利用信息技术实现行政事业单位预算核算管理一体化

引言近年来，财政部制定发布了全国统一的《预算管理一体化规范》和《预算管理一体化系统技术标准》，指导各地按照统一的规范和标准开展预算管理一体化建设，构建现代信息技术条件下“制度+技术”的管理机制，以科学有效的制度作为保障，而将技术作为基础条件，从而加快推进预算管理一体化建设。随着现代信息技术的高度发展，我们可以尝试利用信息技术将预算管理所涵盖的财务信息和非财务信息实现一体化——这是一个可以在整个行政单位范围内应用的、高度集成的系统，它利用现代信息技术打造统一的数据平台，将这些各自独立的模块统一在一套系统之内，数据共享，减少重复工作量和错误率，从而提高数据准确性和时效性。系统的建立首先要求对单位内部业务的流程和管理过程进行优化，主要的业务流程可实现自动化核算。在系统建立后，所有的源数据只需在某一个系统中输入一次。而相关的数据则在各子业务系统之间高度共享，从而保证了数据的一致性，并提高了相关的工作效率。事实上，不管哪种核算其原始资料都来源于对具体经济事项的计量，这种数据源的一致性在客观上使财务信息和非财务信息核算一体化成为可能，有助于最终建立一套更为科学的预算管理信息系统。一、相关概念界定（一）预算一体化文章从财政部发布的《规范》中查询了有关预算一体化的概念。文章认为预算一体化指的是重新建构统一的预算规则。信息系统的建设应该遵循统一的规则，在系统内部实现预算的计划、编制、调整、资金支付、会计核算、预决算报告等功能。同时，预算一体化系统能实现对预算执行工作的实时监控，随时提取数据，加强各级预算的规范性。预算管理一体化是中国财政制度改革的突破口之一，其目的是解决预算管理中长期存在的顽疾，将会对行政事业单位的预算工作产生重要影响。（二）信息技术信息技术已经被广泛地应用到了人们的日常生活中。从广义的角度讲，信息技术指的是能够充分发挥和扩展人体器官功能的有关工具和方法。从狭义的角度讲，信息技术指的是利用计算机技术，通过计算机、广播电视等形式对文本、图像、音频等资料进行收集、存储、分析和加工的技术。信息技术具有智能化、数字化和多媒体化的特点。利用信息技术可以打造基于具体工作的操作系统，如常用的用友和金蝶会计软件系统等。从预算管理一体化的角度来讲，应用信息技术能够统一各个省份的预算系统的技术标准、数据结构、逻辑库表，是贯彻预算管理一体化文件《技术标准》要求的关键手段。二、利用信息技术实现行政事业单位预算核算管理一体化的必要性（一）贯彻落实国家宏观政策的重要保障财政转移支付资金承载着国家宏观政策，体现了党中央、国务院的重大决策，必须将这部分资金不折不扣落实到位，保障政策的贯彻落实。实施预算管理一体化，在统一各级财政预算数据标准的基础上，利用信息技术实时汇总收集各级财政预算编制和执行信息，通过合理的预算信息，确定财政资金分配、转移支付资金的规模和大小，而且，能够对资金分配的过程和结果进行有效的监督，最终，能够实现对资金使用的全流程监督，同时，也能够以监督的结果为依据，对有关的责任人进行问责，最终，给有关部门带来一定的压力，保障资金使用的规范性和国家宏观政策的落实。（二）建立完善现代预算制度的必然要求随着中国社会经济改革的不断深入，帮助市场主体建立现代化的企业制度已经得到社会各界的重视。而预算一体化建设正是建立国家现代预算制度的关键举措。从构建现代化制度的要求来看，国家应该从制度和技术两个方向进行建设，为制度建设提供条件支持。实施预算管理一体化，统一规范各级财政预算管理，将制度规范与信息系统建设紧密结合，用系统化思维整合预算管理全流程，实现各级预算部门之间的无缝衔接，全面提高各级预算管理规范化、标准化和自动化水平，提升各个部门资金管理的效率。（三）全面落实政府过紧日子的必然选择随着当前经济下行的压力逐步加大以及减税降费等政策的有效实施，财政收入增长趋缓。为让人民群众过上好日子，各级财政必须落实好政府带头“过紧日子”的要求。实施预算管理一体化，将把统一的预算管理规则嵌入一体化的信息系统，全面规范预算管理和硬化预算约束，严控各种一般性支出，优化国库集中支付管理制度，提高预算资金的使用效益，将政府过紧日子的要求落实到位，增强预算应对复杂经济社会形势的能力。（四）有助于提升事业单位的财政管理水平随着行政事业单位所获得财政资金拨付的数量不断增加，这就要求单位能够提高对资金的使用效率，提高单位资金的使用效果。但是，从实际情况看，很多行政事业单位的无效经费支出较高，对资金的管理效率低下，无法良好的为社会提供公共产品和服务。因此，预算和核算管理的一体化，能够大大提升行政事业单位对未来资金使用的决策科学性，而且，能够大大提升单位的财务管理水平。预算管理系统能够直接从核算系统引入数据，能够依据核算系统的数据，对未来做出更加科学的预测，从而实现有效的事前控制、事中控制和事后控制，提升行政事业单位的财政管理水平。三、利用信息技术实现行政事业单位预算核算管理一体化中存在的问题（一）预算管理系统和会计核算系统不兼容当前，很多地区的行政事业单位都已经落实预算管理一体化的工作要求，建立了适应行政事业单位发展的预算管理系统。但是由于预算管理系统所遵循的技术标准具有复杂性，部分行政事业单位的预算管理系统并不能与财务系统兼容，这主要体现在两方面。一方面，预算管理系统和会计核算系统在技术标准、逻辑库表、数据库表是不同的，不能实现功能模块的有效对接，在构建一体化系统时，仍需要进行数据语言的统一。另一方面，预算系统和会计核算系统的数据口径是不一致的。会计核算系统中的利润有三个层次（营业利润、利润总额、净利润），而预算系统中的利润通常指的是利润总额，这就导致预算系统在引用核算系统的财务数据时，还要进行一定的转换。如果发生不能及时转换的情况，就会影响预算报表的真实性和完整性。（二）预算管理系统的智能化程度不够行政事业单位的预算管理主要包括预算的编制、审批、执行和评价等环节，但是目前预算管理系统在实现上述功能的过程中，还存在着明显的短板，主要体现在智能化程度不足。首先，预算的编制缺乏科学的测算模型。一般而言，在预算系统内部，通过各个业务部门数据的汇总和罗列，预算编制系统是能够通过测算模型自动生成预算的。但是，目前的预算仍然是依靠人工编制完成。其次，预算调整无法自动传递。当发生预算调整时，具体的调整会在预算信息系统中展示，但是数据无法自动传递给财务核算系统，导致预算信息的传递出现了滞后，这种滞后会加大预算部门恶化财务部门的沟通成本。最后，预算的事中控制约束力弱化。完整的预算环节应包括对预算执行过程和执行结果的评价，而预算一体化的信息管理平台还不具有事中控制的功能。在传统的预算模式中，评价主要集中在预算执行之后，这种模式弱化了预算的事中约束能力，不能有效规范成本支出。（三）预算管理系统缺乏财务会计方向的预算报告当前行政事业单位的预算管理主要集中在资金的收支上，没有将事业单位发生的全部业务活动反映出来。在政府会计体系改革之前，行政事业单位的预算采用收付实现制的会计基础，导致预算系统的预算编制口径是收付实现制。但是，自政府会计体系改革以来，要求行政事业单位会计核算实现双报告、双基础和双功能。预算的编制也要遵从两种会计口径，编制资产负债表、收入费用表、净资产变动表和现金流量表，而不仅仅是之前的现金流量表。但是，从目前的实际情况来看，很多信息系统正在建设当中，但是，却没有从制度上对预算报表进行规范和要求。行政事业单位会计制度的改革，必须对预算信息的呈现内容和方式做出要求。只有这样，才能够从资产负债角度、所有者权益角度去反映行政事业单位业务和财务的真实状况。（四）行政事业单位缺乏预算管理意识现阶段，我国不少行政事业单位在日常运营与管理的过程中，对预算管理缺乏足够的重视，预算管理的意识不强。首先，很多行政事业单位的领导认为预算管理并不和业务直接相关，从经济效益的角度考虑，预算管理并不会直接促进经济效益的获取，因此，会浪费事业单位大量的“人力、物力和财力”。而行政事业单位的基层员工过于关注各项业务考核，对预算管理的重视程度不够，仅仅认为预算管理是财务部门的职责，而在预算管理方面缺乏参与的主动性。其次，部分财政资金的主管部门也忽视了对财政资金的管理和分配，同时，也缺乏完善的财政资金使用监督制度。很多行政事业单位在得到上级财政部门的拨款之后，存在无效花费、资金浪费严重的情况。所以，行政事业单位的财政主导部门也要建立高效的财政资金监督制度。四、利用信息技术实现行政事业单位预算核算管理一体化的策略（一）建立能实现预算管理和核算管理的信息系统要实现预算管理和核算管理的一体化，就必须构建一个同时包含两种功能的信息管理系统。这套系统既包含预算管理的模块，也包含财务核算的模块，财务核算模块能够直接为预算管理模块提供数据，确保行政事业单位业务系统中发生的数据信息能够及时地传送到预算和核算的信息系统中。举例来说，在预算方面要设计预算编制、预算审核、预算执行、发票识别、合同管理、预算评价的模块，而会计核算方面要设计预算执行、资金结算、会计审核、凭证录入、会计报表和会计分析的模块。在信息系统中，预算模块和会计核算模块的数据可以实现开放和共享。但是，预算人员和财务人员又有有限的权限，不能进入对方的系统模块。这样既实现了信息的共享，又保证了操作的安全。（二）提高预算管理和核算管理一体化信息系统的智能水平首先，行政事业单位在对一体化的信息系统进行功能规划时，应该详细地分析其业务活动，根据业务活动的不同特点，利用相关的信息技术设计出不同的预算模型，行政事业单位通过预算模型可以作出相对准确的数据预测。其次，一体化信息系统应该增加智能审批模块。信息系统可以根据预算的相关特点，确定审批的负责人，并赋予负责人一定的权限，对于不符合金额要求或者审批人员要求的，系统能自动进行驳回，并要求拥有权限的审批人参与审批。最后，预算系统应该增加科学的评价模块，对预算工作的评价贯穿到预算的各个环节中。评价模块能解决预算执行中所存在障碍，避免那种大幅度超过预算数据的行为出现，对违反预算制度的行为，系统能进行及时的责任认定。（三）建立覆盖全部业务活动的预算和核算管理一体化系统行政事业单位的任何一个环节都容易发生财务风险，而预算管理和核算管理的重要目的就是将成本控制在一定的范围内，有效规避财务风险，保证行政事业单位的目标能够顺利地实现。如果能将行政事业单位全部的业务活动纳入预算和核算管理一体化系统，利用系统实现对所有业务环节的预算控制和核算控制，将有效地消除行政事业单位无法控制的风险盲点。比如，要将事业单位资产的购入、税费的缴纳、成本的支出等反映在预算系统中，而不仅仅是反映资金的流动变化情形。在一体化系统中，所有财务数据的变动都会及时反映在预算系统中，实现预算数据和财务数据的同步性。同时，通过预算数据的延伸，业务部门的业务数据也能被预算系统捕获，为预算控制的进行提供条件。（四）加强全面预算和核算管理一体化的重视程度行政事业单位的有关主体应该提高对预算管理和核算管理一体化的重视程度。首先，事业单位的领导者应该认识到，预算管理和核算管理虽然并不会直接给单位带来经济效益，但是，却可以间接提高预算单位工作运营的效率，从而对经济效益起到良好反作用。其次，行政事业单位应该在内部营造出和预算核算一体化有关的文化氛围。让员工整体意识到预算和核算改革是提高单位运营效率，落实中国财政体制改革的重要举措。因此，只有提高基层员工对具体改革措施的重视，才能够明确每一个基层员工的责任，而每一个部门员工在制定自身的工作绩效指标时，应该将自身在预算和核算改革中的任