现代城市管理学-第8单元教材

1第8章城市基础设施管理28.1.1城市基础设施的含义和范畴1、城市基础设施的含义城市基础设施，是为企业生产和居民生活提供基本条件、保障城市存在和发展的各种工程及其服务的总称。城市基础设施包含设施、产品（服务）和产业三种形态。城市基础设施是城市生存和发展的根本条件。8.1城市基础设施概述3图8.3城市公共设施与城市基础设施结构示意图城市公共设施城市基础设施（生产性基础设施）城市事业设施（非生产性基础设施）城市公用事业---自来水、电力、煤气、公共交通、通讯市政工程设施---道路、桥梁、隧道和下水道等公共的教育、文化、卫生和体育等42、城市基础设施的范畴（1）能源设施。包括电力的生产、输配和供应设施；燃气和暖气的生产、输配和供应设施等；（2）供、排水设施。包括城市水资源开发、利用保护设施；自来水生产和供应系统；污水、废水和雨水的接纳、输送、净化及排放系统；中水供应系统等；（3）交通设施。包括城市对外交通设施和内部交通设施两部分；5（4）邮电通信设施。包括邮政设施、电信设施、电视和广播等；（5）环保设施。包括绿化、园林、垃圾收集和处理、环境卫生、环境监测和治理环境污染等；（6）防灾设施。包括城市防洪设施、公共消防设施、防地震设施、防止地面沉降设施、人民防空设施以及防风、防潮设施等。63、城市地下空间的开发利用（1）城市地下空间城市地下空间是指城市规划区内地表以下的空间，其开发利用形式主要为地下铁道、人行通道、地下商业街、城市共同沟、各种地下库房和人防设施等。通常将地下空间竖向层次划分为：地下30ｍ以上浅层，地下30—100ｍ中层和地下100ｍ以下深层三个层次。7不同层次的地下空间有不同的用途：浅层设置共同沟敷设地下管网；中层修建地下街、停车场等；深层建地铁等。

一个城市的可开发利用的地下空间资源量一般是城市总面积乘以开发深度的百分之四十。开发城市地下空间能够有效地缓解城市发展与土地资源紧张的矛盾，提高土地利用率，对于扩大城市生存发展空间也具有重要的现实意义和深远的历史意义，目前在国内外已经形成了共识——21世纪是地下空间开发利用的世纪。8（2）城市地下空间开发和利用的效益①有利于节约土地，促进城市土地的高效利用。②有利于改善环境，促进城市的美化。③促进城市的可持续发展。④有利于节约能源，保护能源。⑤保持良好的气候条件。⑥安全目的。9（3）共同沟的建设共同沟，也称“地下城市管道综合走廊”，就是指将各种城市地下市政管线集中设置于同一地下人工空间内---城市管道综合走廊，所形成的一种现代化、集约化的城市基础设施。共同沟是21世纪新型城市市政基础设施建设现代化的重要标志之一，它避免了由于埋设或维修而导致道路多次开挖的麻烦，由于管线不接触土壤和地下水，因此避免了酸碱物质的腐蚀，延长了使用寿命，它还为规划发展需要预留了宝贵的空间。10共同沟为各类市政公益管线设施创造了一种“集约化、综合化、廊道化”的铺设环境条件，使道路下部的地层空间资源得到高效利用，使管线的运营与管理能在可靠的监控条件下安全高效地进行。随着城市的不断发展，共同沟内还可提供预留发展空间，保证了可持续发展的需要，我国一些特大城市将优先发展共同沟。1994年底，在上海浦东新区初步建成了国内第一条规模较大，距离较长的共同沟，为国内推行共同沟的建设开了先河。实践表明，合理开发利用地下空间是现代城市发展的必然趋势，也是未来城市实现可持续发展的重要途径之一。118.1.2城市基础设施的分类1、按政府对基础设施所有权的控制程度及其客观属性分：（1）垄断性城市基础设施垄断性城市基础设施是指决定国计民生，影响重大、由于客观或其他社会经济原因形成的在生产和生活中不能替代、不可缺少的一类城市基础设施。这类城市基础设施必须由城市政府控制其所有权，经营权可以按市场规律放开，但对其产品和服务的价格或收费标准还是要进行必要的合法干预。它包括：城市供水、供电、有线通讯、对外交通、防灾设施等。12（2）非垄断性城市基础设施非垄断性城市基础设施是相对于垄断性城市基础设施而言，其基础地位虽然重要，但可以通过多元化经营、竞争来降低成本，实现自然资源和社会资源的合理配置。这类设施包括：城市燃气、供热、园林、绿化、环境卫生等设施。132、按照城市基础设施的建设投资及其经营权的可市场化程度来分（1）经营性城市基础设施经营性城市基础设施可以通过国家的立法作保证，以经营权的市场化为手段，采取投资、融资、建设、合理定价（收费），实现建设、经营、发展的良性循环。根据工业化国家的经验，城市供水、供电、邮电通讯、污水处理，环卫，燃气、供热等基础设施属于这一类。14（2）非完全经营性城市基础设施非完全经营性城市基础设施是那些公益性极强、难以明确具体服务对象、以达到社会和环境效益为主要目的的基础设施，必须由政府财政投资及补贴来维持经营和发展。它包括，城市道路、防灾、绿地、环境监测等设施。158.1.3城市基础设施的作用1、城市基础设施是城市存在和发展的物质基础2、城市基础设施是社会生产不可缺少的外部条件3、城市基础设施是市民生活的基本条件4、城市基础设施为生产和生活提供一个减少污染的环境5、城市基础设施避免和减轻各种灾害对生产和生活的危害6、城市基础设施是城市现代化的前提和重要标志7、基础设施是城市的竞争手段和竞争力的表现168.2城市基础设施管理8.2.1城市基础设施管理的机构

综合管理机构。城市政府设置的建设委员会或规划建设委员会以及类似的机构，一般是综合管理机构。动态中的城市基础设施管理必然产生大量的相互交叉和相互协调的职能，综合管理机构代表城市政府对城市基础设施进行有效的、统一的宏观管理。专业管理机构。根据技术性质和功能特点，城市基础设施可以划分为若干专门系统。从事专门系统的管理的机构就是专业管理机构。17

协调机构。城市政府为了协调城市基础设施管理和城市其他各项事业管理的关系，达到城市管理的综合效益而设置的跨部门、跨专业、跨领域的委员会。如有的城市设置的交通管理委员会，就是运用各种机构的资源综合管理交通，其职能就是协调规划、市政、公安、工商、交通运输等有关部门的横向关系，对全市交通实行统一管理。

临时机构。城市基础设施管理动态因素很多，特别是我国城市与城市管理正处于发展完善阶段，难免面临一些重要的新出现的或突击性的任务。这些任务依靠常设机构往往难以顺利而高效地完成。因此，有时城市政府需要设置一些临时机构。188.2.2市场经济体制下城市政府对城市基础设施的管理职能城市基础设施的管理部门，属于专业经济管理部门，即实施行业管理的部门。应逐步而又迅速地实现由计划经济概念下的部门管理向市场经济概念下的行业管理转变。实施政企分开，包括所有权与经营权分离，即将国有城市基础设施的经营权从政府部门中分离出来全部落实给企业，把企业推向市场，政府部门保留所有权，只行使行业管理职能，不得再直接指挥、干预企业正常的经营活动。19政府主管部门对城市基础设施的管理主要表现在：第一，制定行业的发展方针、政策、规划、规章、强制性产品标准、服务标准、规范等，并监督其实施。第二，实施市场管理，包括市场准入、资格认定、质量监督、服务监督等。第三，与有关部门协同监督和实施城市基础设施产品和服务的价格和收费标准的管理。第四，对于具有直接经济收益的设施，着重培养市场机制的形成，促进建立一种市场投入为主导的建设、经营新机制，广泛吸收多种所有制经济成分共同参与，形成有序竞争的局面。第五，对没有直接经济收益或直接收益很少的设施，采取招标等市场竞争方式选择胜任、高效的企业来承担，并按合同办事。208.2.3城市基础设施管理的内容1、城市供电管理城市供电管理的内容是：（1）输变电建设管理。包括做好负荷预测，制订电网发展规划；变电所所址选择；送电线路的路径选择。（2）供电设备运行、检修管理。运行管理要加强巡视检查；进行定期计划检修和事故抢修；预防季节性事故和外力破坏事故；加强技术管理。（3）用电营业管理。一是做好用户业务扩充管理工作；二是加强电能质量管理，包括频率质量管理、电压质量管理和供电可靠性管理；三是抓好计划、节约、安全用电。212、城市供水管理城市供水管理的内容是：（1）水资源管理。要防止地表水被污染；合理安排取水量。地下水宜饮用，但需平衡采水与灌水，控制地面沉降。（2）供水工程的建设管理；包括取水、净水和配水的工程管理。（3）供水的水质和水压管理。根据具体情况，可分别采取水厂一次加压、管网中途加压或局部地区加压等做法。（4）节约用水管理。一是加强宣传；二是实行计划用水；三是使用节水设备；四是提高水的重复利用率。223、城市供气管理城市供气管理的内容是：（1）供气规划管理。国外城市的燃气化，大多数经历了从煤制气到油制气，再到以天然气为主的过程。（2）供气工程的建设管理。一方面选择燃气化的途径；另一方面确定供气规模。（3）供气的安全管理。要控制燃气的质量；监督执行燃气器具的标准；提倡安装燃气警报器。234、城市道路管理城市道路管理的内容是：（1）对新建或改建道路的质量、进度的监督。（2）对道路的维修和养护。（3）路政管理。包括掘路管理，占用路面管理，以及对人为损坏道路的管理。245、城市灾害管理城市灾害管理的内容是：（1）各种防灾设施的建设和维护。（2）防灾报警系统和预警系统的建设和管理。（3）防灾物资的储备管理。（4）普及防灾救灾知识。258.2.4城市基础设施的经营与管理城市基础设施的投入，包括资金、人力，自然资源的投入，而产出是指其所产生的经济效益、社会效益和环境效益。对于一般的商品，主观意识上往往是以经济效益为主，兼有社会效益和环境效益。而城市基础设施，却是为了同时获得三个方面效益而建设的，对它的产出当然就需要从三个方面有形和无形的效益来衡量。例如每供应1立方米自来水可促成50-75元工业产值的形成。又如天津市中环线西段投资2188万元，竣工后使企业年增收节支约7000万元，重庆长江大桥（一桥）投产后，每年为社会增收节支1093万元等等。261、城市基础设施的经营与管理的特点城市基础设施的部门和单位与一般企业在经营管理上的区别，以及它们经营管理的难点是：由于城市基础设施具有公益性，它的部门和单位不能像一般的企业那样，以盈利为主要目标，而只能以社会效益为首要的目标，在此前提下，兼顾经济效益；虽然它们有生产性，受投入产出的经济规律制约，但其中多数的部门和单位通过市场与财政的复合补偿，来实现投入产出的资金循环。这种区别决定了城市基础设施的经营与管理，具有不同于一般企业经营与管理的特点。27（1）根据城市基础设施部门和单位在公益性方面同市场化程度上的区别，实行不同类型的经营管理模式

少数完全靠市场补偿实现投入产出循环的部门和单位，如集体所有制、个体所有制和私人所有制的出租汽车单位，实行与一般企业一样的企业化经营管理。少数完全靠财政补偿实现投入产出循环的部门和单位，如路灯养护部门，实行全额拨款的事业单位管理。一部分主要靠市场补偿、次要靠财政补偿实现投入产出循环的部门和单位，如供电、电信、公共交通等，基本上实行企业化的经营管理，同时财政给予适当的补贴。一部分主要靠财政补偿、次要靠市场补偿实现投入产出循环的部门和单位，如公园、消防站和广播电视等，实行差额拨款的事业单位管理。28（2）根据城市基础设施经营管理模式的不同，实行不同的定价制度

实行完全的企业化经营管理的部门和单位，所提供的产品和服务的价格，在市场竞争中形成，但受城市政府的物价管理部门的监督。全额拨款的事业单位所提供的产品和服务的价格，由上级部门确定，并经物价部门批准。基本上实行企业化经营管理的部门和单位，所提供的产品和服务的价格，主要在市场竞争中形成，但受物价部门的指导。差额拨款的事业单位所提供的产品和服务的价格，主要由上级部门在参考市场竞争行情后确定，并经物价部门批准。29（3）无论实行哪一种经营管理的模式，城市基础设施的部门和单位都要努力提高经济效益首先是适应社会主义市场经济体制、参与市场竞争的需要；其次是减轻财政负担的需要；再次是增加城市基础设施的部门和单位员工收入的需要。城市基础设施的部门和单位员工提高收入水平，不能靠涨价，只能靠提高产品和服务的质量，增加产品和服务的数量，以及降低产品和服务的成本来实现。实行企业化经营管理的部门和单位，可以运用一般企业的管理制度；实行事业性管理的部门和单位，也必须运用各种形式的经济责任制，把员工的收入与提高质量、增加数量和降低成本挂钩。302、城市基础设施建设的资金来源目前，随改革的不断深入，城市基础设施建设资金的筹集，已从单一转为多元化，筹集的渠道有：城市政府的财政拨款。由于城市基础设施具有公益性，绝大多数的基础设施由市场和财政复合补偿、或完全由财政补偿，因此，国家和城市的财政拨款始终是基础设施建设资金的主要来源。城市建设税与配套费。如附加费、初装费、增容费与建设基金等。31国外的长期低息贷款。例如，1989年，上海成功地利用国际资本建设地铁一号线，之后利用外资步伐加快，如通过世界银行和亚洲开发银行融资，解决了杨浦大桥、合流污水治理工程、内环线高架等重大工程的建设用款。到1996年年底，不包括在沪46家外资金融机构的贷款，上海交通、邮电、电力等基础设施建设直接利用外资高达100多亿美元。向国内外贷款或发行债券。如上海发行浦东建设债券，以及发行市政建设债券、煤气建设债券等，对加快浦东、浦西重大市政联动项目建设，提高城市居民煤气化普及率，以及高架路建设，发挥了重要的作用。公用事业的合理收费。32土地批租收入。90年代初，由于成功地进行城市土地使用制度改革，对经营性土地实行有偿出让，收取的大量出让金主要用于城市基础设施建设，土地出让收入和土地使用费收入成为基础设施建设资金的主要来源。基础设施和公共设施的有偿使用和企业化经营收入。

市政设施部门专营权有限期出让。例如，上海通过三桥一隧、延安路高架（东西段）、沪嘉、沪宁高速公路部分专营权出让等途径，筹措了大量城建资金。

组建基础设施建设的上市股份公司。如上海组建凌桥、原水股份公司，筹措自来水的建设资金等。33吸引大企业投资市政设施建设。如上海实业等六大投资（金融）集团公司，开始承担部分基础设施项目建设。融通社会基金。如借用城市社会保险基金等，实际上这是资金的相互融通。向国内金融机构短期借款。向工商、建设、交通等银行和非银行的金融机构短期融资。以上各种筹资途径可以归纳为四类：城市财政支出、基础设施运营收入、发行股票债券向社会集资、向国内外银行贷款。348.2.5城市基础设施产业化基础设施产业化是城市经济发展的趋势。城市基础设施是既为物质生产、社会发展，又为人民生活提供一般条件的基础性公共设施，是城市生存和发展的基础，它包括广泛的内容、复杂的系统和许多特点。随着科学技术和社会生产力的发展，城市基础设施中有越来越多的系统形成独立的产业或行业。产业化适应基础设施建设量和投资量不断扩大的需要。社会生产力的发展，经济社会化程度的提高，基础设施内容越来越广泛，城市经济对基础设施的需求日趋扩大，从而对基础设施的依存性也越来越大。35产业化有利于提高城市基础设施的使用效率。提高效率和追求公平，是社会经济发展的两大目标。城市基础设施是重要的经济领域和管理部门，一方面，由于对城市基础设施的投资和建设量越来越大；另一方面城市基础设施与每一个企业、每一个居民都有着密切的关系，因此这个领域的公平和效率对整个社会的公平和效率有着重大的影响。目前，中国城市中的许多企业效益不高，不能说同城市基础设施落后没有关系。通过市场交换，推行产业化经营，是目前条件下维持公平和提高效率的手段，甚至是最重要的手段。所以，近几十年来，许多国家把城市基础设施的建设、管理和经营，同其他生产经营领域一样交给企业，实行产业化经营。36城市政府职能的转变和有限的财力需要基础设施产业化。随着城市的急剧发展，一方面，城市公共管理任务越来越繁重，越来越细致；另一方面，城市政府机构又受到财力的限制，不可能无限制的扩大，相反需要尽可能的精简，以减轻企业和居民的负担。城市政府要把一部分基础设施建设和管理交给企业去办，变成企业