流动人口计划生育工作条例培训讲义

PAGEPAGE4《流动人口计划生育工作条例》培训讲义一、流动人口计划生育立法概况今年4月29日国务院常务会议审议通过《流动人口计划生育工作条例》（以下简称《条例》），5月11日以国务院第555号令的形式公布，今年10月1日起将正式实施。由于《条例》是以国务院令的形式颁布的，因此是属于国务院行政法规，在效力《条例》是我国迄今为止唯一一部针对流动人口服务管理的国务院行政法规。《条例》是对原有《流动人口计划生育工作管理办法》的修订。最早的流动人口计划生育管理办法是在1991年出台的。1991年9月9日国务院批准，1991年12月26日国家计划生育委员会发布了《流动人口计划生育管理办法》。《流动人口计划生育管理办法》在1991年出台后，1998年对管理办理做了第一次修订，1998年8月6日国务院批准并授权国家计生委发布，1998年9月22日国家计划生育委员会第1号令发布，这部法规到今年10月1日《条例》正式实施时才会被废止。这次出台的《流动人口计划生育工作条例》是对管理办法进行的第二次修订，与前两次有所不同的是，此次是由国务院直接发布的，前两次都是由国家计生委发布的。前两次虽然是国家计生委发布的，但因为是经过国务院批准的，所以也是属于国务院行政法规，在法律效力上，是和此次以国务院令形式发布的《条例》的效力是同等的。另外，此次《条例》和原有的《管理办法》还有一点不同，是名称上的区别，以前称“管理办法”此次改为“条例”,这是因为国务院行政法规的名称一般都是叫“条例”，所以此次也按照常规的做法，把这部法规的名称叫做“条例”。《条例》是“一法三规”的重要组成部分。“一法三规”是指《中华人民共和国人口与计划生育法》、《流动人口计划生育工作条例》、《社会抚养费征收管理办法》和《计划生育技术服务管理条例》。在“一法三规”中，流动人口计划生育法规出台的最早，比其他的法律和法规出台的时间早了10年。二、《条例》修订的背景现行的《流动人口计划生育工作管理办法》是在1998年颁布实施的，到现在已经有10多年了。在这10多年中，我国的经济社会发生了巨大的变化，流动人口计划生育工作面临的形势和要求也相应发生了改变。主要体现在以下几方面：一是流动人口自身发生了变化，从数量上、流动方式上、居住类型、在城市滞留时间、就业结构、思想观念和维权意识等方面都有了新特点，服务管理对象的特征发生了变化，对计划生育工作也提出了新要求；二是政府执政理念发生改变，更加强调服务政府、责任政府；和以人为本，寓管理于服务，构建和谐社会等；三是综合管理机制发生了改变。随着行政许可法的出台和相关领域改革的不断深化，原先计划生育工作中建立起来的以“限制为主”的流动人口计划生育综合治理机制难以为继，要求我们对相关部门的配合职责重新进行界定，建立新形势下的综合管理机制；四是工作手段发生了变化：主要表现在信息化在管理服务中起着越来越大的作用；因此，在这种情况下，原有的《流动人口计划生育工作管理办法》，已经不能适应管理服务工作的需要，亟需修订。三、《条例》的特点一是以人为本，寓管理于服务。新《条例》在对行政事务办理和服务事项的规定中，十分注重体现人性化和以人为本的要求，如：缩小了婚育证明的办证范围，突出服务管理重点对象；规定流动人口生育第一个子女，可以在现居住地办理生育服务登记；取消了对流动人口个人、用人单位等的处罚措施等。二是便民维权，优质服务。如：取消了流动人口个人邮寄孕检报告单的做法，改由人口计生部门负责相互通报，首次提出了保护流动人口隐私的要求。体现了便民维权、优质服务的要求。三是明晰责任，综合治理。《条例》对人口计生部门和相关部门的职责，户籍地与居住地的职责，以及对村居委、房屋中介、房东、物业、用人单位等配合做好流动人口计划生育工作的要求都做了明确规定。体现了多方配合、齐抓共管、综合治理的工作要求。四是重视信息化建设和信息共享工作。《条例》将信息采集、信息沟通和信息共享和信息化建设作为一项重要内容做了明确规定，比如：要求国家人口计生委建立流动人口计划生育信息管理系统，加强地区间、部门间信息共享等。五是强调责任政府和行政“问责”的执政要求，明确了职能部门没有依法履职要给予的处分。四、《条例》的主要内容《条例》共25条。按内容进行分类，可以分成4个方面：1、立法宗旨、适用范围、生效时间（3条）；2、对政府部门、社会组织及个人的职责界定和工作要求(12条);3、流动人口计划生育权利和义务（5条）；4、关于法律责任（6条）。上述合计起来是26条，超过了25条。原因是有的条款涉及到两个方面的内容，所以有重复的计算的情况。《条例》调整和新增的主要内容此次《条例》调整了6方面的内容，新增了6方面的内容：根据《释义》的解释：流动人口应当在户籍地享受的奖励优待主要包括：独生子女父母奖励优待、农村部分计划生育家庭奖励扶助、计划生育家庭特别扶助等。2、流动人口实行计划生育的义务权利和义务是对等的。流动人口在享受计划生育权利的同时，也要履行计划生育义务。《条例》在第七条第一款、第八条第一款、第十二条、第十六条第一款对流动人口应当履行的计划生育义务做了规定。第七条第一款流动人口中的成年育龄妇女（以下称成年育龄妇女）在离开户籍所在地前，应当凭本人居民身份证到户籍所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处办理婚育证明；已婚的，办理婚育证明还应当出示结婚证……。原《管理办法》中规定，成年流动人口都要办理婚育证明。此次《条例》缩小了婚育证明的办理对象，不再要求男性办理婚育证明，只要求18-49周岁的女性办理婚育证明。国家人口计生委2003年出台的《流动人口计划生育管理服务若干规定》中规定，没有在户籍地办理婚育证明的流动人口，可以在现居住地办理婚育证明或者临时性婚育证明。经过一段时间的实践，基层又反映，现居住地办理的婚育证明用处不大。《条例》规定婚育证明要在户籍地办理。为了方便流动人口在户籍地办理婚育证明，国家人口计生委在新出台的《流动人口计划生育工作规范》中规定：对已流出但未办理婚育证明的育龄妇女，经核实婚育情况清楚的，可由家人为其代办。第八条第一款成年育龄妇女应当自到达现居住地之日起３０日内提交婚育证明。成年育龄妇女可以向现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处提交婚育证明，也可以通过村民委员会、居民委员会向现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处提交婚育证明。第十二条育龄夫妻应当自觉落实计划生育避孕节育措施，接受户籍所在地和现居住地人民政府的计划生育管理。第十六条第一款育龄夫妻生育第一个子女的，可以在现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处办理生育服务登记。办理生育服务登记，应当提供下列证明材料：（一）夫妻双方的居民身份证；（二）结婚证；（三）女方的婚育证明和男方户籍所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处出具的婚育情况证明材料。关于生育手续的办理是我们在流动人口计划生育管理中经常遇到的问题。也是流动人口信访中常见的一个问题。原《管理办法》规定，已婚育龄流动人口在现居住地生育子女的，应当在户籍地按照有关规定办理生育证明材料。这里所说的“生育证明材料”是指一孩生育服务证或者再生育批准书。但流动人口办理户籍地“生育证明材料”，十分不便。因此2003年，国家人口计生委出台的《流动人口计划生育管理和服务工作若干规定》，中规定，流动人口生育第一个子女，符合条件的，可以在现居住地办理生育登记，不需要回户籍地。当时规定的条件是夫妻双方共同在现居住地居住一年以上。这个规定出台后，给流动人口提供了方便，也受到了广大流动人口的欢迎。《条例》进一步扩大了范围，对生育第一个子女的所有流动人口，不论在现居住地居住多长时间，都可以在现居住地办理生育服务登记。按照上海的规定，准备在上海生育的流动人口，要在上海居住地的街道办理一张生育联系卡，凭生育联系卡到医院进行产前检查或者分娩。生育联系卡可以视作是流动人口在现居住地办理的生育服务登记。以前办理生育联系卡时，要求当事人提供一些材料，包括基本材料（身份证、结婚证等），另外还要出示户籍地的“计划生育证明材料”。（指户籍地出具的一孩生育服务证或者再生育批准书）。今后对于办理生育联系卡的流动人口，如果是生育第一个子女，在办理生育联系卡的时候，不能再要求出示户籍的一孩生育服务证，按照《条例》的规定，只要出示女方的婚育证明和男方户籍地出具的婚育情况证明材料，就可以在本市办理生育联系卡。如果是生第二个孩子，还是要提供户籍地的再生育批准书。概括起来，流动人口实行计划生育的义务主要有：一是办理和交验婚育证明；二是办理一孩生育服务登记；三是自觉落实避孕节育措施；四是接受户籍所在地和现居住地人民政府的计划生育管理，具体包括：如实提供信息；参加有关政策法规、优生优育等培训；接受免费孕检等技术服务；缴纳社会抚养费等。4、对政府部门、有关社会组织和有关个人的职责界定（共12条）（1）双向管理要求（第四条）第四条流动人口计划生育工作由流动人口户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责，以现居住地人民政府为主，户籍所在地人民政府予以配合。双向管理原则是在工作实践中不断地得到补充和完善。从流动人口三部法规条文中对双向管理的表述上的不同，可以看出这一发展过程。双向管理的原则最早是在1991年的管理办法中提出来：流动人口计划生育由户口所在地和现居住地人民政府共同管理。1998年修订后的管理办法中，比较强调现居住地的作用，在对双向管理原则的表述中，增加了“以现居住地管理为主”的表述，并进一步规定“现居住地的人民政府负责对流动人口计划生育工作的日常管理，将流动人口计划生育工作纳入当地计划生育管理”。在实际工作中遇到了户籍地往往以“现居住地为主管理”作为理由，不能很好地配合现居住地的管理工作。《条例》对双向管理原则作了进一步的补充和完善，在“现居住地为主”的基础上增加了“户籍所在地人民政府予以配合”，使得双向管理原则的表述比较完整，既体现现居住地的主导作用，又避免了户籍地推卸管理责任的问题。（2）县以上人民政府的职责（第三条、第十一条）县以上人民政府对流动人口计划生育工作负有领导的责任。其领导作用，体现在四个方面：一是将计生工作纳入经济社会发展规划，进行统筹考虑，长远规划；二是提供人财物保障；三是建立综合管理、协调机制；四是建立考核机制，对相关部门进行考核，以保证各项工作要求落实到位。除此之外，第十一条的内容也涉及到地方人民政府的职责，要求地方人民政府要依法落实流动人口计划生育服务和奖励优待措施：（3）县以上各级人口计生部门的职责（第五条第一、二款）分两个层次：一是对国家人口计生委的职责做了界定；二是对县级以上人口计生部门的职责做了界定。国家人口计生委的职责：第五条第一款国务院人口和计划生育部门主管全国流动人口计划生育工作，制定流动人口计划生育工作规划并组织实施；建立流动人口计划生育信息管理系统，实现流动人口户籍所在地和现居住地计划生育信息共享，并与相关部门有关人口的信息管理系统实现信息共享。从这一款内容可以看出，国家非常重视运用信息化的手段来开展流动人口计划生育工作，对信息化建设工作做了专门要求：要求建立流动人口计划生育信息系统，实现地区间和部门间的信息共享。县级以上人口计生部门的职责：第五条第二款县级以上地方人民政府人口和计划生育部门主管本行政区域内流动人口计划生育工作，落实本级人民政府流动人口计划生育管理和服务措施；组织实施流动人口计划生育工作检查和考核；建立流动人口计划生育信息通报制度，汇总、通报流动人口计划生育信息；受理并及时处理与流动人口计划生育工作有关的举报，保护流动人口相关权益。这款有些内容在表述上不是很确切，在释义中，对这段话的解释是：负责组织实施国家、上级主管部门及本级人民政府有关流动人口计划生育管理方面的法规、政策及规定；根据本地区实际情况，制定具体的实施办法；协助政府制定本地区有关部门流动人口计划生育工作的职责分工；协助政府组织实施流动人口计划生育工作，检查、考核目标管理责任制落实情况；按照国家有关规定，建立健全流动人口计划生育统计、信息通报制度，指导基层利用现代信息技术手段，及时交流、沟通流动人口计划生育信息；畅通维权渠道，及时受理并妥善处理有关投诉和举报，维护流动人口合法权益。（4）县级以上各相关部门职责和工作要求原《管理办法》对相关部门职责的界定要求“有关部门在审批流动人口暂住证、营业执照、务工许可证等证件时，应核查婚育证明，没有婚育证明，不得批准”。行政许可法出台后，这种规定慢慢执行不下去了。在这种情况下，《条例》据新的形势，对相关部门的职责做出了新规定。第五条第三款县级以上人民政府公安、民政、人力资源社会保障、住房城乡建设、卫生、价格等部门和县级以上工商行政管理部门在各自职责范围内，负责有关的流动人口计划生育工作。第九条第一款流动人口现居住地的县级人民政府公安、民政、人力资源社会保障、卫生等部门和县级工商行政管理部门应当结合部门职责，将流动人口计划生育工作纳入相关管理制度；及时向所在地同级人口和计划生育部门通报在办理有关登记和证照等工作中了解的流动人口婚育证明办理情况等计划生育信息。第十一条流动人口现居住地的地方各级人民政府和县级以上地方人民政府有关部门应当采取措施，落实本条例第十条规定的流动人口计划生育服务和奖励、优待。流动人口户籍所在地的地方各级人民政府和县级以上地方人民政府有关部门应当依法落实法律、法规和规章规定的流动人口计划生育服务和奖励、优待。《条例》中提到的相关部门是公安、民政、人力资源社会保障、卫生和工商这几个部门。但根据《释义》的解释，“除上述部门外，还有哪些部门也与流动人口计划生育服务管理工作密切相关，各地可结合实际做出具体规定。”（5）关于乡（镇）人民政府、街道办事处的职责（第六条，第七条第二款、第八条第二款、第十三条第二款、第十六条）概括起来，现居住地乡镇街道的工作职责主要有6项；户籍地乡镇街道的职责主要有3项：流动人口现居住地的乡（镇）人民政府、街道办事处的主要工作职责（一）开展人口和计划生育宣传教育；（二）查验婚育证明，督促未办理婚育证明的成年育龄妇女补办婚育证明；（三）组织提供计划生育技术服务，保障免费技术服务项目的落实；（四）为流动人口办理生育第一个子女的生育服务登记；（五）采集并向户籍地通报流入人口信息；（六）向户籍通报流动人口避孕节育情况。流动人口户籍所在地的乡（镇）人民政府、街道办事处的主要工作职责（一）开展人口和计划生育宣传教育；（二）出具婚育证明，办理计划生育证明材料；（三）与现居住地建立信息通报制度，核实流出人口计划生育信息。（6）现居住地村（居）委的责任和义务（第八条第三款、第十四条第一款）现居住地村（居）民委员会的责任和义