互联网金融发展现状及监管建议

互联网金融发展现状及监管建议张庆昉作者简介：张庆昉，现任中国人民银行深圳市中心支行副行长。作者简介：张庆昉，现任中国人民银行深圳市中心支行副行长。互联网金融是网络信息技术和金融活动相结合的产物。近年来，随着移动支付、云计算、社交网络和搜索引擎等的出现和电子商务活动的兴起，传统金融业务网络化程度不断提高，为满足小微融资需求和支付便利而产生的新金融业态迅速崛起。如何促进和规范互联网金融发展成为当前关注的热点问题，笔者在广泛调研的基础上，分析了当前互联网金融发展形态及可能带来的挑战，借鉴国外互联网金融监管经验，提出了相关建议。一、国内外互联网金融主要形式及发展概况（一）网络银行欧美日等发达国家85%的银行已开展网络金融服务，既有涵盖所有金融服务的全方位纯网络银行，也有突出经营特色的特色化网络银行。据估计，欧美国家网络银行交易规模占全球的90%以上。我国网络银行处于起步阶段，目前没有纯网络银行，但网上银行、手机银行呈现快速发展态势。一是交易规模显著提升，2013年一季度达291.6万亿元人民币，同比增长34.8%。二是新技术运用不断强化，如招商银行网上企业银行通过引入大数据、云计算和设立微信银行，不仅覆盖七成以上传统业务，而且派生出多种全新业务品种。三是多形式与电商业务对接，如工商银行网上商城、交通银行淘宝旗舰店、建设银行“善融商务”平台、中国银行“云购物”平台、招商银行“i理财”等。（二）网络证券目前全球证券交易网络化程度高，跨国证券交易网络化正在逐步加强，比如香港、澳大利亚、加拿大、墨西哥和欧洲一些交易所已实现一天24小时的证券交易。互联网也成为我国券商和基金公司的新型营销和服务渠道，主要做法：一是基金公司除借助金融机构网络平台代销外，通过自建电商平台或入驻已有电商平台进行直销，如天弘基金与支付宝推出的“余额宝”；二是券商通过嵌入电商平台或者自主开发电子商务，开展网上开户和理财产品网上销售等业务。据统计，2012年我国网上股票交易金额29.87万亿元，占当年总量的94.9%；另据艾瑞咨询测算，2012年我国基金网购比例达53.2%，基金网民占70.2%。（三）网络保险目前我国网络保险发展程度远低于美国等发达国家，从网销保费收入比例来看，美国已超过25%，而我国不足0.3%，规模和影响远不如其他行业显著。尽管如此，近年来我国网络保险在快速发展，目前有50余家保险公司依托官方网站、保险超市、门户网站、O2O平台和第三方商务平台等开展互联网保险业务，2012年在线保费收入140亿元，同比增长183.8%。近期，众安在线保险公司作为国内首家专注于互联网保险的机构，开始整合阿里巴巴的数据平台、腾讯的客户群体和平安的专业技术等优势，为网络保险的发展注入新活力；一些第三方电子商务平台也开始和保险公司合作，根据客户需求推出个性化的网络保险产品，如淘宝的“退货运费险”、“淘车保”，苏宁易购的“服务商保险”等。（四）第三方支付发达国家电子商务起步早，但第三方支付发展不快（如表1所示）。我国第三方支付虽然起步晚，但已成为电子商务交易中的最主要支付方式，2012年达到3.66万亿元，较2004年增长了507倍。其中支付宝、财付通、银联网上支付分别以46.6%、20.9%和11.9%的市场占有率占据行业前三位。由于信用环境不同，国内外第三方支付业务模式差异较大。以贝宝和支付宝为例，贝宝选择一家银行作为收单机构，通过银行卡组织即可实现对各家银行持卡人的支付，且不承担支付中介职能，收入来源于从商家、客户收取的交易佣金或手续费；支付宝需与各家银行进行系统接入，以支付中介身份参与交易过程，收入来源包括交易佣金和沉淀资金利息。表1：中国、美国、日本电子商务中的支付方式排序比较（五）网络融资网络融资2005年起源于英国，兴起于美国，短短几年在全球范围迅速发展，其中美国集中了全球主要市场份额。我国网络融资发展也较快，一是P2P网络借贷平台数量和业务规模迅速增加。据小额信贷服务中介机构联系会统计，2013年3月末，全国网络借贷余额4200亿元，同比增长109.8%。二是电商企业小贷公司利用大数据优势，网络贷款业务空前发展。三是银行纷纷推出线上贷款产品，以满足银行自身或第三方电商平台小微企业融资需求。四是众筹融资初步兴起，如大家投成为国内首个天使投资与创业项目公募股权投融资对接平台；前海股权交易中心开辟了全国首个新型市场化网络融资平台，截至2013年9月末，挂牌企业达2459家。表2：国内外网络融资主要类型（六）网络货币发达国家网络货币支付功能越来越强，与法定货币兑换程度越来越高。比如facebook发行的credits支付范围扩充至现实商品和服务；东京已形成全球最大比特币交易市场。我国的网络货币主要是封闭型和积分型，货币属性不强，但影响力逐渐增大。如腾讯公司营业收入约70%与Q币销售相关；平安万里通积分涉及的商户涵盖行业广，包括所有日常消费范围；比特币在国内接受程度也有所提高，一些商户和网站开始接受比特币兑换美元、欧元服务。表3：网络货币类型（七）综合型网络金融服务近年来，互联网金融呈现综合化发展趋势，如日本第一大电商乐天从2005年开始打造网络金融，目前涉及证券、信用卡、银行、保险、预付卡等领域，并通过积分打通了金融和电商等各项业务。我国综合型网络金融服务主要体现在：一是以支付宝、财付通为代表的综合性支付平台，具备在线支付、转账汇款、担保交易、生活缴费、移动支付、理财等功能；二是以平安集团为代表的金融控股公司通过互联网以及大数据挖掘技术，构建了“一个客户、一个账户、多个产品、一站式服务”的综合服务模式。二、互联网金融发展对我国金融监管体系的挑战（一）分业监管体制难以适应互联网金融混业经营趋势互联网的开放性和虚拟性为金融服务的创新提供了新的思路和手段，各类金融机构提供的服务日渐趋同，业务综合化发展趋势不断加强。与此同时，也催生了新的金融中介形式，众多电子商务公司正在利用这些创新思维搭建新平台，金融机构和非金融机构之间界限趋于模糊，实质上大大降低了金融业的进入门槛，分业经营格局受到冲击。在这样的背景下，原来分业监管模式将面临越来越多的问题。一是监管不到位或者重复低效。比如平安集团业务范围从传统金融业务拓展到网络融资、网络支付、征信等新型业务，交叉性金融产品涉及多个监管部门，存在多头管理现象，监管职责分工不够明确；再如阿里金融，目前涵盖支付、信贷、担保、保险等领域，分业监管模式难以实现无缝监管。二是对于网络借贷、众筹融资、网络货币等新兴业态和新型工具，没有明确监管主体。（二）基于传统金融制定的法律法规体系有效性减弱互联网金融发展给中央银行和监管部门提出了新课题。目前国内金融监管部门采取的主要做法是通过常规监管方式在互联网环境下加以延伸，实施对网上银行、电子支付和交易等互联网金融活动的监管，所依据的法律法规大部分是基于传统金融业务而制定的，这里存在三方面问题：一是互联网金融监管依据法律位阶偏低。以网络银行为例，尽管目前网络银行适用的银行监管法规、电子商务法规及其他相关法规属于法律范畴，法律地位高，而有关网络银行的专门规定，包括银监会发布的银行业务管理类法规，人民银行发布的电子支付、金融信息保护、信息安全规范类法规以及外汇局发布的个人外汇业务类法规，基本属于部门规章和其他规范性文件，法律效力层级不高，执行中容易遇到诸多问题。二是由于互联网金融活动的特殊性，特别是技术往往领先于监管，既有的法律法规中有些规定无法适用互联网金融发展。比如信息主体授权目前要求采用纸质方式，而在互联网金融活动中无法判断信息主体授权的有效性和真实性。再如跨境汇款业务，目前仍需由银行柜台审核合同等纸质文件，在网银上推广很受限制。三是对互联网金融新业态的规范不健全。目前只将非金融机构支付等部分互联网金融机构和活动纳入了管理。而对于网络融资平台，在资金监管、借贷双方信用管理、个人信息保护、业务范围等方面均没有作出明确规定；对于网络虚拟货币，管理对象主要是网络游戏币，目的是限制其进入实体经济。而目前网络货币种类越来越多，规模越来越大，是否需要设立准入门槛，是否需要确定赎回义务及相应的流程性安排，还没有专门的规定。（三）互联网金融无序发展可能影响金融宏观调控效果一是影响货币调控效果。具有较高流动性的网络货币，其发行机构实际上具有了类似商业银行的货币创造能力，并可在一定程度上改变货币乘数和货币流通速度，从而有可能对它的传导和效果产生影响。这类网络货币如果没有100%的官方货币作为它的发行准备，其潜在不良的效果就是相当于同一个国家出现了不同的货币，它的支付和流通被限制在不同的区域或者行业，实际上造成了一种货币的割据或者市场分割，这在一定程度上不是一个货币化过程，而是一个去货币化过程。二是影响信贷调控效果。网络融资游离于金融管控之外，同银行贷款等传统融资模式一样，具有顺周期的特征。由于网络融资依赖于企业和个人信用数据、行为数据、经营数据等“软信息”，当经济景气时，企业和个人经营状况较好，反映到“软信息”上较为乐观，融资也相对容易，所获得的资金有可能投向产能过剩行业，增加了宏观调控部门逆周期调节的难度。（四）互联网金融潜在风险可能影响金融稳定安全一是互联网金融高频交易可能产生新的系统性风险。从风险角度看，互联网金融模式下风险对冲需求下降，对信用风险的控制加强，单个主体的风险更易被分散，复杂的衍生品不再成为主流。但是也要看到，互联网增加了金融市场风险传播的可能性，传播的速度更快、范围更广，交叉传染性有可能强化。在缺乏制度保障的环境中，互联网金融更易引发市场风险失控和投资者保护缺失。据不完全统计，2011年以来先后有“贝尔创投”等9家网络借贷平台倒闭，投资者损失3400万元。二是互联网金融对技术管理提出了更高的要求。信息技术为金融活动提升了便利性，同时也带来较为突出的信息和资金安全问题，开放式的网络通讯系统，不完善的密钥管理和加密技术，欠安全的TCP/IP协议，以及计算机病毒、电脑黑客攻击、网络金融诈骗等，极易引起交易主体的资金损失。另一方面，我国的互联网金融软硬件大多引自国外，缺乏具有高科技自主知识产权的互联网金融设备，技术选择的失误极易造成风险。（五）互联网金融加大反洗钱工作难度由于互联网金融通过网络完成支付交易，资金流动更难以监控，为洗钱活动提供了可乘之机。与银行机构相比，第三方支付机构对用户的审查不够严格，对交易真实性缺乏有效核实手段，买卖双方只需在平台上注册虚拟账户，通过虚假商品交易，便可将非法资金“合法”转移，2010年快钱公司内部高层人员协助境外公司转移30亿元赌资便是典型案例；网络货币更是洗钱犯罪新途径，2013年5月28日，美国联邦检查官指控总部设在哥斯达黎加的数字货币交易所自由储备银行帮助全球犯罪洗钱，涉案规模达60亿美元；网络融资也存在较大的洗钱风险，由于对放贷人或投资者的身份识别不严格，犯罪分子可以借助平台将犯罪活动收益提供给资金需求方，收回本息或投资收益后赃款转化为合法财产。（六）金融消费权益保护工作压力增大一是信息安全引发的权益保护问题。由于互联网金融交易主体无法现场确认各方合法身份，交易信息通过互联网传输，存在可能被非法盗取、篡改的风险。加之目前很多交易平台在“传、存、使用、销毁”等环节上没有建立保护个人隐私的完整机制，大大增加了信息泄露风险。据统计，2012年我国有84.8%的网民遇到过网络信息安全事件，总数达4.56亿人次，包括个人资料泄露、网购支付不安全、遭遇钓鱼网站等。二是运营过程产生的权益保护问题。比如网络融资资金挪用、网络货币贬值或其交易商操纵价格及其发行人破产等等，都会导致投资者或货币持有者资金损失。三、欧美国家互联网金融监管经验（一）美国以立法为核心的自律监管美国互联网金融发展最全面，采用多部门分头监管、州与联邦共同管理的监管架构，监管思路为：通过补充新的法律法规，使原有的监管规则适应网络电子环境，重点关注网络和交易安全，维护经营主体的稳健和对客户的保护。总体上，监管环境审慎宽松。网络银行方面，监管部门主要有美联储（FED）、货币监理署（OCC）、联邦存款保险公司（FDIC）、国民信贷联盟协会以及联邦金融机构监察委员会（FFIEC），FFIEC由各监管机构负责人组成，负责协调部门间的监管工作，统一监管规则和标准；监管制度包括《统一电子交易法案》、《银行保护法案》、《格勒姆—里奇—贝勒法案》、《计算机欺骗及相关活动》、《爱国者法案》及有关电子签名等法律规范，以及联合国国际贸易委员会、巴塞尔银行监管委员会的相关规定，注重网络银行的信息披露和风险评估。网络支付方面，美国实行功能性监管，监管侧重于交易过程。将第三方支付机构视为货币服务企业，必须向金融犯罪执法网络（FinCEN）注册，接受不同层次的反洗钱监管；将平台滞留资金视为负债，由FDIC通过存款延伸保险实现对沉淀资金的监管。2013年3月，FinCEN发布《关于个人申请、交换和使用虚拟货币的规定》，将网络虚拟货币也纳入反洗钱监管范围。网络融资监管包括网络借贷和众筹融资，着重体现融资双方的平衡保护。网络借贷方面，一是联邦证券交易委员会（SEC）要求网络借贷平台注册为证券经纪商，通过证券监管保护投资者；二是通过FDIC、联邦贸易委员会、消费者金融保护局及各州金融监管机构来保护借款人。众筹融资方面，根据2012年通过的创业企业融资法案（JOBS法案），小企业可以通过众筹融资获得股权资本，并要求每个项目融资规模12个月内不能超过100万美元，每个特定投资人投资规模不超过其年收入的5%。（二）欧洲以审慎战略为核心的联合监管欧洲对互联网金融实行独立监管，审慎标准列出了信息技术安全战略所需达到的基本要求，同时信息技术本身及其发展战略也受到审查。欧央行要求其成员国采用一致性的监管原则，按照起始国规则，对互联网金融进行合作监督。监管目标一是提供清晰、透明的法律环境；二是坚持适度审慎和保护消费者的原则。网络银行方面，规定了严格的设定条件和监管标准，重视技术风险管理，要求新设网络银行或开办网上银行业务之前必须提交由独立第三方机构出具的安全评估报告，要求银行建立完善的网银业务制度体系，实行比传统银行更严格的强制性信息披露规则。网络支付方面，包括三个监管法律：《电子签名共同框架指引》、《电子货币指引》和《电子货币机构指引》。第一个指引确认电子签名的法律有效性和欧盟内的通用性；后两个指引要求非银行的电子支付服务商必须取得与金融部门有关的营业执照，在中央银行的账户留存大量资金，并将电子货币的发行限定在传统信用机构和新型的受监管的电子货币机构。网络融资方面，主要是网络借贷监管。欧盟通过消费者信贷、不公平商业操作和条件等指引性文件对网络借贷进行监管，规定只有注册的信贷提供者才有权发布信贷广告，披露要求比其他信贷形式更严格。英国对网络借贷的监管更宽松，在信贷牌照申请环节无最低资本金要求，主要通过行业自律引领行业发展。四、健全我国互联网金融监管体系的建议互联网金融提高了金融资源配置的便利性和灵活性，与传统金融业形成互补，有利于提升我国整体金融服务水平。笔者认为应该从国家战略的高度重视互联网金融的发展与监管问题，要兼顾鼓励创新，保证金融稳定和金融消费者保护等需要，建立健全适应互联网金融的监管体系和监管手段，促进传统金融和互联网金融的政策公平，确立互联网金融监管底线要求，保障互联网金融健康有序，推动互联网金融和传统金融相互促进，共同发展。（一）构建有效的横向合作监管体系重新梳理各类互联网金融企业的业务范围，明确相应企业、相应业务的监管部门，进一步明确监管主体。根据互联网金融所涉及领域，建立以监管主体为主，相关金融、信息、商务等部门为辅的监管体系，明确监管分工及合作机制。具体如下：一是对于银证保机构基于互联网的金融服务，“一行三会”可在坚持分类监管的总体原则下，通过建立和完善相应的制度法规，实施延伸监管。比如网络银行可以继续按照现行商业银行监管模式，主要由银监会负责监管，人民银行只在其业务范围内，如金融消费权益保护、金融稳定、征信管理、反洗钱、支付结算和科技等方面对网络银行进行监督管理。但是有必要进一步明确监管边界，建立协作机制。二是对于网络支付，人民银行作为支付系统的主要建设者、行业标准制定者以及法定货币的发行、管理机构，理应承担第三方支付、网络货币的主要监管责任，而基于支付机构衍生出来的基金、保险、理财产品销售职能，人民银行可与证监会、保监会一道，形成对支付机构的功能监管体系。三是明确网络借贷和众筹融资监管主体。网络借贷具有跨地区特征，属地监管不利于信息共享。由于人民银行在支付清算、征信体系方面具有监管和信息优势，建议由人民银行牵头监管。而众筹融资属于股权融资，可以由证监会牵头监管。（二）尽快出台相关法律法规一是完善互联网金融的法律体系，加强适应互联网金融的监管和风控体系立法，明确监管原则和界限，放松互联网金融经营地域范围和地理限制。二是完善互联网金融发展相关的基础性法律立法，如个人信息的保护、信用体系、电子签名、证书等。三是加快互联网金融技术部门规章和国家标准制定，互联网金融涉及的技术环节较多，如支付、客户识别、身份验证等，应从战略高度协调相关部委出台或优化相关制度，启动相应国家标准制定工作。四是尽快对网络信贷等互联网金融新业态建立全面规范的法律法规，建议在《放贷人条例》中明确网络借贷机构的性质和法律地位，对其组织形式、资格条件、经营模式、风险防范和监督管理等作出规范。（三）加强门槛准入和资金管理一是严格限定准入条件，提高互联网金融准入门槛。目前除第三方支付企业外，我国对其他形式互联网金融企业准入未有相关法规限制，至少应实施业务报备制度，按风险承