【全球公共卫生安全治理困境及完善策略9100字（论文）】

II全球公共卫生安全治理困境及完善对策研究目录TOC\o"1-2"\h\u7104前言 12663一、全球公共卫生安全治理概述 217666（一）全球公共卫生安全治理的由来 229487（二）全球公共卫生安全治理的发展 214750二、公共卫生安全治理困境之国际法成因 329341（一）《国际卫生条例（2005）》相关规则的缺失 425895（二）各主权国家间的权力分配问题 411687（三）国际规则的叠加与矛盾 518880（四）世界卫生组织自身的不足 521207三、全球公共卫生安全治理之完善路径 69436（一）完善《国际卫生条例（2005）》的相关制度规范 65797（二）构建多元主体的联动机制 715026（三）协调与完善国际法领域间的规范 83965（四）优化以世界卫生组织为核心的公共卫生治理体系 81715四、结语 922272参考文献 9摘要新冠肺炎的全球大流行，挑战国家的治理能力，重创世界经济的发展，威胁民众的生命和健康安全，使得全球公共卫生安全治理成为各个国家或者地区普遍关注的焦点问题。与此同时，也充分地暴露出了全球公共卫生安全治理体系的不足。因此，针对此次灾难所带来的教训，公共卫生安全治理亟需进行大变革。首先，各个主权国家或者地区应当从全球公共卫生安全治理的由来及发展进行分析，究其根源找出全球公共卫生安全治理体系的缺陷。其次，针对缺陷及目前出现过的状况所面临的基本困境逐一进行分析。最后，就上述出现的种种问题提出相应的完善措施及建议。本文通过对以上浅显的论述，希望国际社会能够痛定思痛，共同完善公共卫生安全治理体制，推进全球公共卫生事业发展。关键词公共卫生安全治理；全球卫生；世界卫生组织；困境；应对措施前言2019年12月，新冠肺炎疫情突如其来。这次疫情不仅是防控难度最大、传播范围最广的一次突发公共卫生事件，也是全球遭遇的最为严重的一次危机。它的出现，令全人类惊慌失措，生命和健康安全受到巨大威胁，世界经济遭受重大损失。与此同时，有些国家在应对疫情时非但没有选择共克时艰，还依然坚持经济第一，漠视人们的身体健康和生命安全，并大肆抹黑污蔑中国。在全球新冠肺炎大爆发期间，疫情防控问题层出不穷，如美国扬言退出世界卫生组织，受部分发达国家主导的单边主义潮流盛行，世界卫生组织核心领导力受到严峻挑战等。由此暴露出的种种状况，充分凸显了公共卫生治理的缺陷。为了避免再次陷入灾难中，全人类应当意识到我们是一个命运共同体，应当一起携手分析全球公共卫生安全治理体系中存在的短板并将其完善和优化，以保障全人类健康发展。一、全球公共卫生安全治理概述（一）全球公共卫生安全治理的由来冷战结束以来，为了适应世界政治多极化的发展，国际社会提出要进行全球治理全球治理指的是通过具有约束力的国际规则解决全球性的传染病、走私、冲突、生态、毒品、人权、移民等问题，以维持正常的国际经济政治秩序。。随着全球治理逐步渗入各个领域，领域内的问题日益变得具有跨国性，全人类的生命与健康安全也紧密联系起来。虽然在此之前，欧洲中世纪大瘟疫、天花病毒、登革热等大型传染病已经使每个国家将公共卫生全球治理指的是通过具有约束力的国际规则解决全球性的传染病、走私、冲突、生态、毒品、人权、移民等问题，以维持正常的国际经济政治秩序。公共卫生是关系到一国或一个地区人民大众健康的公共事业。此后，随着西班牙大流感、埃博拉病毒、霍乱疫情等的侵入，全世界的经济、政治、文化等各个方面都遭受到了巨大的破坏。面对此种全球损失，传染病传播和传染病防治等问题日渐逾越了医学的范畴，跟随着全球治理的不断深入逐渐变得具有全球性REF_Ref4713\w\h[1]。各个国家开始意识到了全球卫生治理的重要性，因此在这一背景下全球公共卫生安全治理全球公共安全卫生治理是指国家、国际组织等多元化主体通过建立具有普遍约束力的国际规制，以解决国际公共卫生安全问题的一种全球性治理模式和治理机制。应运而生。全球公共安全卫生治理是指国家、国际组织等多元化主体通过建立具有普遍约束力的国际规制，以解决国际公共卫生安全问题的一种全球性治理模式和治理机制。全球公共卫生安全治理的发展全球公共卫生安全治理在不同的发展阶段有不同的治理方法，因此也就出现了不同的治理效果。第一阶段，公共卫生治理映现在国际卫生合作方面。传染病的不断全球化，使一些地区的主权国家着手实行国际卫生合作。比如，19世纪中叶，为了拟定有关新型传染病的国际卫生公约，欧洲地区的十二个国家举办了国际卫生大会。此后，持续不断地开展了将近十次会议，达成了若干协议。REF_Ref7326\w\h[2]在此后的卫生安全治理过程中，国际社会上的其他地区也日益看重卫生法规所发挥的作用，以此来治理本国的卫生安全。从上述可以看出，这一阶段的会议更多讨论的是如何保护本国的贸易利益方面的问题。此外，这一时期的法规中并未出现各国应当如何协调合作治理卫生安全方面的规定。第二阶段，出现了相关的国际卫生组织并制定了相应的卫生法规。1902年，创办了世界上第一个国际卫生署。1907年，成立了世界上第一个国际公共卫生局。1946年，《世界卫生组织章程》在纽约国际卫生会议上通过。1948年，宣布设立世界卫生组织，其中参加世界卫生大会的五十三个国家成为了世界卫生组织的成员国。世界卫生组织的创立是全球公共卫生安全治理的标志性成就，推动了卫生安全法规的不断完善发展，使各主权国家的卫生合作治理逐步步入正轨。1951年，《国际卫生条例》在第四届世界卫生大会上通过，为国际社会提供了一个统一的卫生治理标准，对传染病的预防和控制以及人类健康生活水平的提高给予了极大的保障。20世纪以来，国际社会渐渐重视卫生立法，缔结了大量的国际条约并构建了国际组织，但仍然出现了难以避免的问题。出于对国家利益的考虑，各个主权国家频繁提出对国际卫生公约的具体规则进行修订、更改，难以形成一致意见，在处理纠纷过程中卫生规则也未得到严格执行。由此可以看出，这一阶段的众多国际卫生组织主要是各个国家的政府通过协商构建的，但是每个国际组织的成立背后的国家是不同的，因此它们的目标、管理体系也是不一样的，这就导致国际上各个主权国家合作治理公共卫生的效果极其不明显，并未发挥出国际组织应有的作用。REF_Ref7326\w\h[2]第三阶段，公共卫生安全治理走向了复杂化的全球发展时期。冷战结束后，全球化加深，政治、经济、人权及生态等方面的问题也渗入到公共卫生安全领域，国际社会上逐步出现了更多的多边机构、非政府组织、基金会、跨国公司等。比如，2000年，大约二百个国家共同签署了名为《千年宣言》的协议。在这项协议中，包括了八项与卫生有关的千年发展目标。REF_Ref28049\w\h[3]这八项发展指标均体现了全球治理的核心为卫生安全问题。此后，由SARS、艾滋病、甲型H1N1流感等新型传染病爆发带来的国际恐慌，国际社会上也日渐形成了公共卫生治理框架。然而，国际组织及非政府组织等制定大量关于卫生安全方面的条约与规则，使得各个主权国家在适用法律时无所适从。比如，在面对众多的卫生法规时，各国首先考虑本国的利益再决定是否缔结。在全球卫生安全治理中，需要国家投入大量的资金，而世界卫生组织的资金却主要来源于准会员国和会员国的自愿捐助和均摊会费，资金来源有限。由此可以看出，在这一阶段的全球公共卫生安全治理中，世界卫生组织面临严峻的融资困境和财政危机，而且在全球卫生领域的领导协调能力不断弱化。REF_Ref28141\w\h[4]此外，国际卫生条约及国际规则重叠现象严重，其中的国际责任问题也严重缺位。公共卫生安全治理困境之国际法成因公共卫生安全治理虽已进入全球化时代并已形成基本的框架，但其却面临着治理全球健康问题的挑战REF_Ref29120\w\h[5]。全球公共卫生安全治理困境主要表现在以下四个方面：《国际卫生条例（2005）》相关规则的缺失，各主权国家间的权力分配问题，国际规则的叠加与矛盾，世界卫生组织自身的不足等。（一）《国际卫生条例（2005）》相关规则的缺失《国际卫生条例（2005）》虽然是目前约束缔约国最重要的规则，也取得了一定的成效，但总的来说仍然是成少败多。REF_Ref28278\w\h[6]首先，它欠缺缔约国不履约时的应对措施；其次，缺失资金与援助保障制度。这两方面设计规则的缺乏，导致公共卫生安全治理难以形成体制，而且在其只具有较弱约束力的情况下只能作为“软法”使各国自觉遵守。REF_Ref5379\w\h[7]不履约时应对措施的欠缺在《国际卫生条例（2005）》缺乏强制性规范的情形下，缔约国对规则遵守及履约方面显然不够重视。在规则遵守方面，条例中关于传染病爆发及防治方面的全球治理新规则，众多国家在平时基本上都能够遵照。但是，当卫生危机到来时，根据历年的情况看，某些国家并不会恪守条例中的规范，此种行为甚至会导致全球的公共卫生治理秩序紊乱。在履行条约方面，某些国家在保全利益的基础上才会去实行规则中的内容。此外，在出现国家应当承担责任的事件时，由于该条例中缺乏强制性制裁措施，故而违约的国家丝毫不会在意对自身可能会发生的不利影响。总而言之，《国际卫生条例（2005）》会对国家产生拘束力是因为各个主权国家应允遵守该条例，且制定此条例的世界卫生组织是一个政府间组织，并不存在高于其成员国的权力，故而该条例只具有较弱的强制力。REF_Ref5379\w\h[7]比如，在此次新冠疫情中，美国政府企图扭曲事实，诋毁中国。然而国际社会却无法通过卫生法规对美国这种不承担责任反而阻碍国际行动的事实进行指控，国际组织也无法通过法律途径对美国的这种行为进行制裁。资金与援助保障制度的缺失《国际卫生条例（2005）》未规定发达国家对相关发展中国家的资金援助义务，也未规定用于帮助能力欠缺国家建立大型传染病防控体系的基金制度。此外，在突发公共卫生事件的应对方面，《国际卫生条例（2005）》对发达国家的义务规定模糊，使其援助具有某种不确定性。例如，在此次新冠肺炎疫情中，面对国家经济压力的情况下，美国就曾扬言停止向世界卫生组织缴纳会费，并退出世界卫生组织。为了保住本国的经济利益，某些国家也停止了对国际上卫生安全欠发达国家的援助，使得这些国家的人民生命健康与安全受到极大威胁及伤害。因此，这方面规则的模糊，不仅使国家遭受损失，同时更加不利于全球公共卫生安全治理体系的稳定与发展。（二）各主权国家间的权力分配问题公共卫生安全治理是合作的治理，往往需要各主权国家对人力、物资等方面进行大量的投入。但国家对其在全球卫生治理过程中应履行的义务和承担的责任常常消极应对或视而不见，仅仅对其享有的权利并驱争先。随着全球化的深入，国家之间的利益竞争彻底成为治理掣肘。虽说国际卫生规则是由各个主权国家协商拟定的，但通常只有发达国家才具有真正的话语权。因此，国际社会上存在的卫生法规真正的目的大部分不是为了维护全球公共卫生治理体系，而是为了保障本国贸易等方面的利益。而且在实际应对突发公共卫生事件时，大部分国家在不损害本国利益的基础上才会去治理全球卫生，于是导致全球公共卫生合作治理成为一件极其困难的事情。比如，面对此次新冠肺炎，各国家并未及时采取合作来应对疫情，而是首先对发生疫情的国家进行贸易限制和旅游限制，当本国出现疫情时选择向世界卫生组织隐瞒真实境况。REF_Ref5493\w\h[8]从上述可以觉察，为了平衡国家之间的利益冲突，以便更多国家加入条约，卫生法规的内容存在严重的模糊性。而此种缺陷会愈发被霸权国家利用，以此来满足自身的利益，从而致使全球公共卫生安全治理更加举步维艰。（三）国际规则的叠加与矛盾20世纪中叶以来，国际上的组织或者机构慢慢增多，公共卫生方面的制度也逐渐加多，由此国际规则也开始出现重迭，且全球公共卫生安全治理已由伊始的单一治理模式蜕变成了主体众多、规则凌乱的复杂模式。REF_Ref5536\w\h[9]其中存在的国际规则叠加与冲突成为了目前全球卫生治理的主要困境。首先是以世卫组织为代表的诸多卫生制度，联合国大会和安理会作为主要国家间合作平台来推动卫生安全治理的发展，世界银行及世界贸易组织也对卫生安全方面进行了规定，世卫组织通过《国际卫生条例（2005）》等法规对传染病监测与预防机制进行了规定。其次是以二十国集团为代表的新型国际制度，G20、金砖国家、亚投行在卫生治理方面，治理能力和意愿显著增强，对公共卫生治理进程起到了巨大的推动作用。再次是以盖茨基金会为代表的非正式卫生治理制度，在全球卫生免疫事业中，全球疫苗免疫联盟成为规模最大的合作平台，盖茨基金会成为重要的疫病经费提供者，其中还包括全球防治艾滋病、疟疾及结核病基金。从上述三大卫生团体对卫生安全治理方面的影响可以看出，它们虽然都想为国际社会做一份贡献，但制定出的国际卫生规则却难以构成体系，相互之间无法协调。国家在适用法律时，看似有法可依，然而国际规则却存在众多的漏洞与空白。21世纪初，世界卫生组织就在一项布告中点明，在卫生方面发布的规则及指令一般不易产生有效的反响，这基本上是因为有众多政府间组织或者非政府间组织等制定有关卫生健康方面的制度。REF_Ref18520\w\h[10]因此，国际规则的叠加与矛盾使得国家在处理国际纠纷时无法适用法律，更无法追究相关国家的责任。（四）世界卫生组织自身的不足世界卫生组织是世界上保障人类健康的专门卫生机构，目前已拥有一百九十四个成员国。随着公共卫生危机的频繁出现，世界卫生组织自身存在的短板和缺陷也由此开始暴露。领导地位缺失近年来，全球频繁发生突发公共卫生事件。为了治理公共卫生，国际社会上各个地区开始采取行动，创设了一系列的国际组织、国家政府机构、非政府组织或公民社会组织等。在全球公共卫生安全治理体系中，由于它们都希冀发挥自己的最大优势，故而相互竞争以占据重要的地位，最终导致它们无法找到自己应有的定位，使其在行使职能时具有较大的交叉性，应发挥的作用也没有体现出来。REF_Ref14100\w\h[11]国际社会也由此形成了混乱的治理模式，各国家对世界卫生组织的关注度也由此下降，世界卫生组织的领导地位也由此日渐下滑。管理体制僵化世界卫生组织成立的近五十年来，一直是全球最大的公共卫生治理合作平台。然而，随着各大新型国际卫生机构的出现，世界卫生组织管理体制上的弊端日益暴露出来。各大成员国一致认为世界卫生组织对其工作人员缺乏适当的问责制度和评定机制，且现存的管理机制是陈腐的。比如，世卫组织在处理几内亚的埃博拉疫情时，未及时选用防控政策去有效应对。REF_Ref24633\w\h[12]再如，在此次新冠疫情中，世卫组织发布的有关疫情的指令和规则并未被某些国家遵守，甚至被某些国家所质疑。REF_Ref24492\w\h[13]与此同时，在过去十几年中，各成员国越来越重视卫生治理，对世卫组织投入了大量资金。然而，在对资金的使用上，世卫组织却未有效地利用，并呈现出铺张的现象。各成员国对其大失所望，以致大量资金不再注入世卫组织。组织权力过于分散根据世界卫生组织《组织法》第四十七条《世界卫生组织组织法》第四十七条规定，区委会应由该区域内的会员和准会员的代表组成。区内不能负责处理国际关系而同时又不是准会员的领土或领土群，亦应有代表权，并得参加区委会。上述领土或领土群在区委会内的权利及义务的性质与范围应由卫生大会与对上述领土或领土群负责国际关系的会员或其他当局以及在该区内的会员国磋商后确定之。、第四十九条《世界卫生组织组织法》第四十七条规定，区委会应由该区域内的会员和准会员的代表组成。区内不能负责处理国际关系而同时又不是准会员的领土或领土群，亦应有代表权，并得参加区委会。上述领土或领土群在区委会内的权利及义务的性质与范围应由卫生大会与对上述领土或领土群负责国际关系的会员或其他当局以及在该区内的会员国磋商后确定之。《世界卫生组织组织法》第四十九条规定，区委会应自行制定其议事规程。《世界卫生组织组织法》第五十条规定，区委会的任务之一是制定纯属区域性问题的管理方针。三、全球公共卫生安全治理之完善路径（一）完善《国际卫生条例（2005）》的相关制度规范《国际卫生条例（2005）》自修改以来已经历十多年时间，在几次应对卫生危机时，均暴露出了其制度上存在的缺陷。随着非传统公共安全问题的增多和全球化进程的不断深入，《国际卫生条例（2005）》已经表现出了一定的不适应性和滞后性。因此，应当结合全球公共卫生安全治理的经验与教训，对其制度和规则予以创新和调整，以适应未来的新型公共卫生治理体系。不履约时的应对措施国家会自觉遵守国际规则，这其中必然牵扯很多因素。如果遵守国际规则能给自身带来“好处”，每个签约的国家自然愿意遵守，但享有权利的同时就应履行相应的义务。在应对公共卫生危机时，各国为了自身的利益着想，且在《国际卫生条例（2005）》具有软法性质的情况下，很可能就会导致《国际卫生条例（2005）》不被遵守。因此，应当通过国家之间的互相监督，来达到彼此制衡，以使各国利益得到均衡，从而提高国际社会履约的动力。此外，还可以通过强化国际法的责任体系，使各国明确自身的权利和义务，消除恶性竞争，推动公共卫生治理体系的发展。增设国家资金援助制度充沛的物资支撑和完善的医疗体系是治疗和防控传染病的关键，但对于医疗设施不健全、治理条件匮乏的国家而言，当突发公共卫生事件发生时，这必然会成为一场不可避免的灾难。因此，为了实现所有人类都能够健康的愿景，条例中理应设置国家之间的资金援助规则。这项制度的增设，不仅会使所有国家基本上都能够有能力构建卫生治理体系，共同面对卫生危机，而且会使各国的治理体系与全球形成合力，真正阻止卫生危机的蔓延。构建多元主体的联动机制在世界各国越来越成为一个共同体的时代，有机遇存在的同时就会有风险存在。REF_Ref14247\w\h[14]在这次疫情面前，位居全球实力榜单最前面的国家却遭遇了人力、物资等欠缺的困境。REF_Ref14276\w\h[15]故而，在风险弥漫全球领域时，每个国家很难独善其身。因此，构建多元主体的联动机制是治理全球卫生事件最有效的途径。要想发挥每个主体最大的效用，首先要抓住多元主体的核心——各主权国家。在全球公共卫生安全治理中，如果各国家可以舍弃部分利益进行合作，传染病就能得到真正的防控及遏制。习近平在2015年11月召开的二十国集团领导人第十次峰会上指出，随着非传统安全危机不断增多，国际社会只有协调合作才能够克服。REF_Ref4999\w\h[16]因此，这就要求各国放宽眼界，以和平的心态去认识各国的文化差异，摒弃以本国利益为核心的治理模式，重新领悟全球卫生治理的重要性，树立以维护全人类健康与生命安全为宗旨的共治观念。REF_Ref14312\w\h[17]此外，还应当看到随着全球公共卫生安全治理的不断深入，非政府组织、G20和国际组织等也发挥着不可估量的作用。故而，在构建新型全球卫生治理体系面前，应当充分发挥非政府组织及政府组织、国家之间的联动作用，以期形成良好的协调合作机制。协调与完善国际法领域间的规范首先，当前卫生规则的重叠与冲突成为全球公共卫生安全治理面临的一个重大问题。虽然各国际组织及非政府组织想要通过颁布卫生法规为国际社会在公共卫生安全方面做一份贡献，但众多国际规则的出现却导致制度大量重叠，有些领域的规则却意外空白。所以应当协调国际法领域的规范，确立《国际卫生条例（2005）》的核心地位，使其他规则以其为基础，调整并完善自身的制度。其次，随着全球化进程的不断深入，公共卫生不再只属于传染病学家和医生管控的范畴，越来越多其他领域的规范掺入其中。目前，国际卫生法不仅包含了人类生殖、器官移植、国际贸易法，还包含了人权、环境法、食品安全，以及更大范围的生物因素、经济因素和文化因素，这些成分形成了卫生治理的中心内容。REF_Ref6986\w\h[18]由此可以看出，大量其他领域的内容被涵盖其中。因此，协调多领域之间的规范是一项国际社会在治理全球卫生时必须为之事。（四）优化以世界卫生组织为核心的公共卫生治理体系完善世界卫生组织自身的缺陷根据《世界卫生组织组织法》和联合国对世卫组织的规定，世卫组织拥有领导全球卫生治理的唯一授权，具备推动国际卫生法规不断完善的职责及义务。REF_Ref6986\w\h[18]因此，为了实现世界卫生组织的作用，必须进一步明确世界卫生组织在全球卫生治理中的核心地位，并对世界卫生组织近年来内部机构设置及管理体制出现的问题予以解决。首先，当前全球公共卫生治理主体的数量急剧增加，虽然它们在全球公共卫生安全治理中发挥着重要作用，但为防止其走向分化甚至对抗，必须使所有主体互相整合和协调，以突出世界卫生组织的核心地位。其次，必须设置对员工的评定机制和问责制度，使世界卫生组织的官员及工作人员明确自己的职责，免受政治等因素的影响，实现对卫生事项处理时的实质公平。最后，应对世界卫生组织的权力体制进行调整，明确各区域委员会享有的权利和应承担的责任，使权力能够集中行使。构建新型的全球公共卫生治理体系全球公共卫生安全治理是关乎全人类的共同事务。全球化时代，一次又一次的危机警醒人类：世界越来越成为命运与共的共同体。基于对全球卫生治理现实及历史的思考，中国提出了人类命运共同体思想。人类命运共同体理念倡导：各国应当共治公共事宜，共定国际法规，共握全球命运，共享发展成果。REF_Ref25107\w\h[19]故而，国际社会在构建新型的全球公共卫生治理体系时，“新型”就应当以人类命运共同体思想为基础，以人类共同利益为出发点，抛弃绝对主权观念，树立整体意识。在全球公共卫生安全治理过程中，一个强有力的国际组织的存在会使所有参与主体采取有效行动以防控卫生危机。因此，各主权国家及非政府组织等应充分认识到世界卫生组织的作用，积极维护世界卫生组织的地位。在此后的卫生治理中，不仅要继续以世界卫生组织为核心，而且要顾虑到所有主体的诉求，使它们的期望能够得到最大化实现，还要充分协调各方利益主体，使其成为合力，以形成新型的全球公共卫生安全治理体系。四、结语一次又一次危机的到来，正在重塑着全球卫生安全治理体系。对于全球卫生治理体系中出现的问题，我们应当抓住其要害，从其内部的源头及发展剖析，找到其中的国际法成因，由此得出其存在的困境。首先，《国际卫生条例（2005）》缺乏强制执行力，大国丝毫不在乎不履行条例会带来的后果；在卫生危机面前，许多国家为保全自身的利益，对能力欠缺国家停止援助，无视应履行的义务及应承担的责任。其次，由于主权国家间的利益之争，导致国际规则模糊，权利和义务不明确，致使全球公共卫生安全治理困难重重。再次，众多国际组织及其他组织大量增加，制定出的政策和规则凌乱分散，难以形成体系。最后，世界卫生组织作为最重要的全球公共卫生治理平台，领导地位日渐下滑，内部管理体制僵化，各部门权力过于分散，使全球有效合作成为难题。根据上述成因，国际社会应当从以下方面进行完善。第一，完善《国际卫生条例（2005）》的相关制度规范，明确缔约国的权利与义务。第二，构建多元主体的联动机制，充分发挥各方主体的作用。第三，协调国际法领域的规范，使之形成合力，共治全球卫生安全。第四，完善世界卫生组织存在的缺陷，积极捍卫世界卫生组织的权威，优化以世界卫生组织为核心的新型卫生治理体系。总之，构建全球公共卫生安全治理体系是国际社会共同的义务与责任。因此，各个主权国家应当将人类命运共同体理念贯彻到每一个人的心中，竭尽所能共同推进全球公共卫生安全治理的科学发展，让世界上的所有生物的健康都能够得到