新闻传媒准入制度初探样本

中国新闻传媒准入制度初探 准入制度是指国家机关依据自然人、法人或其它经济组织申请，经依法审查，决定是否准许其从事特定活动、确定其资格资质政府行为。传媒业市场准入是国家管制或监管传媒业关键方法之一，也是区分不一样国家传媒管理体制关键要素之一。各国因对传媒业指导思想不一样，传媒业准入制度也各具特色，有是自由准入，如法国法律许可全部公民能够自由地办报，其指导思想是新闻出版自由标准。法国未严格要求新闻企业创业资本最低额。法国法律要求，报刊出版企业创办和经营是自由，年满十八岁法国公民全部能够自由办报，无需事先同意。严禁新闻检验和确保金管制方法。①有是核准制，如意大利要求只有取得新闻记者职业资格公民才能获准创办报纸。中国新闻传媒业准入制度含有自己特点，关键是主体资格限定性和程序上审批制。改革开放以来，新闻传媒和其它行业一样，出现了很多改变。在新闻传媒高投资回报率吸引下，中国民间资本和国外资本采取了部分迂回措施规避中国对新闻传媒进行管制准入制度，面对由此产生问题，能否兴利除弊，对中国新闻传媒准入制度适时合适地进行完善呢？笔者不惴浅陋，从法律角度对改革中国新闻传媒准入制度提出了部分思索，以就教于学界。一、现在中国新闻传媒业准入现实状况(一)报纸审批 报纸，是指有固定名称、刊期、开版，以新闻报道为关键内容，每七天最少出版一期散页连续出版物。②凡经新闻出版行政管理部门审核同意，推行登记注册手续，领取《报发表记证》(由新闻出版署统一印制)，编入“中国统一刊号”(CN××-××××)报纸，即为“正式报纸”。正式报纸发行分为“公开”和“内部”两种。公开发行，能够在全国或以某个地域为主范围内公开征订、陈列、销售；经新闻出版署同意后可向国外征订、陈列、销售。内部发行，只能在中国指定范围内征订、陈列、销售，不得在社会上公开发行。 1.报纸审批条件。依据《报纸管理条例》第10条要求，创办正式报纸应该含有下列条件：有符合宪法要求、为社会主义精神文明和物质文明建设服务宗旨；有确定并和主办单位、主管部门工作业务一致专业分工范围和编辑方针；有确定、能切实担负领导责任主办单位和主管部门。主管部门在中央应为部级以上(含副部级)单位；在省为厅(局)级以上(含副厅级)单位；在地(市)、县(市)为县级以上(含县级)单位；有能坚持四项基础标准、符合专业要求、含有对应专业技术职务专职总编辑和一定数量专职编辑、记者组成编辑部；有和所办报纸规模相适应创办资金、办公场所、出版和印刷条件和维持正常出版所需正当可靠资金起源。 2.报纸创办主体和审批程序。依据《报纸管理条例》第11条要求，中央单位(即中央和国务院各部委、直属机构，各民主党派和全国性群众团体及其直属单位)创办正式报纸，由报纸主管部门审核同意后，报新闻出版署审批。解放军系统创办报纸，由解放军总政治部审核同意后，报新闻出版署审批。 地方单位创办正式报纸，由报纸主管部门向所在地新闻出版行政管理部门(暂未建立，可直接向省级新闻出版行政管理部门)提出申请，经核准并报省级新闻出版行政管理部门审核同意后，报新闻出版署审批。 可见，报社不能作为一个准法人自己申请创办报纸，只能由其主管单位去申请。公民、其它社会单位也不能创办报纸。 主管单位制度组成了中国报刊准入制度特色。该条例第23条要求，报纸主管部门和主办单位应该认真根据国家相关法律、法规，切实对所办报纸进行管理、在报纸政治方向上要加强领导和监督，在报纸资金、人员编制等方面要给必需确保，并负担对应政治、法律、行政和经济等方面责任。新闻出版署在1993年公布《相关出版单位主办单位和主管单位职责暂行要求》要求，主办单位是指出版单位上级领导部门，而主管单位是出版单位主办单位上级主管部门，还要求了主管单位行政等级：中央是部级以上，省是厅级以上，地、县是县级以上或县级。社委会、编委会、管委会等机构全部不能成为出版单位主办单位。这就表明，主管机关等级低或无主管机关单位(尤其是民营企业)或其它集体、个人全部不能成为出版单位。 1999年对报刊机构又做了新调整，要求中央国家机关各部门标准上不办机关报，有些报纸可划归人民日报等报社或集团，司、局所办报纸一律撤销，省、地级以下局不办报，原有报纸可划归当地党报主办，党报吸纳不了要撤销。相关人士指出这是为了适应转变政府职能要求，政府机关标准上退出办报。(二)期刊审批 所谓期刊，是指有固定名称，用卷、期或年、月次序编号，成册连续出版物。凡经新闻出版行政管理部门审核同意、推行登记注册手续，领取《报发表记证》，编入“中国统一刊号”期刊，即视为正式期刊。正式期刊发行分为“公开”和“内部”两种。 1.期刊审批条件。《期刊管理暂行条例》第7条要求，创办正式期刊，应该含有下列条件：有符合宪法要求、为社会主义精神文明和物质文明建设服务宗旨；有确定主办单位和明确专业范围和编辑方针；有切实担负领导责任上级主管部门；有健全编辑部、符合本专业要求专职主编及一定数量专职编辑；有必需资金、固定办公场所、承印单位。 2.期刊创办主体和审批程序。中央和国务院各部委、各直属机构、各民主党派、人民团体及其所属单位创办正式期刊(含委托地方单位办期刊)，经主管部委、直属机构、民主党派、人民团体领导机构审核同意后，按期刊学科分类，属社会科学报新闻出版署审批；属自然科学、技术类报国家科委，在新闻出版署和国家科委约定数额内，由国家科委核准，报新闻出版署立案；解放军系统创办正式期刊，由解放军总政治部核准后，报新闻出版署立案，其中属自然科学、技术类还须报国家科委立案。 地方单位创办正式期刊，属社会科学由主管部门向省级新闻出版局提出申请，在新闻出版署确定指标内核批；属自然科学、技术类由主管部门向省级科委和新闻出版局提出申请，经共同审核后，在新闻出版署确定指标内核批。核批前均须向新闻出版署期刊局进行刊名查重，并报新闻出版署立案；自然科学、技术类并须报国家科委立案。(三)广播电台、电视台审批 广播电台、电视台是指采编、制作并经过有线或无线方法播放广播电视节目标机构。 1.广播电台、电视台审批条件。《广播电视条例》第9条要求：设置广播电台、电视台，应该含有下列条件：有符合国家要求广播电视专业人员；有符合国家要求广播电视技术设备；有必需基础建设资金和稳定资金保障；有必需场所。 2.广播电台、电视台创办主体。中国广播电视创办制度要比报刊业创办更严格，实施政府主办广播电视制度，政府是惟一正当主办主体。《广播电视条例》第10条要求：广播电台、电视台由县、不设区市以上人民政府广播电视行政部门设置，其中教育电视台能够由设区市、自治州以上人民政府教育行政部门设置。其它任何单位和个人不得设置广播电台、电视台。国家严禁设置外资经营、中外合资经营和中外合作经营广播电台、电视台。该条例第11条还要求：中央广播电台、电视台由国务院广播电视行政部门设置。地方设置广播电台、电视台，由县、不设区市以上地方人民政府广播电视行政部门提出申请，本级人民政府审查同意后，逐层上报，经国务院广播电视行政部门审查同意后，方可筹建。中央教育电视台由国务院教育行政部门设置，报国务院广播电视行政部门审查同意。地方设置教育电视台，由设区市、自治州以上地方人民政府教育行政部门提出申请，取得同级广播电视行政部门同意并经本级人民政府审查同意后，逐层上报，经国务院教育行政部门审核，由国务院广播电视行政部门审查同意后，方可筹建。 《广播电视条例》第18条针对无线广播电台、电视台频率分配作了要求：国务院广播电视行政部门负责指配广播电视专用频段频率，并核发频率专用指配证实。二、传媒业外资准入法律问题(一)外资进入中国传媒业表现 1990年国务院同意公布《外资企业法实施细则》把新闻、出版、广播、电视、电影列为严禁设置外资企业行业。1991年经国务院同意，新闻出版署发出通知，申明新闻出版行业严禁设置外资企业，标准上不搞在华中外合资、中外合作企业，也不和港、澳、台建立合资、合作企业。1994年新闻出版署再次公布《相关严禁在我境内和外资合办报纸期刊出版社通知》，重申标准上严禁创办中外合作传媒。然而因为欧美传媒市场基础饱和，面对发展迅猛中国传媒业市场，域外资本觊觎已久，其媒介机构面对中国大众传输业制度约束，纷纷采取迂回战术方法，关键采取以下多个方法渗透到中国传媒业： 1.品牌渗透。如道琼斯企业在北京设置分支机构，无偿为中国传媒提供其研究结果及数据。以此方法在我中国地推广其品牌形象，含有显著品牌资源战略扩张意图。如《财富》在上海举行“财富论坛”，换取了在中国出版汉字版权利，并取得了广泛著名度。有在中国国际航班、高级商务场所无偿赠阅刊物。能够预见，一俟条件成熟，这些跨国传媒集团就会重拳出击中国传媒市场。 2.经相关部门特批合资办报。1980年，电子工业部科技情报研究所和美国国际数据集团(以下简称IDG集团)共同创办了中方控股《计算机世界》，这是迄今为止中国惟一一家经国家新闻出版署同意中外合资报纸。这是特批产物，这么做法应该被公开、稳定相关法律所替换。首先，中国法规明文严禁外资办报纸；其次，极少数外资取得特许经营权，攫取垄断利润。这么制度设计成为垄断利益“保护伞”，应该加以改革。 3.以提供信息、版权等形式合办传媒。关键集中在IT传媒和时尚传媒领域，如1992年南京大学出版社开始主办《个人电脑》，由美国ZIFF—DAVIS出版企业《PCMAGAZING》和ZD试验室提供信息资源，ZD集团成为实际意义上出资方；1993年、1998年，中国科技信息研究所和IDG集团前后合作创办了《电子产品世界》、《互联网世界》；1994年，电子工业出版社购置和出版了ZD集团《PCCOMPUTING》汉字版《电子电脑》；1997年，中国电子学会引进了ZD集团《PCWEEK》版权，出版了《每七天电脑报》。实际上，部分高级“白领”杂志如《追求》、《时尚》等也多采取了引进国外信息资源等方法。(二)入世后外资对中国新闻传媒业影响 中国在入世协议中没有提到新闻传输业，③但并不是说入世不对新闻传媒业产生影响。中国广播影视集团在中国入世前后成立、推进传媒集团化、放宽传媒融资限制中办17号文件在入世前后下发这一系列事件应该不是偶然，有着传媒业主动应对WTO浓重意味。世贸组织三大贸易，即货物贸易、知识产权贸易、服务贸易，后两项关系到传媒业。这些影响包含： 1.相邻行业开放对传媒业影响。即使中国没有承诺开放新闻传媒业，但对其邻近行业广告业、发行业、会务服务业承诺对外资开放。外国服务提供商能够在中国设置广告企业，形式限定为合营，外资不得超出49％。入世后2年内，外商能够控股；入世后4年内，可设置外商独资分支机构。因为广告是传媒业血液，外资背景广告企业和广告用户将要对中国新闻传媒业产生间接影响。外资发行企业经过版权交易形式，会把境外书报刊引进中国传媒市场。《中国入世议定书》中没有限制会务服务跨境提供，并许可以合营形式商业存在，外资还能够控股。④这么，境外传媒企业便利用这种方法在中国举行了类似美国《财富》杂志在上海“财富论坛”、美国《商业周刊》在天津举行论坛，⑤还有《华尔街日报》、《远东经济评论》和北京大学中国经济研究中心也举行过类似活动。这既是一个盈利方法，更是一个传媒品牌战略渗透。除此之外，还有计算机增值服务开放、影视节目制作开放，和承诺每十二个月进口一定数量外国影片。这些全部会对中国传媒业产生影响。⑥ 2.中国承诺开放其它领域对传媒业影响。当我们大多数贸易领域逐步进入世贸组织，因为社会各个方面是相互联络着，尤其是在现代信息社会，大众传输和社会各个领域联络已经密不可分，中国新闻传媒业定会受到WTO多方面影响。 3.世贸组织运作规则对传媒业影响。世贸组织标准有非歧视标准、国民待遇标准、对组员国政策法律透明度等从长远看会影响到新闻传媒业。中国许可默多克新闻集团星空卫视落地中国交换条件之一是中央电视台国际频道在美国有线电视网播出。中国湖南卫视在欧洲开始办自己电视台。其它世贸组织组员国假如提出根据国民待遇标准也要在中国办新闻传媒，那么中国虽能够有发展中国家幼稚产业等理由，但从长远看，肯定要受到影响。(三)对于传媒业引进国外资本法律对策 1.加强立法。应立即制订法律，为外资进入设置明确范围。如能够将其涉足领域限制在专业性较强、对新闻舆论导向无大碍传媒。比如技术性报刊、学术性报刊、时尚类报刊等，严禁或限制外资传媒进入新闻舆论主流传媒；预防西方文化、意识形态渗透。比如要求境外电视节目播出时间百分比上限，确保外资背景传媒服务于中国两个文明建设，提供高质量多元化文化产品；确定稳定、公开准入标准和准入程序。预防出现政策和现实矛盾情况。⑦ 2.严格控制。明确中资控股地位，谨防国外资本在某一领域传媒中形成垄断地位。如ZD和IDG对多家IT传媒信息资源控制，在我中国地已逐步形成系列ZD或系列IDG报刊局面，其深入发展势头值得关注。而国际传媒巨头也已经开始有所动作，如默多克新闻集团曾和原大连万达足球俱乐部接触，试图收购或参与俱乐部经营，以此为突破口进军中国传媒市场，后因故未果。中外合资、合作传媒，应该以合营为主，并立法确保中方控股权。三、对中国传媒业准入制度改革(一)中国传媒业准入制度改革必需性 改革开放以来，国家计划、指标逐步淡出历史舞台，昔日抢手多种依靠特权、关系方能搞到批条、票证、指标很多已过时，这是社会主义市场经济发展完善肯定结果，是市场作为资源配置基础性手段发挥作用表现。然而在现阶段，仍然有部分领域资源配置以计划指标作为关键手段，新闻传媒业刊号、频道就是这么一个炙手可热资源，一定程度上扭曲了市场供求关系，并由此形成行政壁垒市场垄断，政府管制刊号资源实际上也产生了权力寻租现象。刊号成了买卖标，成为寻租客体。 现在对于审批条件部分要求过于弹性化，行政权力拥有很大自由裁量权，时而还有“特批”做法。伴随传媒进入资本市场，有些做法不符合公平竞争标准和透明标准，又缺乏行政复议和行政诉讼机制约束，弄得不好，就会成为滋生腐败温床。相关审批制度要深入规范化、法制化，并对一些项目能够考虑有控制地实施核准制、注册制。尽可能使用方法制化手段核准新传媒准入。 1.刊号资源迂回现象。为了避开刊号限制，报刊业出现了很多耐人寻味现象：(1)内部刊物外部化现象。像《经济学消息报》在全国经济学界、高等院校很有影响力，甚至国家图书馆全部有它踪迹，发行区域早已经超出了“内部刊号”范围。但就是这么一份报纸，竟然没有全国统一刊号，其正当身份只是“四川省新闻出版局准印证第01-026号”批文。(2)报中有报、刊里带刊现象。如，《人民日报》海外版《体育和健康周刊》，经济日报报业集团主办《证券日报》有报中报《创业板周刊》；《体坛周报》报中报《扣篮杂志》；《北京晚报》《楼宇周刊》等不一而足。这些所谓“子报”，并没有独立刊号，却含有报纸特征。(3)图书期刊化现象。比如《民商法论丛》、⑧《法学家茶座》⑨连续出版多年，有固定名称、固定主编，有期号，俨然是一本期刊，但却是以图书形式出版。这些情况出现一定程度上是为了规避现在报刊准入管制所采取变通行为，某种意义上说明报刊准入制度滞后性和改革迫切性和现实性。 2.广播、电视准入迂回现象。对于广电传媒，即使国家要求主办主体只能是政府部门，但多年在利益驱使下，少数电台、电视台开始暗中接收业外资本。比如长沙一个老板竟然获准出资几百万元来支撑长沙电视台“政法频道”创办。⑩这种行为违反了《广播电视管理条例》(11)第10条要求：“广播电台、电视台由县、不设区市以上人民政府广播电视行政部门设置，其中教育电视台能够由设区市、自治州以上人民政府教育行政部门设置。其它任何单位和个人不得设置广播电台、电视台。”“国家严禁设置外资经营、中外合资经营和中外合作经营广播电台、电视台。”另外，多年已经有近20家外资电视频道经特批程序获准落地中国珠江三角洲地域。 3.业外资本迂回投资传媒现象。现在，业外资本涌入传媒业是一个不争事实。尽管和现行政策不符，但应该看到：伴随社会主义市场经济发展，新闻传媒政治意识形态功效相对弱化，而社会服务功效则面临着巨大需求。国家有义务满足人民不停增加物质文化生活需要。原来在计划经济条件下形成新闻传媒“官商”做派，依靠于信息资源垄断优势，实现自己部门利益最大化，人为地形成了森严“行政壁垒”。其它主体被严禁进入这个行业。根据西方经济学供求关系理论，有需求肯定有供给。所以，这几年来，多种业外资本进入传媒业案例越来越多，有还得到相关部门首肯，形成一股业外资金创办或和传媒合作暗流。而且已经被发觉，并没有得到什么处罚，顶多是“按借贷或赠和来认定”，(12)或“收、转、退”。(13)在传媒业“暴利”驱使下，在风险相对较小情况下，大量闲置业外资本进入传媒业浪潮极难看到退潮迹象。(14)(二)中国传媒业准入制度改革对策 笔者认为，和其这么“犹抱琵琶半遮面”，投资传媒没有明确法律保障，倒不如给其正当投资主体地位，并在市场结构、内容传输上给予宏观调控和监管，确保舆论导向。这么对于增强资本安全性，降低社会资源浪费全部是有益。从步骤上，能够先放开国有大型企机关传媒业投资主体资格，待条件成熟以后，能够再对非国有主体放开没有意识形态色彩报刊业。比如专业性报刊、研究性报刊、娱乐性报刊、纯粹信息服务性报刊，让这些竞争性报刊进入市场，独立经营，自负盈亏，自我发展。至于传输国家机构、政府机构等公权力部门信息少许党报党刊、国家电视台、国家电台，则采取“养起来、管起来”措施，一切投入由国家财政支出，退出竞争领域，不和民争利，不登商业广告，正确定位，推行好担负职能。过多商业广告不能不对宣传效果产生影响。有广播电台甚至把一个节目标时间全部做了医疗服务广告，极难想像这是政府台做法。因为没有商业传媒，用户要想做广告只能找政府传媒。政府传媒偏重于商业经营，势必影响到喉舌功效发挥。 1.对传媒业进行分类管理。为了既确保党报党刊及若干中央级新闻传媒喉舌功效发挥，又充足发挥传媒信息传输、社会服务、产业经营功效，中国能够借鉴其它国家通行做法和中国其它行业分类管理经验，采取分类传媒管理模式，能够处理好现存很多问题。所谓对传媒进行分类管理，即把新闻传媒划分为两类：公共性传媒和商业性传媒。公共性传媒，是指由国家财政支持、干部由国家任命、负担公共宣传喉舌功效非竞争性传媒；营利性传媒，是指由社会资本投资、以广告收入为关键经费起源、不占用机关编制市场竞争性传媒。 2.合适放松对传媒业规制。在对传媒业进行分类管理基础上，改革现有传媒准入制度能够处理现实中很多矛盾。经过立法，要求创办商业传媒条件，许可业外资本创办传媒，并使用方法律手段规范商业传媒经营行为。中国传媒业放松准入规制合理性在于： 第一，从丰富精神文明生活层面上分析。改革开发以来，中国人民经济生活水平有了很大提升，人民对于精神文化需求也在增加，文化消费所占比重越来越大。这种需求形成了一个很大市场。新闻传媒业门槛降低能够愈加好满足人民精神文化生活需要，促进社会文明进步；报刊信息传输功效、知识普及功效能够很好满足公民这方面需要。百花齐放、各显其能繁荣报刊业对于抵制邪教等不健康东西是有益无害。 第二，从促进国民经济发展层面上分析。投资传媒业通常含有较高回报率。著名摩根斯坦利全球投资汇报(1998)经过对11种产业建立起世界级竞争能力大企业所需年限统计分析后得出结论说，传媒业所需年限仅为8年，远远快于医药、银行、电力、能源等其它产业。中国从1988～1998年报业投资回报率大致在17％～50％之间，远远高于同期其它行业。假如许可社会资本创办营利性传媒，那么会开辟国民经济新增加点，吸收大量社会闲散资金，降低财政负担，增加税收收入，(15)缓解就业压力，还能够起到拉动内需作用；而且教育、医疗等传统国有机关正在进行企业化、产业化改革实践说明了国家适时有限制地对内开放传媒业，是利大于弊。 第三，从应对境外传媒层面上分析。要把能给外资政策一样给本国投资主体，给国人以国民待遇。现在已经有境外传媒如时代华纳、阳光卫视、华娱卫视、凤凰卫视落地中中国地，也有美国《财富》杂志汉字版发行，美国IDG集团参与合资《计算机世界》，美国迪斯尼出版《米老鼠周刊》等等，北京市宣武区甚至已经在准备建设国际传媒大道。(16)广东准备搞“传媒特区”。这些境外传媒已经在和中中国地传媒争夺市场。政策上不许可中国资本进入领域，国外大型传媒集团却频频能长驱直入，这是一个超国民待遇问题，也不符合逻辑。这种情况连续，肯定制约民族传媒业发展，反而有利于境外传媒集团抢滩登陆。所以，从应对境外传媒层面、增强民族传媒业竞争力层面上应该逐步放开传媒领域，给本国传媒业自主发展发明一个制度空间。 第四，从强化舆论监督层面上分析。中国漫长封建社会一直高压限制言论表示，秦始皇焚书坑儒、清朝文字狱无不如此。孙中山《临时约法》才正式以宪法形式给予中国人以言论表示自由。中国现行宪法也给予公民言论自由权利。公民有知情权、表示权——这些权利行使恰恰能够由传媒来担当。这就是为何传媒被诩为独立于立法、司法、行政“第四种权力”原因。我认为，未来《新闻法》应该明确授权传媒报道权，舆论监督权，避免新闻传媒动辄因为舆论监督而频频涉诉现象，从长远和国外经验看，对于社会良性发展，还是利大于弊，也是社会进步标尺之一。比如传媒对足球黑哨报道深入、细致而连续，(17)直接推进了中国足