PFI模式应用于铁路工程建设的可行性分析

PFI模式应用于铁路工程建设的可行性分析

一直被视为国民经济大动脉的铁路由于多年来建设投资的严重不足，已成为国民经济发展的瓶颈。为筹集铁路发展所需的资金，国家确立了“汇集各方资金，用于铁路发展”的融资战略，即继续利用已有资金来源，如铁路建设基金、政府贷款、利用外资以及发行国内债券融资等方式，同时积极探索新的融资方式，扩大融资渠道，力争加快铁路建设的步伐。PFI模式是国际上用于开发基础设施项目的一种模式，其要领是利用私有资金来开发、实施、建设公共工程项目。PFI模式代表了国际上基础设施项目开发建设的趋势，本文就这一模式应用于我国铁路建设的可行性从资金筹集、价值实现、政策环境等三个方面进行了分析，并就应用中可能出现的问题进行了讨论。

一、PFI的基本概念

所谓PFI(Private

Finance

initiative)，是由私营企业进行项目的建设与运营，从政府方或接受服务方收取费用以回收成本。PFI是一种在私营企业分担项目风险的基础上，建立的长期的契约性的公共和私人之间的伙伴关系，由私营企业分担公共部门交付的公共服务，交换支付是与所承认的工作标准密不可分的。

PFI给政府带来了这样一种机会，能提供高质量和能使资金更有效利用的公共服务。同时使政府接触至，J新的资本投资来源和管理技巧。

PFI的基本思路是允许私营企业和公共部门结合在一起，各自干其最擅长的业务。在公共服务中，公共部门的作用是启动者和监管者，而由私营企业提供管理、建设和投入资金。实质上PFI的内含对公用部门而言，主要是将风险转移给私营的合作企业。对私营企业而言则主要是有可能对产品或服务进行投资，以赚得有吸引力的回报，同时也有益于公众。

PFI的目的在于通过公共部门和私营企业的伙伴关系来提高资金的利用率，从而实现价值的最大化。

二、在我国铁路工程建设中应用Pn的可行性分析

1、我国私营经济参与铁路建设的能力分析

(1)总量能力分析

首先，私营经济是良好的市场主体。它是独立的法人，有明晰的产权，符合“自主经营、自负盈亏”的原则。由于它有良好的激励机制和约束机制，所以在市场经济条件下它能自觉地按照市场信号开展业务活动。在对待风险的问题上，它能客观地分析、理性地决策。

第二，现阶段我国的私营经济成分已经初具规模，完全有能力承担PFI项目。从资金实力来看，以深圳为例，据不完全统计，到2000年底，全市私营企业达43086户，占全市企业总数107457户的40．1％，注册资金614．3亿元，从业人员47．4万，年营业收入272．91亿元。目前，深圳私营企业注册资金超过一亿元的有14家，注册资金100至500万元的有25252家。从技术实力来看，私营经济在电子电器、机械制造、建筑施工、电脑通讯以及精

细化工行业不乏佼佼者，并屡屡涉足高科技领域；从管理能力来看，某些私营企业的管理水平已经可以和国外水平相匹敌。

第三，PFI虽然是一种新模式，但在我国已经尝试过BOT的融资模式。早在1984年，我国第一个BOT项目——广东省沙角B电厂就开始—了运作，经过十多年的试验取得成功，对于最初争论较多的问题，如投资回报率是否过高，已经达成了共识，其经验和教训有助于PFI项目借鉴。

第四，我国法律规定，港口、码头等基础设施建设不允许外商独资；铁路、公路、电力等基础设施项目必须由中方控股。这样，我国私营企业在参与铁路建设中具有一定的优势。由此可见，我国私营经济应该而且完全能够成为PFI模式中的生力军。

(2)私营企业的意愿

现在私营企业已从追求自身利益逐步走向追求社会利益。这种转变是一种“质”的转变，说明私营企业“私有性”减弱，“社会性”增强。这种转变主要是由两股力量推动：一是共同利益所产生的力量。在现代企业中，“老板”与员工是风雨同舟者，谁也离不开谁，一旦共同利益的格局被破坏，企业也将陷入困境。二是企业的社会性产生的力量，企业的社会性越强，承担的社会责任越大，“老板”会产生越来越强的社会责任感，这种社会责任感的具体表现就是追求社会利益。因此，深圳的私营企业特别看重企业的效益和为国家缴纳的税金。私营企业还特别注重通过公益事业树立企业的形象。几乎所有的私营企业都为社会公益事业出过力。私营企业的“老板”都意识至U企业不再是自己个人的财产，而是为社会创造财富的手段。

私营企业既然想通过公共事业来树立企业的形象，那我们说像铁路建设这样关系国计民生的公共事业若搞好—了，可想而知，私营企业一定会发展壮大。而且，铁路这项基础设施建设虽然投资的回收期长，但投资回报率稳定，并具有可观的盈利空间，私营企业实际上更愿意投资这样的有长期稳定回报的公共事业。

2、PFI模式应用于我国铁路工程建设的价值分析

(1)PFI与价值最大化

PFI是以提供良好的公共服务为目的，充分利用公共部门和私营企业各自的优势，在职责明确的基础上谋求项目的高效率，在支付资金一定的情况下，获取最高价值的服务，即VFM(Valueformaney)是否最大化。和传统的公用事业相比较，PFI项目中私营企业者为主体，在削减财政支出的形式下提供满足要求的服务，即是否有效地使用了有限的财政资金，VFM正反映了这一思想。VFM通常作为公共投资的比较指标使用，以采用PFI的高速公路为例：首先计算出公共部门自行建设、运营道路的全寿命费用PSC(Public

SectorComparator)，然后将PSC和基于DBFO合约(是PFI的主要合约形式)的费用额进行比较，最后根据比较结果来选择是公共部门直接投资还是采用PFI方式。在比较过程中，公共部门应充分考虑环境等无法量化的政策目标。另一方面，在项目决定采用PEI方式后，仍可通过投标入之间的竞争或对所投入的补助金等的比较，来习•求PFI的最大化。

(2)PFI的资金筹措

PFI对资金筹措的要求相当严格，包括：

1、资金提供方需要对借款企业的信誉、还款能力进行审查。在可能导致风险增加的场合，资金提供方应寻求较高报酬；

2、为了防止私营企业项目运营失败，应留有资金提供方介入项目的余地。资金提供方应与公共部门签定有关介入项目的合约。另外，还应关注目的日常收支；

3、可以要求将项目的日常收支作为贷款担保，亦可将私营企业获取的PFI项目的土地作为担保。

从这些我们可以看出通过PFI的运用，我们的铁路建设会更加规范，也会带动其他资金筹措方式更加规范有形。

例如，从英格兰北端到苏格兰的格拉斯哥的道路建设，在英国属于大规模的DBFO道路项目(工程计划投资2亿2900万英磅)，其中，资本金占10％，欧洲投资银行占30％，剩余的60％则通过发行债券筹集。PFI的资金筹措，一般情况下资本金10％，借款90％，债券发行的比例较大，所发行的债券分为有担保债券和无担保债券。

铁路建设具有投资大、工期长以及世界上大部分铁路系统运营长期亏损的特点。在目前存在资金短缺的情况下，单纯依靠中央和地方财政投资进行铁路建设是不够的，因此，我国的铁路建设必须要另辟蹊径，那么PFI方式正为我国铁路建设提供了一条良好的出路。此外目前私营企业的财力实力日趋雄厚，政府可采用优惠政策吸引它们参与投资。对于现有铁路资源，政府可以采用优惠政策，鼓励铁路部门投资改造既有铁路。

总之，利用PFI方式建设、运营基础设施，可以从根本上削减政府的公共事业费用支出，同时提高了投资的经济效益。

(3)PFI的优势

PFI的优势在于，第一，它是一种吸收民间资本的有效手段。以潜在的巨大市场及利润吸引各种来源的私人资本，投资基础设施建设，这样既可以弥补本国建设资金的不足，也可以改变投资环境。第二，可减轻政府的财政负担。采用PFI方式建设的项目，其融资风险及责任均由投资者承担，政府不提供信用担保。因此，它是降低政府财政负担和债务的一种良好方式。第三，有利于加强管理、控制成本。PFI项目可以引进先进的管理方法，提高项目建设速度与质量，降低工程成本，提供更好的服务，以较低的价格最终使消费者受益。PFI项目实行的项目管理方式，能集中与项目有关的各方面专家，有利于解决工程中出现的各种问题，从而实现降低成本、提高效益、创造利润的目的。第四，有利于引进先进的设计理念和技术设备。由于PFI方式采用“一揽子”总承包方式，在项目设计中，项目公司中的设计人员有时会带来新的设计观念，有助于产生优秀的设计，达到创新的目的，对整个项目建设起到极大促进作用。在PFI项目的实施中，项目公司为了加速PFI的施工进度，提高施工质量，或为了达标运营，必然会引进或开发研制先进技术设备、仪表仪器等。在项目公司建完项目后，施工设备一般要折价留给当地政府所属的企业单位，从而增加了地方的技

术设备，另外更多设备经国外引进后装配在生产线上，从而提高了特许基建项目的技术质量水平，对政府推动技术进步产生积极影响。第五，PFI不会像BOT方式那样使政府在特许期内完全失去对项目所有权或经营权的控制，政府在特许权期间不出让项目的所有权，可随时检查PFI的工作进展。

(4)铁路建设的问题

中国铁路建设资金缺口1600亿元，急需拓宽融资渠道。“十五”期间，根据社会经济发展对铁路运输的需求，中国将投资3500亿元用于铁路建设，其中2700亿元用于铁路线路建设。但是如果铁路保持现有的融资体制，则“十五'’期间通过铁路建设基金可融得资金约1800亿元，引进外资约12亿美元，初步测算资金总缺口达1600亿元。截止到2000年底铁路长期贷款余额为1772亿元，“十五”期间还本付息压力很大。如果1600亿元都通过银行贷款，则到“十五”末铁路银行贷款将超过3000亿元，还款付息的压力难以承受。因此，“十五”期间中国铁路建设急需拓宽融资渠道，积极扩大股票、债券的融资力度。

但是在中国资本市场高速发展的10年之间，汽车、航空等运输制造企业纷纷上市，通过资本市场融资发展壮大，铁路系统却没有积极倡导下属企业通过上市融资，失去了全面提升铁路设备制造产业的一次良机。而且，对于运输主业，上市融资的只有广深铁路，债券融资数量也很有限，所融资金只占铁路同期建设资金很少的一部分，铁路成为依靠政府融资和长期银行贷款而发展的产业。

由此，可以看出未来中国铁路建设可以实施不同的融资方式，我们可以在一些经济较发达的地区，原来主要依靠政府投资及对路网建设影响不大的铁路拿出来，在政府给予的优惠政策下吸引部分私人投资。

3、PFI模式引入中国铁路工程建设的环境分析

(1)国家策略

扶持中国的非国有经济，随着中国加入世贸组织已提上日程，人们日渐关注中国工业的竞争力。传统上认为国有经济是中国工业的核心，而1999年中国的“宪法补充案”则特别指出非国有经济是国家经济完整的、不可分割的一部分；与此同时，人们曰渐达成这样的共识：经济的进步要依赖于政府和公众的执法、守法状况，如果没有这样的意识，商业的发展将充满不确定性。国家的一系列政策表明：在社会主义初级阶段，多种所有制经济应该互相补充；中国共产党不仅重中了这一点，而且作出决定：国家仅仅有必要全面把握和控制具有战略重要性的工业如国防工业。

由此可以断言，随着政府对经济的干预越来越少，中国将开始下一个阶段的机构调整。这一调整至少发生在两个领域；对司法系统的强化；进一步对非国有经济开放资本市场。

扶植非国有经济理念的提出及司法制度的健全成为PFI方式在中国实施的先决条件。

（2)投资政策

“十五”期间，中国在继续增加利用国际金融组织贷款、国外政府贷款以及国内金融机构贷款建设交通设施的同时，将采取更为灵活的优惠政策，吸引国内外资金参加交通基础设施的建设与经营。

中国国家计委近日推出《“十25”综合交通体系发展重点专项规划》指出，“十551”期间，中国将改革外商投资的有关规定，扩大外商直接投资的范围，调整外商投资股比的限制，采取积极的引资政策，增加交通项目建设的直接投融资比重。同时，建立相应的反垄断机制，以保证经济安全。

该专项规划称，在交通基础设施建设中，完全公益性的基础设施建设，由政府承担投资；对于既有公益性、又有经营性的基础设施建设，政府承担必要的投资。

规划中还提到，“十五”期间，中国将建立产业投资基金和发行中长期建设债券，吸引社会资金和居民手持现金用于交通设施建设。对于产业投资基金投资，可以享受与外商投资相同的政策，对产业投资基金投向经济效益较差的项目，政府可以给予定额补助或设定可控上限的回报率。

这就说明了政府在解决交通方面基础设施建设的资金上，将采用各种形式力口大资金的投入，这种投资政策的倾向将为PFI在我国铁路建设中提供广阔的前景。

(3)铁路改革状况

20世纪80年代初，铁路系统开始进行放权让利的改革，铁道部将在计划、财务、劳资、物资、人事等方面的权力下放到下属路局，并开始尝试实行全行业的经济责任大包干。1986年铁道部在前几年大包干积累的经验基础上提出实行一包五年投入产出，以路建路和以路养路的全路经济承包责任制，在原有的计划经济的基础上实现了的一次管理体制重大突破，这一过程一直延续到1992年。1993年开始在铁路系统开展建立现代企业制度试点，到1998年工程、建筑、工业、物资、通信五大总公司与铁道部签订了资产经营责任书，实施结构性分离，运输系统先在四个不设分局的铁路局试行资产经营责任制，渐次推进铁路行业管理体制的变革。

从铁路改革的基本轨迹，可以看出，政府职能已经开始转变，国家对铁路的管理从微观行政管理逐渐走向宏观经济管理；铁路从国家的行政附属机构，以社会属性为主，以追求社会效益为中心，逐渐走上了以企业属性为主，以追求经济效益为中心的现代产业发展道路。铁路改革的核心内容是就在于铁路内部打破垄断，放松管制，转变政府职能。

三、在铁路工程建设中应用PFI的问题分析

尽管PFI在国外的应用相当广泛，相对我们而言却是较新的融资方式。特别是目前我国法律体系尚不健全，国内还没有成功的PFI案例，PFI融资方式在我国的应用和实施还存在着不少的问题。

1．法律方面：由于PFI对我国是一种新的融资方式，我国目前尚没有成文的关于PFI应用的法规。另外，我国的法律体系正处在快速发展和变化之中，相关的法规都有变动的可能性，这就有可能影响投资者的收入，在一定程度上造成投资收入的不确定性。

2．管理和政策方面：采用PFI方式融资，涉及许多具体问题，如国家的产业政策和投资政策等。而目前我国既没有专门的机构对PFI融资项目进行管理，也没有相应的政策和法规来规范和指导PFI项目的实施。

3．认识方面：PFI融资方式对于我们来说是一种全新的融资方式，人们对它缺乏全面的了解和清晰的认识，国内对PFI的主办者要求收益担保和政策上提供优惠不太理解，因而PFI目前在我国实施还存在一定的困难。

4．价格或收费方面：投资方寻求的是项目运营期间的稳定的收入，而通货膨胀具有相当的不可预见性，投资者希望项目运营期间的收费或价格能够与成本相关并在合同文件中以公式的形式进行规定。

5．人员方面：PFI作为一种新兴的融资方式，在许多方面都有一套独特的运行规则和方法，需要专业人员来实施，以确保项目的顺利进行。而我国还未引入PFI，PFI的专业人员相当匮乏。西部开发中基础设施建设应用私人主动融资方式的探索【内容提要】西部大开发以公共基础设施建设为重点，而这些设施需要注入大量的资金。在政府资金严重短缺的情况下，对于缺乏商业价值，私人不愿投资，而从社会角度又需要的公共基础设施项目，采用私人主动融资(PFI)方式是一种较好的解决办法。开发西部战略，对西部的基础设施和公共项目的需求将会日益增强，特别是能源、交通、通讯、学校等基础设施和公共项目的严重不足已成为影响西部经济发展的瓶颈。按照惯例，基础设施特别是公用基础设施的建设投资一般由政府承担，但西部开发面临的首要问题就是政府资金短缺。因此，如何解决这种需求与供给之间存在的巨大矛盾，是我们需要密切关注的问题。

近年来，世界上许多国家利用私营力量发展国家基础设施建设，积累了不少经验，逐步形成了不同形式的公共项目的私人融资方式，其中PFI方式就是目前国际上较为先进的一种方式①。PFI的基本思路就是将政府的项目，如道路、电站、医院、学校等，交由私人融资、建设和运营，根据协议要求的时间将建成的项目交还给政府。在英国该方式已经成为政府获得高质量、高效率的政府项目的主要工具②，日本也在1997年7月通过了《PFI推进法》，从而肯定了PFI模式。为了使PFI方式在我国西部大开发中发挥积极的作用，本文就PFI方式的相关问题作有益的探讨。

一、PFI特征分析

1.PFI的含义

PFI(PrivateFinancelnitiative)即私人主动融资，它的基本做法是③：(1)政府确定投资项目和项目建设标准，由政府招标决定投资主体即私营部门，并与之签订合同；(2)私营部门对项目按合同要求进行设计、筹资、建设及运营；(3)政府按合同购买私营部门所提供的服务。

应当注意的是，政府只是购买私营部门所提供的服务，并不具体拥有或管理工程项目。由于政府无需投入大量的精力对工程项目进行管理，所以能有效实现政府职能从微观、直接管理向宏观、间接管理的转变，从而很好地解决长期困扰我们的两大问题，即政府工程管理的低效率和政府资金的短缺。换句话说，私营部门使得政府部门在PFI方式下，由财产拥有者变为服务的采购者。

2.PFI的特征

与政府直接投资公共项目这一传统方式不同（图1），公共项目采用PFI方式是集设计、建设和运营于一体的建造管理模式。它不仅扩大了投资渠道，缓解了政府建设资金严重短缺的压力，充分发挥了私营部门先进的技术与管理经验，而且使得投资风险由政府独立承担转变为政府与私营部门合理分担风险。更为重要的是，政府能从繁琐的工程项目管理中解脱出来，集中精力进行宏观控制，从而大大提高政府工程管理的效率。作为项目开发主体，PFI公司通常自身并不具有开发能力，在项目开发过程中，广泛地应用现代社会的代理关系，实行全面的代理。这种代理关系通常在事前确定，在投标书和合同中明确，以确保项目开发安全、可靠3、PFI项目分类

根据运作方式的不同，PFI项目通常可以划分为如下三类：

1)独立运作型即公共项目由私营部门或国际财团独立融资建设，政府只给予该私营部门项目特许权，允许其在一定期限内独立经营该项目，通过项目的服务向最终用户收费以偿还投资及获得利润期满后无偿将项目转让给政府部门或公共机构。通常所采用的BOT、BOO及BOOT等形式即为此类。

2)建设转让型即项目建成后，政府部门向PFI项目公司购买项目的经营权，私营部门通过向公共机构收费来进行补偿，在一定期限内，PFI公司对项目负有谁修管理的责任。

3)综合运营型即政府进行部分投资，与私营部门共同进行项目开发。政府投资数量随项目性质和规模的不同而有所差异，但原则上应由私营部门占主导地位，以保持PFI的特色。至于资金的回收方式，则由双方在合同中事先规定。

二、在西部开发中应用PFI方式的可行性

私营部门参与公共项目的建设，对于我国的西部大开发而言意义十分重大。从我国西部开发的现实情况来看，也是可行的，这主要体现在如下四个方面：

1)西部大开发发是一项事关中国经济发展的战略决策，其政策具有稳定性和连续性，对任何一个到西部的投资者而言，政局的稳定和政策的连续是投资长期项目的重要保证。

2)西部经济的快速增长必然要求加大基础设施的投入，而政府资金的短缺严重制约了西部经济的发展，这种需求与供给之间存在的巨大矛盾为国内外投资者提供了优越的市场条件和投资机会。

3)目前我国国内民间和私人的储蓄存款余额仍然保持快速增长，国外也存在着大量的游资，而西部开发作为中国经济的长期发展战略，必然会受到政府的优待，使得这种投资具备可靠和丰厚的回报，这种“双赢”的结果是PFI方式在西部建设中发挥作用的最直接的条件。

4)入世后，中国政府积极改善投资环境，以保护国内外投资者的利益；多年来，我国在改革建设管理体制上也取得了巨大的成就；加上西部地区在利用私人资本和外资上曾经有过一些成功的经验，这些都为PFI的投资方式创造了有利的条件。

三、在西部开发中引进PFI方式所面临的问题

1.向收益高、风险低的地区和行业流动是资本的天性，而目前我国西部地区投资收益相对较低而且回收期长，难以引起投资者的浓厚兴趣，这是西部地区引进PFI方式进行公共基础设施项目建设的最实质性的问题。

2.由于西部地区经济体制转轨的滞后性，使这一地区计划经济的色彩仍十分浓厚，对于缺乏管理和监督机制的公共部门来说很有可能出现效率低、质量低的现象，甚至可能导致一些贪污浪费、偷工减料、损公肥私的恶劣情况发生，这种因当地政府的过多介入而造成PFI项目在效率及收益上的损失是投资者最担心的问题。

3.在思想观念上，由于以往的公共项目都是由国家垄断经营，不少人还认为将外资或国内私营资本引入公共项目建设领域会影响国家对这些关系国计民生的领域的控制权，影响到对PFI方式的引进。

四、在西部开发中应用PFI方式的重点

1、PFI项目成功的前提

采用PFI方式的公共项目要获得成功，必须具备如下前提：

1)所选择的PFI项目，必须既要根据当地经济社会发展需要，符合西部大开发经济和社会发展的中长期规划要求，又要对投资者有吸引力，具有良好的投资收益预期；同时，政府也愿意暂时放弃对公共项目建设、经营、管理的部分或全部的控制。

2)通过高效的管理措施使得经济价值的实现有可靠的保障。

3)私营部门和政府部门应合理分担风险。

4)有较为完善的与PFI方式配套的政策及法律。

2、特许授权文件问题

特许授权文件是指PFI运作中政府主管部门授权特许私人投资者进行PFI项目建设和经营的协议，是PFI项目的最高法律文件，项目的其它合同都是在遵循特许协议确定原则的基础上派生的，是对特许协议具体条款的细化。对于西部的政府有关部门而言，如何与投资者进行特许授权的谈判至关重要。这既关系到公共项目能否以PFI方式实施，也关系到政府权益的保护。一方面，从政府利益出发，在特许协议中政府应当注意保持自己的权益（表1）；另一方面，政府也应严格履行特许协议中的条款，如果滥行管制，投资者往往可以依据特许协议对政府获得PFI项目的要求实施履行抗辩，或者为政府顺利接管项目设置一些障碍诸如不按时交付等，这是得不偿失的。

表1PFI项目特许协议中政府应保持的权益表序号实施阶段保护权益内容设计方案审查权1设计阶段设计方案修改权工程质量监督权2施工阶段工程变更、材料标准的审批权接受竣工验收合格报告3交工验收阶段指定施工质量纠正的时限运营情况的检查权运营费用管理的审查权项目公司劳务政策的检查权4运营阶段项目安全管理的检查权项目中断运营时的接管权项目公司财务文件合同条款审查权3、风险问题

PFI项目投资大，周期长，不确定的因素很多，因而承担的风险也很大。如何在政府部门和私营部门之间合理分担风险，是PFI项目能否取得成功的关键。一般来讲，具体风险的确立和分担都应从PFI项目成本的高度来决定④。原则上，每一风险应由最能控制该风险发生的一方承担，也就是说谁最能影响风险，谁最能控制风险，谁就应该承担风险（表2）。

值得注意的是，随着我国有关法律体系的逐步完善和改革开放的进一步深入，很多风险正在悄悄发生变化。例如，外汇风险曾是国外投资者最为担心的问题，但由于我国加入WTO，外汇的汇兑风险已不是十分突出，而外汇汇率风险则成了主要的外汇风险。

此外，在PFI的合资项目模式中，应充分考虑政府公共部门在公共项目中的主导地位，在发展不平衡的西部地区，根据项目所在地的经济发展水平及法制健全度，采取不同的出资方式。这种政府主动承担较大风险的做法，无疑会给私营部门投资于西部公共项目的建设带来极大的信心，从而使得这些地区的公共项目建设由被动开发走向主动开发，由非盈利性开发逐渐转向盈利性开发。

表2PFI项目风险分类及分担表风险分类风险内容风险分担政治外交政策政府风险税收政策变更共同负担国PFI项目国有化政府别对引进外资的态度政府风政治局势恶化政府险商业汇率风险、汇兑风险PFI公司风险通货膨胀PFI公司法律环境、契约、财产立法等变更政府风险法律制度不完善政府项目融资项目失败后项目债权人只有共同负担风险风险有限追索权资金不足、筹措成本过高PFI公司风险分类风险内容风险分担开发未能中标的风险PFI公司风险规划和审批拖延造成损失的风险共同负担当地居民反对共同负担项建造或完费用超支、完工延迟、质量问题PFI公司目工风险建设项目中止失败PFI公司风运营技术性风险PEI公司险风险连带基础设施风险、供应风险共同负担需求风险共同负担付款方式改变、拒付政府不可自然灾火灾、水灾、台风或地震PFI公司抗力害风险保险公司风险动乱风险罢工、战争、内乱或封锁政府

4、环境保护问题

保护环境是社会可持续发展的首要条例，我国政府在西部开发中也对此提出了很高的要求，强调绝不能再走东部发达地区“先开发后治理”的老路。西部地区由于资金缺乏，环境保护设施往往不被重视，在环保投入和“三废”治理方面与东部地区相比有较大差距，而且，根据我国的地形地势，处于江河的源头和上游的内陆山区和西部地区一旦遭受污染，不仅直接破坏当地的生态环境，而且也破坏了江河中下游的生态环境，其造成的损失，往往数倍于所能获得的利润。因此，环境保护问题是西部大开发中引进PFI项目时考虑的重中之重。就PFI项目进行环保管制而言，首先就是在项目审批中要坚持生态环境保护优先考虑的原则，不能单纯为了引进私营资本而导致环境的污染，防止东部地区的污染企业向西部转移：其次要严格执行环境影响评价制度，真正做到一切项目的环境评价报告都经环保部门批准：再次，对有污染的建设项目，应确保“三同时”制度的真正落实，使配套的环保设施及时跟上；最后，执法部门要加大执法力度，对造成污染的企业要严惩。总之，由于环境资源具有不可忽视的特殊价值，在PFI项目的实施过程中，必须强化环境管理。

5.回报率问题

PFI项目资本回报率的高低，要根据市场、地区发展、价格承受能力、资本市场动态以及项目股本比例和债务等来综合考虑。一般情况下不宜采用固定回报率，因为固定回报率限制了投资者取得超额回报的可能，导致投资者在项目运营过程中降低经营管理的需求与积极性，使得各项目的财务负担变相地转变为西部地方政府的外债。特别是对于引进外资项目而言，固定回报率不利于中方学习和吸收国际先进的技术和管理经验，不利于西部政府部门管理方法和水平的改进和提高。建议采用以项目收入为依据的浮动式比率的投资回报或纯粹以项目收入为还款和回报来源的方式。

为保障投资者的利益，西部政府应在PFI项目满足当地需求的情况下，保证在同一地区不再建设同类项目：若因该设施能力饱和需要建设新的设施时，要给予原投资者优先参与权。对于某些风险性较高或投入运营后需求严重不足的项目，政府可以参与部分投资，或提供成本补贴，或以部分融资担保的形式予以支持，这是非常必要的。

五、在西部开展PFI项目应采取的措施

在西部大开发中应用PFI方式进行公共项目的建设，关键是要解决两个问题⑤：一是私人资本投向公共项目的积极性从何而来？二是政府采取何种政策和措施调动私人对公共项目投资的热情？要处理好这些问题，应从如下几个方面着手：

1)选择西部开发建设中具有一定规模、并有长期稳定收益的公共项目作为采用PFI方式融资的试点项目，并对项目的建议书进行仔细的审核，组织有关方面的专家对项目的可行性报告进行充分的论证和评估，以保证公共项目的社会效益最大化。

2)继续进行西部开发中的投资体制改革，拓宽各种投资渠道，将西部建设的某些公共项目的投资交由市场机制去解决。

3)加大对PFI投资方式的知识宣传普及工作，使广大西部人民特别是西部的政府有关管理人员改变观念，接受“政府提供私人生产”的公共项目建造管理模式。

4)建立发展PFI的中介服务机构，在西部的政府有关管理部门与投资者间发挥桥梁和纽带作用。

5)充分发挥国际组织在PFI项目融资及技术支持等方面的作用。

6)加快PFI投资方式应用于西部开发时的具体政策的研究。

7)制定和完善与PFI项目相关的法律和组织体系。

8)加大西部建筑市场的开放程度，在商业资本的运作上尽快与国际接轨，以尽可能吸引私人资本。

以上各方面应同时进行（图3），相互支持与补充，才能保证PFI方式在我国西部大开发中真正发挥作用，从而推动公共基础设施项目建设的快速发展，促进西部区域经济的增长。在西部大开发中，除了政府的政策支持外，利用各种有效的融资手段来支持公共项目的开发非常重要。采用国际上较为先进的PFI方式发展公共服务事业，不但能充分吸引私人资本或外资，也有利于提高项目的建设效率和引进先进技术，同时使得政府减少支出而达到最大经济效益。当然，对于公共产品生产中投资额度非常大的巨型工程，不适宜完全由私营部门负责融资建设，因为私人融资的成本较高。这些成本要转移到项目的产品服务的价格中，最终由消费者承担。对于巨型工程，在引入PFI项目运作方式的同时，应当坚持由公共部门及政府和私营部门共同建设，至少政府有关部门要进行必要的监督和管理。

PFI方式的推行，对于加快我国西部大开发的建设步伐，促进区域经济的发展，具有重要的战略意义。当然，PFI方式在国际上也是一种较新的融资方式，可供参考的经验有限，在引进时如何做好配套政策设施的衔接，制定相关的支援条件，必须进行进一步的深入研究。英国公共部门PFL制度创新以及启示内容提要公共部门的民间介入，低成本高质量的公共产品供给体系——PFI(PrivateFinanceInitiative)是英国公共部门改革的制度创新。本文从三个方面考察PFI激励机制：(1)风险分担机制——风险的民间转移；(2)作业适应性支付体系——说明责任，重视结果的监督机制；(3)促进民间企业竞争——抑制膨胀的民间利润。英国公共部门PFI制度创新，新政治经济学思想给予了巨大的理论支持。PFI对中国公共部门改革有其重要的借鉴意义。国公共部门改革，最早是以“小政府”为导向的、作为思想潮流的新保守主义而登场。

20世纪90年代以来，新政治经济学对现代公共产品作了全新解释。

—、PFI制度创新的新政治经济学视角

一个政府主导的时代，造就一个规制政府。规制政府遵循的是一系列规则和程序；政府的政绩在于做了多少事，而不必关心它的结果如何，官员关心的是投入，而不是产出；在组织规模上，随着政府对市场干预的增强，政府规模不断扩张，组织结构趋于完备，既得权益亦随之产生。在公共领域，作为规制政府，它直接负责公共物品的提供和生产。代表国家意志的公共部门对市场的管理，它们无视公共保障和服务的多样性，对市场信息和消费者的要求视而不见。

20世纪80年代以来兴起的、发生在英国的公共部门改革，最早是以“小政府”为导向的、作为思想潮流的新保守主义而登场。撒切尔政权登上政治舞台后，她面临这样一个现实：(1)膨胀的财政赤字导致公共财政预算紧张；(2)公共部门功能减弱，公共服务水平每况愈下；(3)对国民税金的浪费导致国民对政府强烈的不信任感。公共部门的无责任性直接导致非效率性，而政府支出却在不断增长，从而成为财政赤字膨胀的一个重要原因。这一状况迫使政府对自身的行为反思，从而推进了公共部门现代化进程。英国作为西方国家公共行政改革的表率，它创设了自主执行机构，构筑了包括市场机制、民营化等内容的新公共管理体系和公共治理机制。

20世纪90年代，新政治经济学对现代公共领域以及公共产品又作了全新的解释。传统的公共产品理论认为，公共产品有两个特点：一是非竞争性，即消费上的共享性；二是非排他性，即公共产品的公共性。具有以上特点的公共产品的供应，靠市场不行，只能靠政府。然而，公共部门提供的公共产品，在大多数情况下，并不具备以上特点，例如，公共交通、公共住宅、教育、上下水道等等，都是一种排除可能的服务，也就是说，不支付费用的话，便无法享受服务，这是一种排他性的服务。一旦公共产品失去以上两个特点的话，民间部门也能够提供公共产品和公共服务。另外，在自然垄断领域，随着信息社会到来，以信息技术为中心的技术进步，致使生产成本下降，“费用递减”状况减轻，通过市场竞争，可以达到有效的资源配置。例如，计算机软件的开发，对于设备的扩充，技术上的制约减少；在信息服务以外的公共产品和公共服务领域，技术进步带来了成本削减。然而，政府对“自然垄断”产业的规制却遏制了产业的发展。在对传统公共产品理论反思的基础上，新政治经济学理论认为，公共产品的生产和提供有时可以分离，政府对公共产品的提供并不是一定要由政府直接生产公共产品。90年代以来，英国政府改革公共部门传统的集权方式，在政府垄断的公共领域，公共部门的权力向民间转移，民间业者通过竞争招标承担公共事务，从而形成以民间资金为主的、低成本高质量的公共产品供给体系——PFI(PrivateFinanceInitiative)。

PFI概括了公共设施以及与基础设施建设相关的行政服务体系改革，在英国，这一改革在梅杰、布莱尔时期不断向前推进。正是在这一背景下，英国政府从传统的规制政府向重视民意、并促发国民自发活动的“协业”政府急速地转换。从规制政府到“协业”政府，从垄断到PFI制度创新，—个寻求“自由、公正、效率”的新政治经济学思想给予了巨大的理论支持。

二、公共部门的“协业”模式——PFI制度创新

PFI(PrivateFinanceInitiative)表示一种制度结构：凡是需要通过税收来建设、维修、保养的社会资本，公共部门仅限于政策计划的制定，而在其设计、资金调配、运营管理等方面，尽可能委托给民间的一种制度创新。从它的内涵来看，包括四个方面：

第一，在公共服务提供方面，最大限度地利用民间的专业性、创造性、技术力和管理运营能力；

第二，由民间来进行公共产品的设计、资金投入、建设、以及运营；

第三，不是由公共部门直接提供公共设施的资产，而是购买从民间业界提供的公共服务；

第四，公共部门仅限于政策计划的制定。

PFI不同于传统的公共投资。首先，在PFI的场合下，政府并不买入公共设施等固定资产，而是最终购买由这些固定资产产出的公共服务。例如监狱，按照传统的做法，由政府出资建造，对于监狱管理的种种费用，也由政府支付。可是，在PFI的制度框架下，监狱建造由民间出资，政府购买民间管理监狱的服务。同样，从医院的角度，政府购买医院的运营管理服务(医疗服务由公共部门担当)；从公路的角度，政府购买道路安全服务，等等。这种购买民间服务的PFI制度创新，最大限度地重视民间创意，充分给予民间自由发展的空间。民间业者以自主的经营管理为前提，提供低成本、高质量的公共产品。也就是说，政府对于公共设施的设计结构并不关心，政府关心的是提供怎样的公共服务。其次，PFI与传统公共投资的区别是，传统的公共投资，政府支出是从最初的公共设施建设开始。可是，在PFI的情况下，最初的公共设施资金由民间筹措，政府支出是在基础设施完成以后，而且，在契约规定民间提供的公共服务尚未到位的情况下，政府不支付费用。

PFI也不同于民营化。在民营化的情况下，计划立案与政府无关，政府的权限不起作用。而在PFI的情况下，公共事业的计划立案以政府为主体。当然，这是以民营企业的存在为前提。PFI也与第三部门不同。根据政府与民间的协定，对于风险，PFI的官民分担机制是很明确的。

PFI制度结构展现了一种崭新的公共产品产出体系。PFI模式下的公共物品的提供与生产，它是一种多元的体制，它考虑的是公共物品提供的多种途径和公正效率的价值体系，从PFI制度的外延来看，它还包括以下几种方式：例如，BOO(BuildOwnOperate)、BOT(BuildOperateTransfer)、BTO(BuildTransferOperate)OBFO(DesignBuildFinanceandOperate)等PFI的多种展开方式。但这些方式在契约终了时所有权的转移有所不同：BOT方式是指进入公共领域的民间业者在公共设施的建设、运营之后，(合同期限10-30年不等)设施的所有权向公共转移；而BTO方式是指民间业者在公共设施建设完成之后，在所有权向公共部门转移的基础上，公共部门再委托民间业者管理的一种方式。然而，PFI各种方式的一个基本点是：民间设计、民间资金、民间的建设和运营。

在英国，PFI的正式实施是在1992年11月。PFI实施可以说涉及到几乎所有公共领域。如桥梁、道路、电力、铁路、监狱、国家医院、学校(包括IT体系)、政府机关的建筑物、上下水道、国防的相关设施(通信、训练设施)、社会保障的支付体系、政府机关的IT体系，等等。在这些领域，公共资本的退出与民间资本的介入，政府购买民间提供的公共服务。在政府固定预算的范围内，在现有的税收条件下，提供低成本高质量的公共产品是PFI追求的唯一目标。

三、PPI的激励机制

PFI作为一种制度创新，这是因为这一制度能够创造出低成本高质量的公共产品供给体系。为什么这一制度有如此的激励机制?我们从PFI的三大层面来考察：(1)风险的民间转移——风险分担机制；(2)作业适应性支付体系——说明责任，重视结果的监督机制；(3)抑制膨胀的民间利润——竞争激励机制。

1、风险的民间转移——风险分担机制

PFI的实现，最重要的一点是风险向民间的转移。公共部门从事的领域由民间来承担，对民间来说，扩大了开拓新型事业的机会。然而，民间业者通常根据自己的决策和判断来开展事业的，所以，与PFI计划相关的风险应该由民间来承担。向民间转移的风险有以下类型：(1)建设和设计的风险。遵照政府的订单，能够提供这一产出的设施应该建造多少?这里存在风险。包括超过建设成本的风险、工期滞后的风险，等等；(2)运营风险。在事业运营方面，管理运营成本上升；(3)需要风险。例如道路，预计的汽车交通量比实际的交通量下降的风险。在数据处理的IT体系，来自政府的数据处理比预计的数量少，等等；(4)残存价值风险。根据合同的企业设施，其投资成本无法回收。合同结束时，其设施的残存价值存在着风险。比较典型的是IT体系的构筑；(5)技术老化的风险。也就是说在合同期间使用的技术已经不是最先进的风险。对政府来说，在合同中强调的是具有最新技术的企业，所以，选择企业的重要条件是最新技术是否更新；(6)规制、法制变更带来的风险。由于政府方面的政策变更致使民间企业成本上升，这一公共费用的上涨由政府来承担。其他，例如规制和法律问题引起的成本上升，如果是间接税的话，基本上由民间来承担，在这种规制、法制变更的情况下，在合同中留有了修改的余地。

2、作业适应性支付体系——说明责任，重视结果的奖惩机制

根据作业适应性体系形成的支付机制，与民间的风险转移关系密切。如前所述，在设备、基础设施完成、提供服务之前，政府并不支付。在没有达到契约所要求的市场测试标准的情况下，政府削减支出。例如，信息技术运行体系发生中断的次数超过合同规定标准的话，通过罚金来削减支出。另外，如果达到或超过规定水准效率的话，承包方可以获得一定比例的追加利益。如果削减10％的成本而带来新的利益的话，公共部门获2％，民间部门获8％；削减20％成本的情况下，公共部门与民间各获得10％。还有，作为政府最基本的支付，原则上不承担最低的支付水准。如果政府保证最低支付水准的话，必然会削弱民间的创意和激励，招致伦理的缺陷。尤其值得关注的是：公共产品的民间承担，对政府来说，单年度支付的全额公共事业费转换为将来多年度的支付，收益者负担的状况将会减轻。同时，整体的效率化因素超过了资金调配成本增加的要素，结果带来了公共服务与国民税收比率关系的改善。

3、抑制膨胀的民间利润——竞争激励机制

政府承担的事业部门能否让民间来承担?其有效性如何?是否还有其它替代方式?论证的前提是成本与效益分析。首先算出传统的、由公共部门实施的总成本，这被称作“公共部门比较值”。然后，把这“公共部门比较值”与PFI制度下实施的成本比较，结果PFI制度下实施效果远远高于传统公共部门。例如，包括高速公路在内的公路建设部门，在PFI的推动下，设施建设等方面的成本与传统公共部门垄断下的经营比较，成本降低15％“国民保险记录体系”的IT运行机制成本削减达到60％。这是因为，公共部门PFI制度的实践过程，在民间企业竞争的基础上，它能抑制膨胀的民间利润。民间企业参加竞标，以中标为目标，对企业来说，低成本的价格核算是中标的前提。在最后选定民间企业以及发出订单之前，形成一种多头企业的竞争态势，为了能得到政府订单，在计划的创意和成本价格方面，企业会尽情发挥。

PFI制度创新是由政府通