财政支出标准体系建设和应用分析

[摘要]党的二十大报告从战略和全局的高度，提出各单位应当依据实际情况建立健全预算管理制度，合理优化税收机构，逐步完善财政转移支付体系。财政支出标准体系建设和应用是建立现代社会预算制度的核心手段之一，能够有效为部门预算编制、落实执行预算控制提供重要参考依据，最大程度上发挥好财政管理工作对国家治理与现代化建设的积极作用，推进治理能力现代化，为我国全面推进社会主义现代化国家建设方略奠定坚实基础。文章针对财政支出标准体系建设和应用展开思考，深入分析财政支出的标准化分类，以降本增效为切入点，提出合理有效的财政支出标准体系建设策略，以供相关单位及工作人员参考借鉴。[关键词]财政支出；标准化建设财政支出标准体系的建设可以对预算成本及预期效益进行精细化分析和考核，为各部门、各单位的资源配置优化提供参考依据及标准可行的方法，制约各单位部门内部存在的博弈与权力寻租，显著提高财政资金的利用率与效果，明确界定财权和事权之间的责任，进而有效提高政府的社会服务水平。根据我国相关部门颁布并实施的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》政策文件及其中蕴含的精神思想，探索依托成本效益分析法助推事前績效评估，基于“物有所值”的绩效理念，高度关注成本及效益质量，主动探寻利用成本效益分析法，促进财政支出标准体系建设的路径，有效助力我国突破传统“基数+增长”的预算编制理念，推动我国经济体制的革新建设，为我国现代化经济社会稳定运行与可持续发展创造良好条件[1]。一、财政支出标准化分类从某种角度来说，财政支出标准体系建设的意义和价值，主要是为了响应预算管理革新的需求。狭义的财政支出标准分类把部门预算支出分别归类为基本支出预算及项目支出预算，相应地形成了基本支出标准及项目支出标准，其中，各单位项目费用支出标准可以具体划分为财政部门标准、非财政部分标准两类。财政部门标准还可以细化为通用定额标准、专用定额标准两种类型。现阶段的财政支出标准化建设依旧被定义在某个范围内，标准化建设工作进展缓慢，目前财政支出具体的标准量化仍重点倾向于在实际执行水平的基础上构建动态调整体系。二、财政支出标准体系建设中存在的问题预算管理工作是各单位日常管理中的重点工作内容，预算支出标准体系建设则是财政预算改革的核心[2]。当前实行的财政支出标准与支出体系建设目标之间存在一定差异，主要表现为进程缓慢、缺乏顶层设计、不够科学合理、未得到有效应用等问题。（一）标准体系建设进程缓慢2009年，党中央、国务院开始启动项目支出标准体系建设工作，印发了相关文件，各地均着手改革，对项目支出标准体系建设作出规划，然后结合实际情况制定项目支出标准、支出管理方法等，在预算管理过程中积极推进项目支出标准的应用。但各地出台的支出标准主要集中在应用比较广泛、支出方向相对单一的通用项目上，主要为基本支出标准，如会议费、培训费、差旅费、公务接待、物业管理等标准。总体来说，制定支出标准的项目占预算项目库比重较小，有支出标准的项目占全部项目支出比重较小，尚未真正形成体系，未建立起定期的调整机制，部分标准与预算编制管理的实际需要之间存在落差。（二）缺乏顶层设计，部门协同不够目前实行的项目支出标准体系在建设过程中缺乏顶层设计，各部门之间未形成共识，也尚未建立职责清晰、途径明确的工作计划和流程，导致对财政标准系统建设的认识存在偏差。某些部门认为支出标准与预算需求是对立的，标准制定容易约束项目预算申报的灵活性，限制部门职能发挥，因此难以与财政部门形成有效协同[3]。财政支出标准体系是由各类标准共同构成的，种类多、内容复杂，制定难度大，且部门标准专业性强，目前业务主管部门对于此项工作主动性不足、参与度低。即使是财政部门内部，也存在各部门对预算项目支出标准了解程度、重视度不一致的情况，在很大程度上影响了部门支出标准、支出体系构建等工作的动态化调整。（三）项目支出标准不够科学合理现行的支出标准更多的是采用历史成本法测算的，即以基数加增长模式编制的预算为基础测算的。基数法的预算编制方式，不是依据单位实际工作量、财务状况等进行计算的，无法真正反映单位各部门的实际运营管理及财务状况。同时，还存在数据量不够、成本动因等分析不够、测算方法过于简单等问题，因此，各单位应认识到预算支出标准体系设计的科学性与合理性仍然有待提升。（四）项目支出标准未得到有效应用首先，目前仍存在有项目支出标准，但在预算编制和审核等工作中未得到有效应用的情况。由于各地财政在预算一体化系统中设置测算标准时，虽已按照明细类别构建支出标准体系，但实际上一般的明细类别都会有兜底的“其他”类别供部门选择，部门在预算编制过程中项目申报笼统、测算细化程度仍较低，也存在未按照制定的支出标准进行细化测算的情况。其次，即使是在不同部门中进行推广与应用统一标准，仍然存在难度大的情况。究其原因，主要是由于同类项目在不同场景下会产生一定差异，导致每一个专用项目都是唯一的。基于此，各单位应加强优化项目支出标准的普遍适用性和针对性[4]。三、基于降本增效的财政支出标准体系建设策略预算支出标准体系建设方法目前尚无统一规范，各地各有特点，基于目前财政支出标准体系建设进展缓慢的现状和存在的问题，应以降本增效为切入点，推动标准体系建设，主要可以从以下方面突破。（一）顶层设计、加强协同在实际设计与建设过程中，财政支出标准体系本质上属于系统性工程。建设阶段，需从总体角度出发，科学规划布局财政统筹主体、预算单位建设主体以及政府内外部监督主体，以此有效形成通力合作的机制，全面贯彻落实“专业对口、分工合作”的理念，妥善完成财政支出标准体系的顶层设计。第一，形成共识，共同推进。目前，我国财政收支状况处于紧平衡状态，收支之间的矛盾问题较为突出。在预算科学性、开支规范性、降本增效、强化监督等各项工作深化改革的背景下，各级部门要提高政治站位，全面把握好建立健全事权、项目支出责任体系的必要性与现实意义，落实政府过紧日子要求，并与财政部门对于支出标准体系建设的必要性以及支出标准化后开支有据可依、可防范岗位风险等形成共识，最大限度地提高公共资源与政策目标之间的适配度，调动部门制定专项标准的主动性和积极性，推进落实部门严格执行已有支出标准。第二，明确职责，协同推进。各地可根据实际情况，专门成立独立运行的标准建设领导工作小组，完善工作机制，明确职责，事前规划好项目支出标准体系设计方案、实施策略、保障措施等。可按照急用先行、先易后难、逐步完善的原则，即从标准程度高、工作急迫性强、项目实施难度低等维度挑选出先行实施的项目，根据项目特点、类别，有针对性地提出标准范围，制定标准的路线，拟定目标明确、操作性强的标准体系建设工作计划。第三，厘清界限，打好基础。要划分政府与社会、国有企业及其他企业、个人组织之间的职责边界，划分不同层级政府部门的事权与支出管理权限，分别制定公益性、市场化的财政保障措施。梳理基本支出与项目支出的标准，依实际情况细化基本支出的定額标准。对办公费、印刷费、水电费等办公费类支出费用，按照支出方向进行细化，合理规避基本支出占用项目支出费用。在管理项目支出费用的过程中，单位应通过科学、规范的分类标准来有效划分明细项目类别，如某市将项目支出标准分为信息化运营维护类、社会事业类、重大活动类、基建类、信息网络构建类和其他发展建设类等，明确明细项目类别的支出范围和涉及的部门经济分类，继而制定相应的明细项目类别支出标准或更细化的经济科目支出标准；规范基本支出中公用经费的经济科目，除非仅本部门使用的，严禁其列支在项目经费中[5]。（二）破题实践、大步推进以降本增效为切入点，推动形成“核成本、降成本、控成本、评成本、增效益”的管理闭环。以公共服务标准为“基石”，以成本定额标准为“支柱”，以预算支出标准为“大梁”，以绩效评价标准为“外墙”，构建成本可控、质效并重的财政支出标准体系。第一，选取特定领域开展全成本调研。所选领域应具有一定的历史支出数据、市场及行业运行标准数据等，对这些内容进行量化处理，分析其成本效益、现实需求、推广特点等，建立标准化数据底座。从全成本口径梳理各项投入成本要素，在组织开展成本效益核算工作的过程中，依据项目的公益属性、实际情况，运用科学合理可行的成本核算和分摊方法，如最低成本法、作业成本分析法、净现值分析法等，明确产品、服务的投入成本、投入元素等，分析项目支出历史成本，科学研究判断各类影响成本的因素、成本变化趋势等，从成本构成是否合理、测算依据是否科学、成本效益是否匹配、资金分担机制是否合规等方面充分论证，核定成本绩效基线。第二，充分利用预算一体化建模测试。目前，各地财政预算管理一体化系统的全面推广应用，奠定了大数据建模的基础，可以在系统中建立测算库，通过优化、仿真模拟来配合归集的全成本数据进行“定量、定性”拟定、推演和预测，科学分析影响项目支出标准的各类因素，得出相对公正客观的平均数值，从中提炼相应的定额成本、支出标准等。第三，健全全成本预算绩效管理机制。从预算绩效管理的主要环节入手，全面应用标准化建设成果。强化事前评估、事中监控和事后评价，完善标准化体系。深入分析相关领域项目事中监控发现的预算执行进度问题和绩效目标偏离情况，以及事后评价发现的绩效目标未完成，资金使用的经济性、效率性和效益性等问题，动态调整优化相关标准。（三）专业领域、逐步探索组织开展好预算项目支出标准与评审标准对接工作。具体而言，充分发挥好预算评审在项目支出标准体系设定中的价值，高质量提炼评审结果，对各类项目特点、运行规律等加以分析，形成评审一类项目、制定一套标准、规范一个领域的运作模式。比如，信息化专项、修缮维修、房屋建筑物购建、展会节庆论坛等专业领域，原先某些地方的做法是进行专家评审后编制预算，因此，在实践中，通过对项目的特点和内容进行同质化分析，细化颗粒度，探索引进专家意见及评审方法，提炼支出标准。（四）压实责任、考核激励压实主体责任，各单位是项目支出标准体系建设的责任主体，要大力推进标准的制定和应用工作，科学制定和全面应用标准。建立项目支出标准体系建设的激励约束机制，将标准建设和应用情况纳入部门预算管理绩效综合考核评价内容，建立奖优罚劣的激励制度，提高人员重视程度，调动部门人员参与标准制定的积极性，营造标准体系建设的良好氛围。四、结语财政支出标准体系建