮球的现象，节约网约车经营服务监管的成本，从而使北京市网约车市场有序进行。同时制定事中、事后监管的具体措施。网首网约车平台定期向政府部门汇报自身的运营情况，或者政府对网约车平台的日常运营随机检查，一旦发现问题可以及时解决，有利于提升监管效率。再次，加大惩罚力度。严格审核驾驶员职业资格，追究违章责任。面对现阶段网约车出现的“无证上岗”、“非法经营”等问题，参照国外或国内其他城市法规，明确处罚主体、处罚额度、取证合理性。因此，北京市政府部门在处罚幅度制定上需更讲究合理性，根据不同情形的轻重性调整处罚额度、处罚力度；在查处非法网约车，需要主要通过对驾乘双方进行调查，调取手机订单记录取证，因此在面对被查网约车驾驶员拒绝提供手机或者强行离开现场等现象需要配套制定相应措施，防止驾驶员逃避责任。[[][]陈明艺.国外出租车市场规制研究综述及其启示[J].外国经济与管理,2006,28(8):41-48.（二）多元化经营监管主体根据多中心治理理论，网约车经营监管涉及多个监管主体，这些监管主体间的法律关系较为复杂，引入多元主体共同管理，可以改善监管效果，但需要明确各方监管主体的职责，促进其合力的发挥。北京市政府应在其职权范围内行使监管权力，重视市场机制的根本作用，不应过度干预市场，并优先考虑公共利益，注重多方协调。第一，除了依靠政府部门的监管之外，还可以成立有关网约车平台的行业协会。让网约车行业中各个平台之间相互监督，形成一定的行业习惯和标准，让网约车行业发展走向正规。第二，北京市政府应当在尊重市场主体地位的前提下制定相关政策。加强对网约车平台、驾驶员的监管，肯定公众监管的合法地位，建立社会参与机制，鼓励社会公众参与网约车经营服务监管中，为网约车行业协会发挥监管作用提供良好的社会环境。第三，网约车平台应当落实严格的审核监管机制，对车辆的数量、驾驶员的综合素质、乘客的诉求等因素把控到位;结合传统出租车的实际数据进行交通出行分析，根据各城区人口数量、商业繁华程度以及居民的打车频率制定合理的调度派单机制。第四，网约车乘客应当转变思维，及时反馈问题。对网约车违法违规现象绝不采取容忍态度，积极投身于网约车经营服务监管中。只有这些监管主体充分参与到网约车经营监管的队伍中来，就可以更好地减少监管问题的发生。因此，北京市政府在监管过程中可以需要明确各个部门在北京市网约车监管活动中的具体职责与权限，成立网约车综合管理机构，由经营部门牵头，网信、工商、公安等多部门提供人员组成，建立基于明确权利和义务的单一数据管理平台，实施数据共享，对违规现象规定联合惩戒，增加违法违规成本。（三）构建乘客权利救济机制在构建乘客权利救济机制方面，可以从如下进行：一是引入网约车纠纷解决机制。当乘客的权利受到侵害向网约车平台主张赔偿时，调解机构可以参与到乘客与网约车平台之间的纠纷之中，从而避免双方通过诉讼途径解决。有关网约车经营服务的调解机构在处理了不同纠纷之后，应该将同种类型的纠纷进行规制，并将相同纠纷进行模板设置，以方便之后在遇到同种问题后可以很快的解决纠纷。二是设置乘客权利保障制度。建立良好的投诉建议制度处理体系，发挥政府监管职责。政府部在对网约车平台定期检查之前，网约车平台故意删除对其不利的投诉信息，政府主管部应加强对网约车平台投诉系统的随时监管，及时发现其损害乘客合法权益的情况，并对其采取严格的惩罚措施。（四）加强智慧化监管模式的利用为了改善经营监管的方式，政府可以对现有人员进行专门的信息化技术培养，开展相关培训班，培养信息化数据处理能力，提升信息化经营监管能力。同时，监管部门还可以完善人才政策，加强政策支持，人才发展环境的优化，在体制招聘环节中引进高层次信息技术人才来帮助监管，不局限于交通运输专业，以便能够帮助整合不同部门之间的执法信息、信用信息、政许可、监管信息，改善政府和平台之间的知识共享，从而提升整体政府部门对网约车经营的监管效果。当然，北京市政府在监管过程中要与时俱进，引入新型高科技技术监管手段，利用大数据云计算技术、人脸识别技术、实时视频监控技术、GPS位置监控技术等新型监控技术，降低人工成本，提高监控效率，同时也能够保障乘客人身安全等合法权益。结论网约车作为共享经济和“互联网+”下的产物，与传统的出租车并不完全一样，是政府监管和市场自由之间的新兴产物，自2016年交通部《暂行办法》实施以来，已经过去了六年，北京市也制定了《北京市实施细则》，对网约车行业进行了规定，但存在监管过于严格的问题，带来的后果就是严重的干扰了市场信息的传