农村养老保障问题研究分析 社会学专业

农村养老保障问题研究摘要面对中国农村老龄化的到来，解决中国农村养老保障问题已经成为当务之急。论文要在分析国内外农村养老社会保障经验及各种农村养老保障理论的基础上，找出经济发展模式与养老保障模式之间的对应关系。即小农经济对应的是家庭养老保障，集体经济对应的是集体养老保障，社会化大生产对应的是社会养老保障。所以，解决农民养老问题的根本途径就是破除小农经济，发展现代化大农业，实现农业产业化、规模化、工厂化和农村城市化，提高农民收入、增强农民参保能力，培育适合社会养老保障制度生存的经济和社会基础。对于养老保障模式，由于中国农村幅员辽阔，各地的经济、文化、社会发展不平衡，必须从实际出发，综合各方力量建立统一多样性的农村养老保障体系，逐步实现养老保障的城乡统筹。关键词：农村地区；养老保障；发展现状；现存问题；发展对策AbstractThefaceofthearrivalofChina'sruralagingsolveChina'sruralold-agesecurityhasbecomeatoppriority.Onthebasisofpapersabroadexperienceruralold-agesocialsecurityandold-agesecurityinruralareasofvarioustheoreticalanalysisontherelationshipbetweeneconomicdevelopmentmodeltoidentifywiththeold-agesecuritymodes.Thatcorrespondstoasmall-scalepeasantfamilypensionsecurity,collectiveeconomycorrespondstothecollectivepensionsecurity,socializedproductioncorrespondstotheSocialSecurity.Therefore,thefundamentalwaytosolvetheproblemistogetridofthepensionfarmerpeasanteconomy,thedevelopmentofmodernlarge-scalefarming,therealizationofagriculturalindustrialization,large-scale,industrializedandruralurbanization,increasefarmers'income,andenhancetheabilityoffarmersinsured,fosterappropriatesocialpensionsystemeconomicandsocialfoundationsofsurvival.Forold-agesecuritymodel,duetoeconomic,culturalandsocialdevelopmentofChina'svastruralareas,overtheimbalance,mustproceedfromreality,acomprehensivediversityofallforcestoestablishaunifiedpensionsysteminruralareas,theprogressiverealizationoftheurbanandruralold-agesecurity.Keywords:ruralareas;old-agesecurity;developmentstatus;existingproblems;DevelopmentStrategies目录摘要 1Abstract 1一、引言 3二、农村养老保障现状 3（一）农村经济发展特点 3（二）家庭养老 4（三）集体养老 4（四）保险养老 4三、我国养老保障问题的现状 4（一）老龄化程度不断提高 4（二）家庭养老功能弱化 5（三）土地养老功能衰减 5（四）农村养老保障制度执行力度低 5四、目前农村养老保障存在的问题 5（一）农村养老保障水平低 5（二）农村养老保障缺乏社会性和福利性 6（三）农村养老保障地区发展不平衡 6（四）养老保障制度立法滞后，基金管理不规范 7五、完善农村养老保障的对策 7（一）提高农村最低生活保障水平 71、政府应该不遗余力的完善农村最低生活保障制度 72、政府加大对“三农”的投入，提高农民的收入 83、强化政府职能，加大政府财政扶持力 8（二）加强农村养老保障的立法保证以及监督机制保证 8（三）完善全民医保制度 8（四）巩固传统的家庭保障，同时探索新的养老形式 9（五）大力推行新型农村养老保险 9六、结束语 9参考文献 10一、引言能否让一个面朝黄土背朝天、辛勤劳动了一辈子的农村居民在晚年有其基本的生活保障而不至于生活贫困潦倒，是衡量一个社会文明进步与和谐发展的重要标准，也是衡量一个国家的责任和使命实现程度的重要标准。在改革开放的今天，虽然城市居民年老以后有了较为完善的养老保障制度，但是农村居民的养老仍然是依靠我国传统的保障方式：家庭养老保障、土地保障和刚开展试点的新型农村社会养老保险。这样的农村养老保障制度是非常脆弱，也是及其不稳定的。因此，建立一个完善的农村养老保障制度对于一个国家的经济发展和社会的不断进步是至关重要的。二、农村养老保障现状在农村地区，从1990年开始，有关部门就采取以个人缴费为主、国家政策扶持、集体适当资助和建立个人账户相结合的办法，推出了农村社会养老保险制度试点，两年后向全国推广。然而，现实情况是，由于大多数地方无力或不愿对农民给予补助，农村社会养老保险流于一种模式，推广上受到阻力，逐步变为农民的个人储蓄保险。截止到2005年底，全国参加农村社会养老保险的只有5000多万人。“新农保”试点，在2009年“十一”前启动，国家进行了大刀阔斧的改革，并与2009年6月24日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议时决定，今年将在全国开始推行“新农保”的试点，此次全国将有10%的县得以受益。虽然新农保在我国仍处在试点和发展阶段，到2011年底，新农保的制度覆盖水平（即中央财政对农村户籍60岁以上人口群体的直接补贴的覆盖率）达到40%以上，按照中国社会保障制度体系建设“十二五”专项规划的要求，将在2015年达到100%的制度全覆盖。著名专家、浙江大学社会保障政策仿真与人口数据挖掘所所长米红表示，随着近年来新农保制度试点的不断宣传、深化，各地方都提出了要提前进行全覆盖的目标和要求，许多地方政府都提出要在2012年底之前进行制度的全覆盖。所以，就全国而言，在2012年底之前，达到国家新农保制度的全覆盖也是有可能的。（一）农村经济发展特点农村老年人在传统的文化思想影响下，农民把劳动年段创造的财产收入基本上投入了用于儿女婚嫁和盖房上，随着自身的年龄增长，逐步迈入老年人行列。更使自身没有足够的积蓄和收入来维持养老基本生活等各方面开支。在新农保试点指导意见出台之前，我国广大农村尤其是欠发达地区农村长期游离在社会保障制度的边缘政府对农村的社会保险、社会福利、救济和低保收入严重不足，农村老人基本上没有社会保障。对于多数老年人来说，养老金似乎是一个遥不可及的美梦。另外，农村老年人大多数有自己住房，大多数老年人考虑去养老院会导致住房闲置，使集体养老面临阻力。部分地区农村建立起来的敬老院不是因为保障不到位而无人问津，名存实亡，就是因为门槛太高令收入低的老人望而却步。从很大程度上来说，农村敬老院充当的只是“形象工程”。（二）家庭养老所谓家庭养老，即以家庭为单位，由家庭成员主要是年轻子女或孙子女赡养年老家庭成员的养老方式。养老内容主要是经济上供养，生活上照料，精神上慰籍三个方面。家庭养老是农村养老的主要方式，截止1999年6月，农村97.6％的老人靠家庭赡养，而依靠退休金生活，集体供养及入住敬老院养老的老人仅占2.34％。除受农村“养儿防老”和尊老爱幼观念的影响外，主要受经济原因的影响，老人在社会养老保障制度尚未建成的情况下，在经济上只有靠子女供养，同时子女也需要老人帮助料理家务及照顾孙辈，也愿意与老人住在一起。（三）集体养老集体养老是农村养老的又一表现形式，由集体筹资解决老年人的生活资料，是建国后党和国家为保障老年人的生活而建立的，其表现形式又五保户制度，乡镇敬老院和低保户制度。这一养老方式只要资金渠道稳定，使用资金和发放资金稳定，这一模式将会为老年人的晚年生活带来积极的影响。（四）保险养老养老保险在农村主要为合作医疗保险，其特点是缴纳的保险费低，以河北省衡水市为例，每年只需缴纳10—30元/人，在自己的父母生病时就会报销其医药费。农村购买商业保险的农民几乎为零，湖北省2006年调查显示购买商业保险的用户只占全部农户的10.6%，另外，如果保险费全部由自己承担，他们宁愿不买保险，究其原因，首先，农村可支配资金较少，没有闲散的资金缴纳商业保险的保险费；其次，2011年，根据第六次人口普查数据显示，60岁及以上人口数为1.776亿，占全国中人口的13.26％，其中65岁及以上人口占8.87％，2011年农村老年人口数为0.89亿，占全国老年人的50.32%，农村年轻人承担老年人的保险费压力太大；再次，农村养老保险的发放制度存在漏洞，保险金的发放容易出现问题。三、我国养老保障问题的现状（一）老龄化程度不断提高全国第六次人口普查数据显示，全国总人口为13.7亿余人，其中0-14岁人口为2.2亿余人，仅占16.60%；15-59岁人口为9.3亿余人，占70.14%；60岁及以上人口为1.7亿余人，占13.26%，其中65岁及以上人口为1.18亿余人，占8.87%。同2000年第五次全国人口普查相比，0-14岁人口的比重下降6.29个百分点，15-59岁人口的比重上升3.36个百分点，60岁及以上人口的比重上升2.93个百分点，65岁及以上人口的比重上升1.91个百分点。一系列数字均说明我国已进入老龄化阶段，且老龄化程度不断提高。（二）家庭养老功能弱化随着农村经济的发展和家庭结构的变化，家庭养老的功能日趋弱化，导致老年人生活风险增加。究其原因，一是农村计划生育政策的实施，使越来越多的农村居民家庭趋向小型化。一对夫妻在扶养一个孩子的同时还要赡养四个老人，精神和经济上的压力都较之以前更重。二是大部分青壮年均外出打工或移居外地，家庭凝聚力降低，使家庭养老保障功能较之于前衰减许多。计划生育政策的推行，使我国农村跟城市一样开始出现了大量的“四二一”家庭模式，也就是说到我们这一辈农村的孩子将要去赡养4-12位老人，这种来自家庭的压力可想而知。现在政府要加大对养老院的投入，特别是农村，更要多建一些，解决农村的养老问题，现在农村很少有养老院，即使有，门槛也很高，普通百姓也无法进入。（三）土地养老功能衰减（1）伴随着工业化、城市化进程的加快，很多农民失去了赖以生存的土地，也就失去了原有的土地保障。即使是保留了原有土地的农民，老年人体弱多病，难以继续从事农业劳动，因而使得土地难以提供给老人生活保障。（2）土地收益逐渐淡出农民收益范围，从1978年到1998年，全国农民平均来自第一产业的收入比重由91．5％下降到了57．2％，其中纯农业收入仅占总收入的42．9％，农民对土地的依赖程度大大降低，甚至出现土地抛荒现象。（四）农村养老保障制度执行力度低我国自2002年开始探索农村养老保险，在很长一段时间内并没有去建立关于保障农民养老的制度，中央虽然在十六大中提出了要在全国去探索农村养老保险，全民医保和提高低保水平的报告，但是在地方上并没有对中央的这样的之一内容进行重点的部署，使得我国在2009年8月之前在改善农村养老保障上无具体的措施，执行力度欠缺。四、目前农村养老保障存在的问题我国农村养老保险制度始立于民政部l992年出台的《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《方案》），该方案明确规定农村养老保险基金以农民个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，实行储备积累的模式，且支付标准根据交费的标准、年限确定。领取养老金从60周岁以后开始，领取养老金的保证期为十年。领取养老金不足十年身亡者，保证期内的养老金余额还可继承。但由于目前政策扶持缺乏强制性，集体补助因缺少资金而基本落空；个人缴纳由于农村经济、社会文化特点、农民个人等各种因素的影响，大部分农民对投保认识不足、缺乏投保的积极性。因此，目前的农村养老保障制度存在很大问题。（一）农村养老保障水平低（1）根据第六次人口普查结果，截至2011年底，全国新农保试点参保人数为3.58亿人（含已开展城乡居民养老保险地区，下同），其中60岁以下参保人数2.37万人。但居住在农村的人口为6.74亿余人，表明全国农民全国6亿多农民只有一半人参加新农保，覆盖面及其狭窄。另据资料显示，2004年浙江丽水市各县市区，参保农民到了领取养老金年龄，人均每月仅能领取2．85元养老金；哈尔滨市在目前开始领取保费的1万人中，月领取标准在5元钱以下的占50％，农保根本起不了关键性的作用。加之老龄化趋势不断提高，这些社会福利不可能从根本上解决占重大比例的农民的养老问题。除此之外，较之城市老年人，农村大部分老年人工作一生却基本毫无积蓄，他们除了家庭以外没有工作单位，年老无助时养老负担全部落在家庭中，因此老来生活更加困难。（2）从保障水平来看，由于农民对养老保障认识不足，投入缺乏积极性，在实际开展过程中，大部分人采纳了最低标准，即每月交2元。在农村居民人均年收入递增10%，现行养老基金计息方法不变的情况下来计算，假设某位农民从20岁开始交保险，40年后他领取的养老金仅为当年农村人均收入的2.8%，剩下的97.2％却无所出。因此，现行的农村养老保障制度很难保障农民的基本生活，也就是说除了家庭养老，没有子女的人老来生活很难有保障。而且，就现阶段来看，几乎所有的农村老人希望由配偶或子女来照料其日常生活，他们在青壮年时期，将自己的全部收入和积蓄用于养育子女或置办家产，并在老年时全部交由子女掌管，不给自己留出养老费用，由子女担负自己年老时的供养责任，而对社会保险这个新生事物认识不足，多持怀疑、观望的态度。这样就使该制度虚有其表，难以取得实际效果。（二）农村养老保障缺乏社会性和福利性《县级农村社会养老保险基本方案》规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。方案虽然已出台，但由于国家财力以及实施过程中实施不彻底等原因，保障难以真正落实到农民身上为农民受益。集体保障无效，保障责任便转移到农民自己身上，加重了农民的个人责任。这种情况下，农民的养老保障实际成为了带有强制性的保障制度，实质就是农民自己为自己买保障。且农民缴纳保费时都记人个人账户，缺乏社会和福利性。（三）农村养老保障地区发展不平衡鉴于东部地区经济明显比中、西部地区发达，相应的，东部经济发达地区的省、市，农民投保金额显著高于中、西部经济欠发达地区。全国农保基金积累总额中，江苏、山东、上海、浙江省四省市基金总额占全国农保基金总额的50％以上，其他所有省份的总额，占全部基金总额的比例还不到50％。由此数据可见，农村社会养老保险投保参加的群体，主要集中在经济较为发达的东部沿海地区，而中、西部投保人数却很少，发展极不平衡。结果就是，农村社会养老保障发展成为了“保富不保贫”的畸形制度，低收入人群并不能被涵盖，这部分人的养老问题也就并未真正得到解决。就社会养老保险来说它的周期比较长，大部分农民对其了解不足，不敢贸然就参与其中，而且他们一辈子依靠土地生活，手中并没有多余的可以供其参与其中的资金。据报道截止到1997年底全国有30个声8000多万农民参加了农保，基金累计140多亿元，但参保率不足5%。即使这不足5%的参保人中，大多数是投了《基本方案》中规定的10个投保档次中的最低一档，即每月2元保费，足见其投保能力之低。（四）养老保障制度立法滞后，基金管理不规范我国农村社会养老保险及其相关的立法相对滞后，具体体现在缺乏专门的农村社会养老保障法、立法层次不高和缺乏系统性。在各地社会养老保障实施过程中，大部分地区的实施办法是以政府的政策性法规和民政部门的方案为依据，并在民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的。由于缺乏成文的法律作依据，这些办法普遍缺乏法律保障。因此各地对农村养老保障的建立、撤消、基金的筹集、运用以及养老金的发放都只能按照地方政府部门的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，没有长久的法律效力，缺乏法制的管理与规范，使本就持怀疑态度的农民更加难以信任新农保。同时，在实施过程中，政府对待农村社会养老保障的态度也时常发生动摇，缺乏制度上的稳定性。根据民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》及有关文件的规定，农村养老保障制度由县级政府组织实行，资金由民政局进行管理。但是，很多地方政府在管理这些养老金时各自为政，出现挪用、他用等情况，账目上出现大量的空、死、呆状况，养老资金落实不到农民身上，导致大量流失。五、完善农村养老保障的对策据第六次人口普查显示，农村人口数为6.74亿余人，占总人口数的50.32%。在如此多的农业人群中完善养老保障制度是建设社会主义新农村的重要环节，是构建和谐社会的重要内容。同第五次全国人口普查相比，60岁及以上人口、65岁及以上人口的比重分别有不同比例的增加。表明我国现阶段已进入老龄化阶段且老龄化趋势不断提高，传统的养老方式面临巨大压力。此外，城市化进程的加快等原因导致农民失地、计划生育的实施导致家庭规模趋于小型化而加重养老压力等问题，表明完善我国养老保障制度已迫在眉睫。按照我国农村社会保障现阶段的状况看，农村社会保障面临着许多挑战。要完善我国农村社会保障制度，需加强以下几方面的工作。（一）提高农村最低生活保障水平1、政府应该不遗余力的完善农村最低生活保障制度自2006年起，我国就已经在全国的24个省区建设了农村最低生活保障制度。2007年8月，民政部副部长李立国在接受采访时表示，同年6月底全国31个省市区都已经建立了农村最低生活保障制度，覆盖了2068万人，同时财政部首次安排了30亿农村低保补助基金。他说，社会救助的核心是城市低保和农村低保，不管是发达地区还是欠发达地区，是否有钱来搞农村低保，关键是要把财政收入尽可能的想保证和改善基本民生来倾斜投入，在一定的财政收入的状况下，调整财政支出结构，更加注重为农民服务。从现在全国31个省市已经普遍建立低保制度的情况看，把贫困农村居民全部纳入农村最低生活保障体系，有望在2007年年底实现。从2012年两会网络热点问题的征集情况来看，农村低保仍然占有重要的一席之地。我相信在“十一五”期间，通过党和国家领导人的不懈努力，在农村低保制度的完善和保障水平的逐步提高的情况下，中央财政对农村低保资金的补助性投入还会逐年提高的。十一届四中全会中温家宝总理在政府的工作报告中也明确指出我国的最低生活保障制度已经实现全覆盖。2、政府加大对“三农”的投入，提高农民的收入加大对农村的经济扶持，增加中央财政对农村的投入力度。着力推进农村科技进步，进行农村作物品种、作物成熟度的研究，让农民掌握这些先进的技术，在有限的土地上不断提高作物的产量。进行农村综合改革，全面开展集体林权制度改革和国有农场管理体制改革。加快基础设施建设，兴建大中型水库，解决大部分地区农民在粮食浇灌期缺水的问题，更重要的是解决2.15亿农村人口饮水安全的问题。提高农村最低生活保障水平3、强化政府职能，加大政府财政扶持力农民作为最大的弱势群体，理应受到政府更多的关注与保护，但农村养老保险参保率低、投保热情不高，政府在农村社会保障制度建设中负有不可推卸的责任。因此，针对目前农村社会保障集体补助比重过小，国家扶持力度微弱的问题，政府应适当提高集体补助的比重，加大财政扶持力度。只有这样，才能使农村社会养老保障具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”，也能调动农民投保积极性。（二）加强农村养老保障的立法保证以及监督机制保证我国宪法规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”农村人口占我国人口的一大部分，是我国公民的主体，农村人口社会保障制度问题重重，那么整个社会保障制度就是不完整的。加快对农村养老保障制度的立法进程随着我国老龄化的到来，我们应该对农民，尤其是老龄农民给予给多的关注。虽然自温家宝总理领导的政府开始执政后，农村养老保障制度有了更近一步的改善，但是要解决这一问题并非是一朝一夕可以完成的。现在首先应该做的就是将这一保障制度上升到法律的层面，加快对农村养老保障制度的立法进程，这样才能让每一个农村的老年人老有所养，不至于使他们过分的依赖家庭、依赖土地；才能让每一个在外打工的“农民工”更加放心家里的老人，为社会化建设贡献自己更多的力量；才能有利于社会稳定、经济发展、文化进步，推动构建和谐社会的进程。（三）完善全民医保制度实现“老有所养”还有一个很重要的配套措施就是“病有所医”，农村的老年人其实是很害怕生病的，因此我们建立完善全民医保制度也一直都是国家改善民生的重要举措之一。一轮医改已经结束，中国城乡居民基本医保覆盖率达九成多，国家基本药物制度已初步建立，基层医疗卫生服务体系逐渐完善，基本公共卫生服务也在向均等化迈进，被认为是“新医改”成败之关键的“公立医院改革试点”才刚刚进入评估阶段。“革除以药补医”，“医患关系根本好转”，这是近日卫生部部长陈竺为“医改‘十二五’”点出的“新题”。温家宝总理在十一届四中全会中做政府工作报告时提出，要积极稳妥推进医药卫生体制改革，全面建立城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度，使这一制度惠及12.67亿城乡居民。同时国家针对农民工这一群体，也对其医保的完善性做了部署，规定2010年7月1号起流动就业人员医保可跨省转移接续，更好的保障了农民工的权益，使其能放心的在城市里工作。（四）巩固传统的家庭保障，同时探索新的养老形式农村家庭养老作为我国农村养老的主要方式，自古延续至今。在现有经济条件及传统文化模式下，一方面应继续倡导传统的家庭养老，政府和社会应采取多种方式，通过多种渠道，宣传尊老爱幼的传统美德，增强家庭养老的社会功能。也可通过给付经济费用或给照看高龄老人的家庭以一定经济补贴的方式，以弥补因照料老人而减少的家庭收人，达到倡导家庭养老目的。但同时，要加强社区养老保障的辅助功能。社区养老是指在中国农村基层社区主要依靠集体力量，来满足社区老人基本生活需求的社会保障方式。社区养老是一种新型的集体养老方式，现阶段我国的社区养老已取得一定进展，将来社区发展也将会发展成为养老保障的重要部分。（五）大力推行新型农村养老保险自2002年，中共十六大提出，“在有条件的地方探索建立农村养老保险”制度，全国才真正开始自上而下的贯彻落实社会主义新型养老保险，2009年，在全国已经有近10%的县市覆盖了新型农村社会养老保险，这是国家首次为农民养老保险买单，虽然最低标准是55元，但这表明我国在建立覆盖城乡的社会保障体系上做出了突出贡献，截止到目前全国有27个省、自治区的838个县和4个直辖市的部分区县开展了新型农村社会养老保险试点，在很大程度上开始为农村的老龄人“老有所养”的实现程度做准备。在2012年的两会期间，众多人大代表认为今年对于农村养老保险仍然是一个不断通过制度规范进行完善的关键时期。六、结束语健全农村社会养老保险制度，一方面能调动农民的生产积极性，另一方面也有利于促进人口的有序流动和合理分布，能够解除农村青壮年剩余劳动力流动的后顾之忧，从而对提高农村劳动生产率具有重要意义，对农村社会的发展