《生态环境管控单元划定技术规范-编制说明》

目录

1项目背景........................................................................................................................................1

1.1任务来源.............................................................................................................................1

1.2工作过程.............................................................................................................................1

1.2.1编制组成立与项目启动........................................................................................1

1.2.2资料收集与现场调研............................................................................................1

1.2.3项目立项................................................................................................................1

1.2.3开题报告论证及征求意见稿的形成.....................................................................1

2标准制定的必要性分析................................................................................................................2

2.1满足生态环境管控成果更新需求....................................................................................2

2.2指导生态环境管控单元合理划分....................................................................................2

2.3完善生态环境管控单元划定技术体系.............................................................................2

2.4提供生态环境管控单元划分“湖南思路”.....................................................................3

3国内外相关标准情况....................................................................................................................3

3.1国外情况.............................................................................................................................3

3.2国内情况.............................................................................................................................4

3.3湖南省现有工作基础及存在问题.....................................................................................6

4标准制订原则及技术路线............................................................................................................7

4.1标准制订原则.....................................................................................................................7

4.2工作技术路线.....................................................................................................................8

4.3项目实施计划....................................................................................................................9

5标准制定主要内容......................................................................................................................11

5.1适用范围...........................................................................................................................11

5.2规范性引用文件...............................................................................................................11

5.3术语和定义.......................................................................................................................11

5.4基本原则..........................................................................................................................13

5.5一般性要求.......................................................................................................................14

5.6划定方法说明...................................................................................................................15

5.6.1基本单元属性表结构说明...................................................................................15

5.6.2基本单元划定步骤说明.......................................................................................16

5.6.3基本单元分类说明...............................................................................................16

5.7成果要求...........................................................................................................................17

5.7.1成果矢量数据基本要求.......................................................................................17

1

5.7.2成果矢量数据要求...............................................................................................17

5.7.3图件要求...............................................................................................................18

5.8成果及使用规范...............................................................................................................18

5.9修订与动态更新...............................................................................................................18

6相关标准情况对比......................................................................................................................19

7重大分歧意见的处理经过和依据...............................................................................................19

8标准性质的建议说明..................................................................................................................19

9其他予以说明的情况...................................................................................................................19

2

1项目背景

1.1任务来源

为贯彻习近平生态文明思想和党的二十大精神，落实《中华人民共和国环境保

护法》《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国长江保护法》和《湖

南省环境保护条例》等法律法规，保护环境，防治污染，逐步改善全省生态环境质

量，结合湖南省实际情况和生态环境管理要求，制定《生态环境管控单元划定技术

规范》。经研究确定由省生态环境事务中心技术牵头开展标准制定工作，并向省市

场监督管理局推荐立项。

1.2工作过程

1.2.1编制组成立与项目启动

2022年10月，按照省厅关于标准征集的相关要求，技术牵头单位省生态环境事

务中心组建技术组，长沙环境保护职业技术学院作为协作单位，经技术组协调讨论，

明确了标准制修订的工作目标和具体任务分工。

1.2.2资料收集与现场调研

资料收集与现场调研是标准制修订工作的重要内容，贯穿于项目启动前后的全

过程。省生态环境事务中心组织技术力量，全面分析了国内外现有的“三线一单”

分区管控体系建设基础资料。并对相关资料进行全面梳理。全面掌握了当前生态环

境管控单元划定技术规范编制相关的文件及资料信息。

1.2.3项目立项

在大量调研与资料收集的基础上，牵头单位组织编制并按时提交项目申请书、

标准草拟稿，代表主持参加了公开征集评审和汇报工作。经技术评审、专题论证，

本项目正式立项。

1.2.3开题报告论证及征求意见稿的形成

2022年12月9日，召开湖南省地方标准《生态环境管控单元划定技术规范》开题

报告暨草案稿审查会。

1

2023年2月，根据开题暨草案审查意见，修改完成《规范》专家审议稿，并召开

专家技术咨询会议审议。

2标准制定的必要性分析

2.1满足生态环境管控成果更新需求

生态环境部印发的《关于实施“三线一单”生态环境分区管控的指导意见（试

行）》（环环评〔2021〕108号）和我省人民政府印发的《关于实施“三线一单”生

态环境分区管控的意见》（湘政发〔2020〕12号）中都明确了“三线一单”成果动

态更新、定期调整要求。由此，我省亟需制定生态环境管控单元划定方法明确，空

间尺度相对合理，且符合我省实际的《生态环境管控单元划定技术规范》，为今后

湖南省“三线一单”生态环境分区管控成果更新奠定基础。

2.2指导生态环境管控单元合理划分

2017年以来，国家相继发布的《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上

线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）》（环办环评〔2017〕99号）（以

下简称《技术指南》）等文件，明确了生态环境管控单元的划定要求及基本原则，

很好指导了全国各省市“三线一单”的编制工作。但成果编制过程中也发现现有编

制指导文件存在区域特色体现不充足，编制细节指导不到位及判定边界模糊的问题。

以“三线一单”为核心的全省全域覆盖的生态环境分区管控体系迫切需要环境管控

单元统一规范的划定技术原则、技术方法和技术要求。湖南省生态环境管控单元划

定技术规范的制定将进一步明确生态环境管控单元的划定原则、划定方法等，使湖

南省生态环境管控单元的划定成果更加科学合理，更加符合湖南省作为长江经济带

省份“共抓大保护、不搞大开发”战略导向，扎实推动湖南省经济高质量发展和生

态环境高水平保护。

2.3完善生态环境管控单元划定技术体系

生态环境管控单元是生态环境分区管控的基础。湖南省生态环境管控单元划定

技术规范的制定将进一步明确我省生态环境管控单元的划定原则、划定思路、划定

方法及成果要求，结合湖南省“长株潭、环洞庭湖、大湘西、大湘南”四大片区的

2

生态环境现状和实际以及未来发展需求，以“三线”分区为基础，构建涵盖全域14

个市（州）的两级生态环境管控体系，为实现全省生态环境管控单元系统化、精细

化管理打好基础。湖南省生态环境管控单元划定技术规范的制定是对“三线一单”

生态环境分区管控的技术方法体系的补充，特别是填补了地方标准中无生态环境管

控单元划定技术规范的空白。

2.4提供生态环境管控单元划分“湖南思路”

我省作为首批长江经济带战略评价“三线一单”编制的试点省份之一，编制成

果得到了生态环保部及兄弟省份的一致好评，这得益于我省生态环境管控单元编制

的独特性、科学性及可操作性，编制成果对湖南省优化产业布局和转型升级、助力

污染防治攻坚战、提升生态环境监管效能、支撑重大规划编制等方面发挥了积极作

用，取得了显著成效。我省生态环境管控单元划定技术规范的制定将为其他兄弟省

份生态环境管控单元的划定和更新提供“湖南思路”，为全国经济高质量发展和生

态环境高水平保护贡献“湖南智慧”。

3国内外相关标准情况

3.1国外情况

部分发达国家运用国土空间用途管制解决环境资源稀缺的矛盾，并逐步形成了

以国土空间规划为基础、以土地用途管制为主要管制手段、其他各类管制措施和手

段密切配合的用途管制框架体系。并且会关注国土空间规划和环境污染与资源利用

之间的问题，制定相关的土地利用规划和环境管理规划的法律法规。

1、日本

日本不仅运用国土空间规划和土地利用规划等对经济发展进行宏观指导，而且

也从准入审批、转用许可等方面进行微观管控，建立了覆盖全区域、全要素的国土

空间用途管制体系。日本根据《土地利用规划法》将土地分为5个功能区域：都市区

域、农业区域、森林区域、自然公园区域、自然保全区域。按照使用强度、农田优

良度、产权差异、资源保护度等制定了控制标准，逐级分解到地方圈、都道府县、

市町村，实行“总量指标+分区管制”的手段，对国土空间用途进行差异化管制。

3

2、英国

英国建立了“国家规划—地方规划—社区规划”三级国土空间规划体系。国家

规划负责制定国家层面的住房市场调控、社区建立和安全保障等。地方规划负责审

批规划开发申请，并对未授权的开发活动采取强制措施。社区规划，是2011年英国

规划体系中赋予社区的新权利，主要通过颁布“开发令”批准开发申请，二是农用

地和公用地用途变更。

3、荷兰

荷兰的国土空间用途管制的法律基础是《空间规划法》，具体实施管控的是市

镇层面的土地利用规划（2018年以后改称“环境规划”）以及由国家和省级层面制

定的“介入性土地利用规划”。土地利用规划对规划区范围内每一宗土地的用途和

开发强度等方面进行控制，而且市镇层面可以对每一块土地使用规划单独拟定“土

地用途”。2016年，荷兰审议通过了《环境和空间规划法》，将于2021年1月1日生

效。该法合并了目前关于空间、住宅、交通、自然环境以及水资源管理等方面的35

部法案，准建证等各类许可证也将多证合一为新的“环境许可证”，建立了多法合

一、多规合一的规划管控体系。

4、美国

美国主要采用以宏观调控为主的国土空间用途管制策略，21世纪以来，美国重

视农业用地保护，对农地实行分级分区管控。规定在农业用地区域内，严禁修建住

宅和发展其他城市基础设施，并根据土地生产潜力系统在规划中确定保护范围和次

序（如基本农地、特种农地、州重要农地和地方重要农地4种）。

总体来说，国外的环境区域化分与“三线一单”的中心要义是一致的，区域划

分的目的是为空间管控和区域政策制定提供作用对象，主要通过地域空间化与法律

管控机制建立联系后，对空间单元用途进行差异化管制。除了能够起到优化区域产

业布局、平衡区域发展、提高资源配置效率等作用外，对于实现大尺度范围内的生

态保护和污染物集中控制同样意义重大。

3.2国内情况

20世纪90年代以来我国就陆续划定了地表水、大气和声环境功能区，进入21世

4

纪后通过生态功能区划和生态保护红线的划定，初步构建了不同生态环境要素的分

区管控体系。2015年以来我国开始探索以生态保护红线、环境质量底线、资源利用

上线和生态环境准入清单（即“三线一单”）为核心内容的新型生态环境分区管控。

为全面落实习近平总书记系列重要讲话精神和生态文明体制改革的决策部署，贯彻

长江经济带“共抓大保护、不搞大开发”的战略要求，2017年11月，原环境保护部

在着力推动长江经济带战略环评的同时，按照“守底线、优格局、提质量、保安全”

的总体思路，提出长江经济带新生态环境安全战略框架，开展湖南省在内的长江经

济带沿线11省和源头青海省“三线一单”试点省份编制工作。

2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调“要加快划定并严守

生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线三条红线。对突破三条红线、仍然沿

用粗放增长模式、吃祖宗饭砸子孙碗的事，绝对不能再干，绝对不允许再干。在生

态保护红线方面，要建立严格的管控体系，实现一条红线管控重要生态空间，确保

生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。在环境质量底线方面，将生态环境质

量只能更好、不能变坏作为底线，并在此基础上不断改善，对生态破坏严重、环境

质量恶化的区域必须严肃问责。在资源利用上线方面，不仅要考虑人类和当代的需

要，也要考虑大自然和后人的需要，把握好自然资源开发利用的度，不要突破自然

资源承载能力”；2018年6月，《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打

好污染防治攻坚战的意见》（中发〔2018〕17号）明确要求“省级党委和政府加快

确定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，制定生态环境准入清单，在地

方立法、政策制定、规划编制、执法监管中不得变通突破、降低标准，不符合不衔

接不适应的于2020年年底前完成调整”；2018年7月，国务院发布的《打赢蓝天保

卫战三年行动计划》（国发〔2018〕22号）要求“各地完成生态保护红线、环境质

量底线、资源利用上线、环境准入清单编制工作”；2018年12月，生态环境部和国

家发改委联合印发的《长江保护修复攻坚战行动计划》（环水体〔2018〕181号）要

求“根据流域生态环境功能需要，明确生态环境保护要求，加快确定生态保护红线、

环境质量底线、资源利用上线，制定生态环境准入清单”；2019年1月，推动长江经

济带发展领导小组办公室发布了《长江经济带发展负面清单指南（试行）》；2021

年10月发布的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》提出：“各地要加快确

定生态保护保红线、环境质量底线、资源利用上线，制定生态环境准入清单，构建

5

生态环境分区管控体系。”

以“三线一单”构建的生态环境分区管控体系为抓手，强化空间、总量、准入

环境管理，是提升生态环境治理体系和治理能力现代化水平的重要举措。生态环境

部2017-2019年先后印发《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准

入负面清单”编制技术指南（试行）》（环办环评〔2017〕99号）、《“三线一单”

编制技术要求（试行）》（环办环评〔2018〕14号）、《生态环境准入清单编制要

点（试行）》（环办环评〔2019〕6号）（以下简称《编制要点》），相关技术指南

和技术要求实施以来，取得了较好的成效，截至2021年底，我国所有省（直辖市、

新疆建设兵团）、市两级“三线一单”成果均已完成，基本建立了覆盖全国的生态

环境分区管控体系，全面进入实施应用阶段。

3.3湖南省现有工作基础及存在问题

3.3.1工作基础

湖南省作为长江经济带“三线一单”编制试点省份之一，以社会主义生态文明

观为指导，坚持绿色发展理念，以改善环境质量为核心，以生态保护红线、环境质

量底线、资源利用上线为基础，将行政区域划分为若干环境管控单元，在一张图上

落实生态保护、环境质量目标管理、资源利用管控要求。为科学精准的构建环境分

区管控体系，先后出台了《长江经济带战略环境评价“三线一单”编制湖南省技术

方案》（湘环函〔2018〕63号），《长江经济带战略环境影响评价“三线一单”编

制湖南省工作方案》（湘生环委〔2018〕3号），《湖南省生态环境保护委员会办公

室关于加快推进市州“三线一单”为单元编制工作的通知》（湘生环委半函〔2018〕

26号）等技术类文件。

立足“东部沿海地区和中西部地区过渡带、长江开放经济带和沿海开放经济带

结合部”的战略地位，湖南审视区域发展和资源环境面临的战略性突出问题，以生

态环境质量总体改善为总目标，科学的划定了生态环境管控单元。2019年11月湖南

省“三线一单”成果顺利通过生态环境部组织的技术审核。2020年6月由湖南省人民

政府发布《湖南省人民政府关于实施“三线一单”生态环境分区管控的意见》（湘

政发〔2020〕12号）高质量、高标准、如期完成生态环境部“三线一单”编制工作

任务，成为全国范围内第7个完成成果发布的省份。

6

成果发布后，省生态环境厅和省生态环境事务中心一直在积极探索并推动“三

线一单”成果的落地应用，并建立了“三线一单”信息管理（数据应用）平台。平

台利用先进信息化技术构建湖南省“三线一单”信息管理系统，实现了领导导航仓、

“三线一单”成果可视化管理、生态环境动态监控统计、“三线一单”成果智能应

用及“三线一单”成果数据共享交换等五大功能模块，促进管理部门对“三线一单”

成果高效、精准掌握的同时，充分考虑环评审批等实际业务需求，强化生态环境保

护的底线思维和空间管控，推动成果落地化应用，为服务生态环境中心工作提供了

强大的技术支撑。

3.3.2存在问题

由于《技术指南》中没有明确生态环境管控单元划定的具体技术细节和标准，

各省（区、市）将各要素分区叠加拟合至优先保护单元或重点管控单元的实际操作

中，主要有要素叠加并集法和拟合行政边界阈值法2种不同的划定方法，不同划定方

法在划定技术流程和结果表达上存在一定差异，我省需结合生态环境要素分区特征

和实际管理需求，同时，用于判定生态环境管控单元分类的阈值范围区域特色不明

显，尚需进一步评价研究，确定科学合理、特色实用的确定符合区域社会经济发展

和生态环境保护的划定方法或者在现有方法基础上的改进方法。

4标准制订原则及技术路线

4.1标准制订原则

生态优先原则：2016年1月5日，习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会上

指出：推动长江经济带发展必须坚持生态优先、绿色发展的战略定位，这不仅是对

自然规律的尊重，也是对经济规律、社会规律的尊重。《规范》制定将以生态优先、

绿色发展为导向，确保需要保护的区域得到优先保护，然后在此基础上划定重点管

控单元和一般管控单元。

突出重点原则：党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全面加强对生

态环境保护的领导，以解决生态环境领域突出问题为重点，深入实施污染防治行动

计划。习近平总书记强调：“要打好污染防治攻坚战。解决好人民群众反映强烈的

突出环境问题，既是改善环境民生的迫切需要，也是加强生态文明建设的当务之

7

急。”《规范》编制应当考虑湖南省省情，从我省现阶段的经济和社会发展的实际

情况和突出环境问题出发，制定具有针对性、地域性、前瞻性、必然性及可实施性

的生态环境管控单元划定技术规范。

科学研判原则：坚持用习近平生态文明思想武装头脑、指导实践、推动工作，

深入分析、科学研判、准确把握，提高环境管理的系统化、科学化、法治化和信息

化水平，推进生态环境治理体系和治理能力现代化，全力推动党的二十大决策部署

在生态环境领域落实落地。本《规范》在遵循《中华人民共和国环境保护法》、

《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术

指南（试行）》（环办环评〔2017〕99号）等相关文件基础上，充分吸纳国家有关

部门、地方生态环境部门、行业企业等有关方面意见，充分考虑不同的自然地理条

件和生态环境功能特征等因素，并参考国内外同类技术规范/标准的基础上，科学合

理地规定了湖南省生态环境管控单元划定的原则、思路、方法及要求等，构建出符

合我省实际情况的生态环境管控单元划定技术规范。

服务管理原则：本《规范》遵循服务管理和属地责任相结合的原则，在充分吸

收国家相关编制文件中实施与应用相关要求的基础上，广泛征求各级主管部门和地

方责任部门意见建议，确保标准技术落地可行、权责分明，实现管理范围明晰和责

任主体明确的精细化、精准化生态环境管理要求。

4.2工作技术路线

本文件在《编制指南》和《技术要求》基础上，合理设计并整理基本单元属性

表格结构，采用逐级聚类的方法，将规划城镇建设区、乡镇街道、产业园区等边界

与生态保护红线和一般生态空间、水环境管控分区、大气环境管控分区、土壤污染

风险管控分区、资源利用上线管控分区等进行叠加，通过不同要素级别及面积占比

叠加优化，并与国土空间规划相衔接，综合考虑生态环境管理需求和主要生态环境

问题，合理划定生态环境管控单元和分类。叠加过程中对各要素图层进行适当取舍，

避免单元划定过于破碎，形成完整、连续的单元分布结果。生态环境管控单元划定

技术路线见图1。

8

图1生态环境管控单元划定技术路线图

4.3项目实施计划

规范编制组结合生态环境管理对生态环境管控单元划定技术规范的需求分析，

提出编制技术规范的原则、编制方法、编制要求和技术依据，确定技术规范的框架

9

构想、开展的工作内容、工作分工及进度安排等，从而制订详细的工作计划，明确

了各阶段的任务与目标，在秉持生态优先、突出重点、科学研判、服务地方管理的

原则下，拟对本技术规范制定项目开展的工作大体分为三个阶段：

（一）第一阶段：相关资料收集分析

（1）文字资料收集与分析。广泛搜集查阅国内外生态环境管控单元相关文字性

资料，主要包括：①国内外生态环境管控单元相关技术导则；②国家和其他省份出

台的相关技术导则；③国内外相关专业期刊中关于生态环境管控单元编制的学术论

文。

（2）现场调研与人员访谈。对象包括各级政府主管部门、各要素（产业园区、

污水厂、水产种质保护区、饮用水源保护地等）的相关责任人、环评等生态环境相

关从业单位以及业内专家，对于管理部门、企业可采用访谈表的形式进行意见征集

及整理，对于业内专家可编制咨询调查表，广泛征求意见建议。

（二）第二阶段：技术规范编制

依据国家现有相关政策、法规和标准的有关规定，根据《“生态保护红线、环

境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）》（环办

环评〔2017〕99号）、《关于印发〈长江经济带11省（市）及青海省“三线一单”

成果技术审核规程〉的通知》(环办环评函〔2019〕273号）等文件的要求，结合第

一阶段工作成果，确定工作范围与技术内容，然后分析技术指南实施的环境效益及

经济效益，在收集整合各方意见的基础上编制完成初稿。

（三）第三阶段：技术规范征求意见和技术审查

通过研究与实践，确定符合湖南省省情的划定方法，然后以此为基础，编制生

态环境管控单元划定技术规范初稿，征求技术专家和行业主管部门意见，并根据反

馈意见修改完成技术规范初稿后形成技术规范征求意见稿，征求公众和相关部门意

见，根据收集到的反馈意见进一步修改完善技术规范形成送审稿后进行技术审查和

标准发布。

10

5标准制定主要内容

本文件按照《标准化工作导则》（GB/T1.1—2020）和《生态环境标准管理办

法》(生态环境部令第17号）的要求进行编制，包括前言、引言、适用范围、规范

性引用文件、术语和定义、基本原则、一般性要求、划定方法、成果内容与要求、

动态更新、附录等九部分内容。

5.1适用范围

本文件梳理、总结并提炼了湖南省现有“三线一单”编制工作经验和成果，将

湖南省生态环境管控单元划定的技术原则、技术方法和技术要求进一步规范化，以

湖南省地方标准出台生态环境管控单元划定技术规范，适用于湖南省生态环境管控

单元划定技术规范的编制。本标准的适用范围确定如下：

本文件规定了湖南省“三线一单”生态环境分区管控体系中生态环境管控单元

划定的基本原则、一般性要求、划定方法、成果内容与要求、动态更新。

本文件适用于湖南省“三线一单”生态环境分区管控体系中生态环境管控单元

的划定及更新调整等工作，市州可参照使用。

5.2规范性引用文件

本部分包括湖南省生态环境管控单元划定所需要遵循的国家和省内相关生态环

境及国土空间的标准和文件。文件中的内容通过文中的规范性引用而构成本文件必

不可少的条款。其中，注日期的引用文件，仅该日期对应的版本适用于本文件；不

注日期的引用文件，其最新版本（包括所有的修改单）适用于本文件。

5.3术语和定义

本文件按照《国家生态环境标准制修订工作规则》（HJ945.2-2018）的要求，

参考《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制

技术指南（试行）》（环办环评〔2017〕99号）等指导性文件，结合湖南省实际，

在充分调研的基础上，根据适用范围给出八个术语和定义，具体如下：

生态环境管控单元ecologicalenvironmentcontrolunits

11

指集成生态保护红线及生态空间、环境质量底线、资源利用上线的管控区域。

优先保护单元Priorityprotectionunit

指生态功能重要、生态环境敏感脆弱的区域，主要包括生态保护红线、各类自

然保护地及饮用水源地保护区、大气环境一类功能区、泉域保护区等需要保护的区

域。

［来源：环办环评〔2017〕99号，1.3，根据湖南省生态环境高水平保护要求有

修改］

重点管控单元keycontrolunit

指资源能源消耗、污染物排放最为集中的区域，主要包括人口和产业集聚区、

资源开放利用活动集中区。

［来源：环办环评〔2017〕99号，1.3，根据湖南省社会和经济发展特点进行修

改］

一般管控单元generalcontrolunit

指优先保护和重点管控之外的区域。

［来源：环办环评〔2017〕99号，1.3，有修改］

环境要素管控分区environmentelementcontrolzone

指行政区划内的水、大气、土壤、岸线、近岸海域等生态环境要素，按照

《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术

指南》相关划定要求确定的包括优先、重点和一般的管控分区。

［来源：环办环评〔2017〕99号，1.3，有修改］

资源利用上线管控分区controlzoneforresourceutilizationupperlimit

line

指以保障生态安全和改善环境质量为目的，结合自然资源开发管控，划定的具

有资源开发利用总量、强度、效率等管控要求的区域。

基本单元basicunit

12

指以有效行政边界（一般为乡镇或村庄）的矢量范围作为生态环境管控单元划

定的最小单元尺度。

[来源：根据《技术指南》（环办环评〔2017〕99号）和《技术要求》（环办环

评〔2018〕14号）文件要求，编制生态环境管控单元时所定义的具备行政管辖、权

责明晰的基本矢量单位]

基本单元属性basicunitattribute

指基本单元在地理信息系统中数字化图形的附加属性，包括基础属性（详见附

录B.1）和要素属性（详见附录B.2）。

[来源：根据《技术指南》（环办环评〔2017〕99号）和《技术要求》（环办环

评〔2018〕14号）文件要求，基本单元具备的单元属性，从使用角度考虑，表格内

容有增加]

5.4基本原则

本文件编制是以“三线一单”构建生态环境分区管控体系的目标，可以总结为

为湖南省生态环境高水平保护“划框子、定规则”，湖南省生态环境管控单元划定

也是为我省生态环境保护和社会经济发展“划框子”。在遵循《“生态保护红线、

环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）》等文

件要求基础上，划定科学性、规范性、针对性、可操作性和动态可更新的环境管控

单元，在编制与实践中结合自身管控特点和应用经验提出了如下编制原则：

生态优先原则：以生态优先、绿色发展为导向，优先将以生态保护为主的生态

保护红线、水环境优先保护区、大气环境优先保护区、农用地优先保护区等区域划

定为优先保护单元，确保需要保护的区域得到优先保护。

突出重点原则：考虑湖南省省情，结合国土空间规划中主要产业集群及空间布

局、城镇发展定位，突出对开发强度大、污染物排放量高的省级以上产业园区以及

重点开发城镇的环境管控。

科学研判原则：在充分考虑不同的自然地理条件和生态环境功能特征等因素的

基础上，依据生态保护红线和一般生态空间、环境要素管控分区、资源利用上线管

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控分区所在乡镇基本单元的面积占比，科学研判并确定优先保护或重点管控单元的

阈值标准。

服务管理原则：以改善生态环境质量为核心，以服务生态环境管理为目标导向，

生态环境管控单元划定宜以乡镇（街道）为基本单元，综合考虑产业园区、各类自

然保护地及饮用水源地保护区等法定范围，实现范围明晰和责任主体明确的精细化、

精准化的生态环境管理。

动态更新原则：在上位法律法规和规范性文件有新要求，以及因国家与地方重

大发展战略实施、生态保护红线、自然保护地和生态环境质量目标等调整，造成现

有生态环境管控单元划定成果无法满足应用要求时，生态环境管控单元需要进行相

应动态更新。

5.5一般性要求

本文件根据《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面

清单”编制技术指南（试行）》（环办环评〔2017〕99号）的要求：“根据生态保

护红线、生态空间、环境质量底线、资源利用上线的分区管控要求，衔接乡镇街道

和区县行政边界，综合划定环境管控单元，实施分类管控。”结合湖南省实际，从

前期矢量收集到逐级聚类两个方面编写一般要求，具体要求如下：

用于划定生态环境管控单元的规划城镇建设区、乡镇街道、工业园区（集聚区）

等边界矢量与生态保护红线和一般生态空间、水环境管控分区、大气环境管控分区、

土壤污染风险管控分区、资源利用上线管控分区等成果矢量，应具备统一的基础底

图，应满足“三线一单”相关技术规范性文件中数学基础（平面基准、高程基准、

深度基准和投影方式）、数据精度和成果矢量数据相关要求，一般与国土空间规划

的数据基础保持一致。矢量数据基本要求见附录A。

生态保护红线和一般生态空间、水环境管控分区、大气环境管控分区、土壤污

染风险管控分区、资源利用上线管控分区等分区成果的划定应符合环办生态〔2017〕

48号、自然资办函〔2019〕1125号等“三线一单”相关技术规范性文件要求开展。

提出的分区管控要求落实到区域空间上，符合生态保护红线管理要求和环办环评

〔2018〕23号、湘政发〔2022〕19号等相关文件的要求及“三线一单”相关技术规

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范性文件规定。

在逐级聚类的过程中，生态保护红线和一般生态空间、环境要素管控分区、资

源利用上线管控分区等各类区域管控级别有重合时，按照“就高不就低”的原则处

理，尽量突出各要素的优先保护区和重点管控区。

应突出地方生态环境保护特点，以重点解决主要生态环境问题、维护主要的生

态环境功能为导向，以主体功能区规划为基础，将生态环境功能大体一致、空间大

体相邻、环境管控要求没有明显差异、同等属性（优先保护区、重点管控区和一般

管控区）占比较高的基本单元，结合实际合并为同一类生态环境管控单元。

5.6划定方法说明

5.6.1基本单元属性表结构说明

本文件参考HJ724等文件相关要求，对比区县、乡镇、村级行政边界三种作为基

本工作单元，区县作为环境管控单元叠图的基本工作单元存在范围过大和精度过低

等问题，而选取村级行政边界作为基本工作单元虽然精度更高、划定结果更准确，

但缺乏全省村级行政边界矢量数据。因此确定乡镇级行政单元作为环境管控单元的

基本单元，以乡镇基本单元作为基准图层设计属性表结构。

设计科学且完整的属性表结构为后续管控单元分类奠定基础。属性表是在地理

信息系统中数字化图形的信息说明，包括基础属性表、矢量要素属性表以及矢量要

素与基本单元面积占比计算属性表，对应文件中附录B.1、B.2、B.3和B.4。第一是

基本单元的编码、行政代码以及该单元分类。第二是各单元中涉及的生态空间、水、

大气、土壤以及自然资源管控要素，要素细类信息。三是上述生态环境要素的不同

管控分区面积占各乡镇面积的百分比。基础属性表、矢量要素属性表将基本单元与

生态保护红线、环境质量底线相结合，为后面单元清单的编制提供了完整的属性信

息。矢量要素与基本单元面积占比计算属性表中的面积占比统计为环境管控单元分

类的划定提供了量化的判断依据，使得单元的划定更加科学合理。

属性项定义为地理信息系统中的内容，在添加上述信息字段中，设定相应的字

段名称、类型以及长度，从而确保后续字段的统一性，对应文件中附录B.4。

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5.6.2基本单元划定步骤说明

本文件根据环办环评〔2017〕99号中6.3生态环境管控单元分类的要求，采用逐

级聚类的方法，将各要素成果矢量的属性信息赋值到基本单元中。将涉及生态空间、

水环境、大气环境、农用地优先保护区等以生态环境优先保护为主的环境管控单元

作为优先保护类单元。涉及水、大气、土壤等生态环境重点管控的环境管控单元作

为重点管控单元。其他环境管控单元为一般管控单元，若某环境管控单元中有不同

类型共存时，按照“先划优先、再划重点、余下一般”的顺序进行划定。

由于各要素提供的成果矢量数据编制方法不同，基本单元不一致，存在大量图

斑跨越多个乡镇的情况。因此需要对各要素成果矢量进行整理，将各要素属性信息

细化到乡镇一级，在处理各要素属性信息，可利用函数将同一乡镇涉及的多个要素

细类、要素名称或要素类型整合到同一字段中，即按照文件中附录B.2生态空间、水、

大气、土壤以及自然资源管控要素，要素细类等信息填写。

本文件建议运用地理信息系统各类工具计算各环境要素在基本单元中的面积占

比，包括单个环境要素中优先保护区与重点管控区在基本单元的面积占比，以及优

先类保护区面积占比和重点类管控区面积占比，即按照文件中附录B.3生态空间、水、

大气、土壤以及自然资源的优先、重点面积占比等信息填写。

5.6.3基本单元分类说明

本文件结合湖南省自然环境特征、开发强度、生态环境管理基础能力等因素，

将基本单元进行分类，初步确定生态环境管控单元。一个地区是优先保护为主还是

重点管控为主有时难以判断，因此采用引入不同的阈值来辅助判断，并充分考虑区

域的不同自然地理条件、生态环境功能特征、社会经济发展等因素，适当调高或降

低阈值标准，经过多轮调整及区县征求意见，最终确定符合我省生态环境管控单元

划定的聚类阈值，具体研判阈值如下：

（一）将生态空间、水环境优先保护区、大气环境优先保护区、农用地优先保

护区、自然资源优先保护区等单个环境要素中优先保护区在基本单元的面积占比超

过阈值标准（50%～60%）的基本单元初步划定为优先保护单元；优先保护级别分区

叠加后的面积占比超过阈值标准（65%～75%）的基本单元初步划定为优先保护单元；

在划定优先保护单元时，还需结合基本单元生态环境主导功能与主要生态环境问题

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等因素进行增补调整。

（二）将水环境重点管控区、大气环境重点管控区、土壤重点管控区、自然资

源重点管控区等单个环境要素中重点管控区在基本单元的面积占比超过阈值标准

（50%～60%）的基本单元初步划