【食品安全风险警示制度探究16000字（论文）】

绪论1.1研究背景随着人类社会交往日益频繁，社会活动不断增多，随之而来的社会风险事件频频发生，特别是食品安全事件。食品安全与每个人的生命健康和财产权益息息相关，而公众的健康和财产受损必然会导致国家经济发展停滞和社会不稳定。因此，食品安全问题必须引起高度重视。进入20世纪以来，随着工业化进程的不断加快，科学技术的不断发展，国际交往日益密切，食品安全问题已然成为世界各国所关切的共同话题，尤其是食品安全在世界范围内频繁出现，如国外的“疯牛病”、“李斯特菌”“禽流感”等，国内的，“苏丹红事件”、“瘦肉精”、“三鹿奶粉事件”等[1]，引起世界各国经济和贸易危机，世界组织和各国政府不断制定、补充和修改相关食品安全法律法规，建立起了较为完善的食品安全规制体系，尤为重视在食品安全风险监测和风险评估方面的法律规范的不断完善。因此，为了更有效的解决我国当前食品安全隐患问题，保障公民的健康权和财产权不受非法侵害，我国于2009年颁布了《食品安全法》，并确立了食品安全风险警示制度，其中规定国务院卫生行政部门以及有关省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门应当及时向公众公布有关食品安全的风险警示信息。1.2研究意义首先，由于我国食品安全领域的立法制定照西方发达国家晚，相关食品安全法律法规并不完善，在食品安全风险警示制度方面的理论研究也相对匮乏，基于此我国应当建立和完善食品安全风险警示发布的具体规则，对减少食品安全问题具有重要意义。其次，工业化社会的发展使得全球范围内的各种风险增加，当前国际社会的食品安全规制理念也由以事后责任追究转为事前防范为核心。在此背景下，我国作为贸易大国，必须顺应潮流引起高度重视。因此，本文就从立法上对我国目前食品安全风险警示法律制度相关理论加以研究，为其改进和深化提出自己的建议。食品安全风险警示制度的相关概念2.1风险根据《现代汉语词典》的解释，风险是指“可能发生的危险”。由此不难得出结论，即风险的特征包括两点：危害性和盖然性。风险包括自然风险和人为风险。自然风险主要是由自然因素引起的一些列风险。而人为风险的影响更加普遍和深远，它使风险变得无处不在，随时可能会发生。人为风险又可对其加以划分，一是指某事物会带来危害性已经毫无疑问，只是从当下来看该事物是否会现实存在或导致的危险是否即将发生还具有不确定性，由此带来的风险；二是某事物是否具有危害性是不确定的，现有的科学技术尚不能证实危害确实有，也不能证实危害确实没有，但为安全起见，人为认为该事物存在风险[2]。2.2风险警示警示是指在危害或危害发生以前，运用相关技术、设备获取可能引发相关异状的征兆后，为防止危险的发生而尽快采取一系列措施的管理方法，目的是让被警示者引起注意和提高警惕。风险警示是指为了向公众提示风险，由相关行政部门在对风险来源、等级、影响范围等因素进行分析的基础上向公众发布达到一定风险等级的食品安全信息进行公布的行为[3]。食品安全涉及公众的生命和健康安全，本就应该规定的严格、清晰，但是实际上与风险警示相近似的概念就有多个，这些概念在实践中使用的也非常混乱，尤其要注意风险警示与消费警示的差异。二者的发布主体以及发布内容上不同。风险警示只有卫生部和省级卫生部门才有权发布，由法律强制规定，其他主体一概不得随意发布食品安全风险警示信息。除此之外，风险警示的内容较消费警示更具有不确定性的风险，即存在重大危害公众健康或财产安全时便可依照法定程序发布风险警示，而发布消费警示需要有具体的侵害存在。在《食品安全法》引进风险警示制度之前就已经存在食品安全消费警示，但二者有明显区别，因此确有必要区分风险警示和消费警示，以便更好的理解风险警示的内涵外延。2.3食品安全所谓安全，是指对一个人的人身、健康、财产、名誉乃至最低限度的物质生活的庇护和保障[4]。食品则是人类得以维持生存的必需品。而食品安全，简单而言就是无毒无害的便是安全的食品。但随着人们生活水平的提高，单纯无毒无害已然不能满足人们的需求，“无毒无害且营养”的食品成为消费者选择的对象，这也标志着食品显然不仅仅是安全就足够了，公民对食品信息的掌控要求更高了，相应地食品安全的内涵也开始不断扩展。食品安全的标准不断提高也表明大众对食品安全问题的重视。《食品安全法》对食品安全作出了定义，要求食品本身不能存在有毒有害物质，同时食品当中必须具有应有的营养价值，最重要的是不能对人体健康造成急性、亚急性或慢性的危害。在法律层面上实现了从量变到质变的飞跃，更加注重保障人权以及食品安全事故的事前防患。2.4食品安全风险警示伴随着社会的发展需要，一些制度便会应运而生。诚然，食品安全风险警示制度便是风险社会的必然产物。风险社会为风险警示提供了生存空间。国家作为维护社会稳定，保障人民安全的主体，其理应承担风险警示的义务。《食品安全法》中规定“国家建立统一的食品安全信息平台，实行食品安全信息统一公布制度”第一次以法律形式确立了食品安全统一公布信息制度。食品安全风险警示是政府调节市场信息不对称，对生产经营者总体监管以及满满足消费者获取更多信息所作出的行动。在法律规定和市场调节的双重作用下，政府部门对食品安全信息的统一公布。从某种角度来说，也是对公民知情权的确认和保护。食品安全风险警示制度的现状3.1国外食品安全风险警示制度的现状美国食品安全风险警示制度首先，美国提出了HACCP即危害分析与关键控制点方法，逐步建立起了HACCP体系，并在《食品安全现代化法案》中以法律形式确立为食品风险预防防控制度，实现从源头预防风险发生，要求所有食品生产企业均应实施危害分析和风险防控体系，对食品安全的危害因素进行全面评估并采取与之相适应的预防性控制措施，同时对危害分析和分析防控的记录也要保留两年以上[5]。其次，在食品安全监测和评估方面，美国采取按不同部门进行划分，对各管理机构监管权限明确分工来避免监管机构之间的冲突。设立食品安全顾问委员会作为最高权力机构，针对国家食品安全制定优先投资、协调检查等一些列战略计划。主要监管机构设置在卫生部、农业部和环保署等，实行各部门分工负责管理，相应负责人由各部门领导人组成。食品安全委员会主席由农业部、卫生部和科学技术政策办公室主任共同担任。除此之外，为了更好的协调各部门对食品安全工作的监管，提高食品安全风险交流、监测和应急能力，将所有具有食品安全风险分析职能的联邦机构组织起来，建立了风险评估联盟作为跨机构的交流平台，保证信息交流畅通的同时避免监管疏漏、监管重复。另外，随着食品工业的发展不断提高，食品安全风险的评估范围和难度的也会不断加深，美国充分利用电子和通信技术提高评估的效率，如监管人员可利用随时携带的电脑等传输设备，将收集的信息传送到信息中心，再由信息中心将提供的数据分析结果传送给传输人员。最后，美国在食品安全风险预防方面具有全球化视野。不仅建立了国外供应商审核制度、进口食品发货的预先通报制度、国外食品工厂检验制度、第三方的认证制度，还建立了全球性的公共健康信息网，它能有效收集、整合全球公共健康信息自动过滤并由监测分析人员进行综合分析后对可能造成风险的事件通知有关部门。由此可知，美国在重视国内食品安全的同时也关注全球食品安全治理。欧盟食品安全风险警示制度随着全球性的食品安全的问题变得复杂多样，从最初关注畜牧疾病爆发到工业发展食品添加剂的广泛应用再到新型转基因食品的出现，食品的种类不断发生改变且食品安全风险的无法预知性也随之递增，欧盟对此重视基本原则的制定与应用，以便更好的应对食品安全风险事故发生，保障各国公众的生命健康权。2000年1月欧盟发布了《食品安全白皮书》，此举实现了欧盟食品安全体系的高度统一。相继地2002年1月组建了欧洲食品安全管理局（EFSA），主要针对整个食品链提供独立的科学建议并加强与成员国协作为公众提供相关食品安全信息，并规定各成员国如若不采用国际标准时，而以更严厉的措施实现贸易保护，就必须将食品安全建立在风险分析的基础上。在监测和评估方面，设立不同的委员会，各自代表不同领域利益的委员会各司其职，从而确保决策的科学性、专业性和民主性。成立一个新的科学咨询体系，其中不仅规定委员会的专家要具备一定的科研能力，同时还要作出相应独立的承诺，以保证不受政府和企业的干扰来获得公众的信任，尤其是通过建立专家遴选和建立严格的议事规则程序来保证专家的独立性。除此之外，欧盟还注重对食品安全信息的来源收集，实现以“农田到餐桌”为重点的整个食品链的风险预防机制，建立了具有互补性的食品和饲料快速预警系统和医疗信息系统，二者能够互相提供和补充食品安全风险信息，并且成员国之间可对风险信息及时有效进行沟通交流，并相互作出反应和得到回应[6]。3.2我国食品安全风险警示制度的现状3.2.1我国食品安全风险监测的立法及实施现状1999年颁布了《中华人民共和国动物及动物源性食品中残留物质监控计划》。2008年颁布了《中华人民共和国出口植物源性食品中残留物质监控计划》。2004年11月《食品安全监管信息发布暂行管理办法》中明确规定了食品安全监测评估信息的发布主体、原则和程序。2009年《食品安全法》中确立了食品安全风险监测和评估制度。2010年卫生部联合各食品监管部门制定了《食品安全风险监测管理（试行）》当前我国食品监测系统已经覆盖多个省，收集到的监测数据的数量也日益增长。农业部建立农产品日常质量安全监测制度，对全国大中城市的食品质量安全状况实行从生产至市场阶段的定期监管检测，并以监测结果为依据定期发布农产品质量安全信息、加大跟踪调查力度，有力地监督和指导农产品质量安全工作朝着健康有序的方向发展[7]。自2000年开始，卫生部门根据全球环境监测计划、食品污染监测与评估计划，在全国范围内建设了对食源性和食品污染物进行了较为系统地监测工作，并且建立了食品污染物监测网。获得了40多万个化学污染物监测数据，对我国食品中重要污染物的污染水平及动态变化趋势有了整体把握[8]。截止到2007年，15个省市区已经覆盖食品污染物监测点，加重对54种消费量较大的食品中常见的61种化学污染物的监测；有关食源性疾病致病监测网络已覆盖21个省[9]。3.2.2我国食品安全风险评估的立法及实施现状2006年《农产品质量安全法》的发布，确立了我国农产品风险评估制度，随后其他食品领域的风险评估制度也相继建立起来。2007年农业部成立了国家农产品质量安全风险评估专家委员会。2009年《食品安全法》中确立了风险评估制度。同年卫生部成立了食品安全风险评估专家委员会。2010年制定《食品安全风险评估管理（试行）》。2011年又成立了国家食品安全风险评估中心，作为承担食品安全风险评估的国家级技术机构。《食品安全法》确立了食品安全风险评估制度，风险评估就是将风险监测得到的数据和信息作为依据，由卫生部组织成立食品安全风险评估专家委员会展开风险评估。当卫生部依照风险监测或举报发现可能存在食品安全隐患的，则会启动风险评估。同时规定农业部、质监部门、工商部门和食品药品管理局等在提供相关数据和信息的情况下，也能向卫生部提出启动风险评估的建议。《食品安全法实施条例》对进行食品安全风险评估的情形作出了规定，为制定食品安全标准以及监管确定重点领域而进行的风险评估。3.2.3我国食品安全风险警示信息公布的立法及实施现状在《食品安全法》、《食品安全法实施条例》和《食品安全信息管理办法》中有明确规定，有权发布食品安全风险警示信息的主体是卫生部和省级卫生行政部门，且省级卫生部门仅在特定地区有发布权限；除此之外，其他任何单位或个人，都没有权力发布风险警示信息。有权机关公布食品安全警示信息后，食品安全监管部门除了及时采取相应措施应对食品安全风险之外，还应当及时针对警示信息的内容进行必要的解释、说明。另外，食品安全监管部门在日常监管过程中获知的食品安全风险警示信息，还应当立即向卫生部门作出通报。卫生部也应当向其他监管部门通报掌握的食品安全风险警示信息，必要时可以组织各部门之间会见协商。各监督管理各部门获悉的风险警示信息需要统一公布的，必须报告卫生部统一发布。自《食品安全法》实施以来，卫生部已经发布了各种风险警示信息如，预防食物中毒、滥用食品添加剂名单、重大食物中毒事故以及常见的引起食物中毒的品种等等。由此可知，我国食品安全风险警示信息公布主要包括食品安全风险警示信息报告、警示信息通报和警示信息公布三部分组成。我国食品安全风险警示制度的缺陷首先，《食品安全法》和《食品安全法实施条例》中并没有对食品安全风险警示制度的以专章规定，相关内容也是以散见于各章节中存在，对食品安全风险警示信息收集、审核程序和发布规则等均无更加详细的说明，无疑导致该项制度过于零散缺乏体系化。其次，随后陆续颁布的《食品安全风险监测管理规定》、《食品安全风险评估管理规定》等法规对食品安全风险监测的范围、警示信息的来源、警示信息公布的方式等内容作出了更为详细的规定，但相关内容依旧不够充分。我国食品安全风险监测和评估制度正处于萌芽阶段，很多地方还不完善，如食品安全监测往往侧重于从宏观上把握食品的安全情况存在监管重复和监管盲区，评估信息公开不充分等问题这将引起操作上的困难，更会阻碍食品安全风险警示法律制度效能的发挥。4.1风险监测的缺陷风险监测信息的缺漏食品安全监测信息是食品安全监测工作能够有效进展的重要依据。根据《食品安全法》可知，食品安全监测信息由卫生部负责收集，除此之外，各监管部门在日常监管过程中获知的食品安全风险信息也要上报到卫生部，作为卫生部收集信息的来源之一。风险评估需要充分的数据信息，而风险监测是收集信息数据的重要过程，若风险监测信息有误或缺失，会直接影响风险评估工作的开展以及评估结果的可靠性，从而影响食品安全风险警示制度发挥效用。造成这种困境与我国现有的分段式监管模式密不可分。我国食品产业链复杂多样，对食品安全领域的监管也相对较为分散，而食品从农田到餐桌，要经过种植、生产、加工、销售、消费等多个环节，涉及食品质量信息、生产人员健康状况、食品安全记录、出厂检验以及仓储、销售情况等，这些信息内容虽然在《食品安全法》中作出了明确规定，但现实中，信息流通以及公开程度很难保证，而且各个环节的监管又难免会存在着交叉现象。如企业自产自销时，食品生产环节和流通环节就会交叉。从而引起监管部门出现监管盲区或多部门相互推诿情况，此时就会导致本应获取的监管信息未能充分获取，造成信息流失，增加了食品安全发生的风险性。除此之外，分段监管模式使得监管部门各自为政，互不共享，也难以达成统一的警示标准，由此而引发风险警示的形成和发布不规范、不透明。基于此，为了有效协调监管领域的交叉问题，《食品安全法》中规定由食品安全委员会来协调该事宜。但实践中，食品安全监管盲区依旧存在，协调效果不明显的情况，这就表明依靠食品安全委员会协调是远远不够的。虽然卫生部也会负责综合协调食品安全的有关工作，但这样一来，卫生部既要承担食品安全的收集、汇总、风险评估工作，同时还要兼顾食品安全风险协调工作，能否发挥其实际作用，进而有效地弥补食品安全委员会无法协调的问题也有待考量。食品源头的风险监测不足作为市场经济的参与者，食品生产经营者有义务保障食品安全。近年来，重大食品安全事故屡屡发生，表明引发食品安全隐患的源头并没有彻底解决掉，食品生产企业作为食品安全的生产源头，只有增加对食品源头风险的把控才能尽早的作出风险警示，防止食品安全事故的发生。首先，食品生产经营企业是直接参与市场的主体，较监管部门能够更早地接触食品源头环节。只有企业从自身提高对食品生产的风险监测意识，才能及时发现风险，更快作出应对措施，比起等到监管机关发现风险后再发布警示信息，更能起到防患于未然的效果。然而，现实中，并不是每个企业都能依照法律的要求履行义务，而且生产经营者追求逐利的原因，往往本着以最小成本获得最大收益的理念参与市场活动，让其加强对食品源头的风险监测无疑会增加企业成本投入，很难保证每个食品生产企业能够有效实施。其次，从现有的《食品安全法》来看，更是以加重生产经营者的责任为主要内容，没有考虑到生产经营者作为经济理性人的同时还要去履行自主监测的顾虑，法律没有选择利用经济措施去激励生产经营者，反而加重其责任，无疑会打击了生产经营者加强风险源头监测的积极性。4.2风险评估的缺陷4.2.1风险评估机构缺乏独立性我国《食品安全法》规定，由食品安全风险评估专家委员会负责风险评估工作。而食品安全评估相关技术工作由卫生部委任相关有资质的技术机构进行。除次之外，《食品安全法》中并未进一步说明食品安全风险评估专家委员会的主体地位以及是否隶属于卫生部。而从卫生部现有的行政系统来看，其也并未将食品安全风险委员会列入其内部。仅能够从《食品安全法》、《食品安全法实施条例》以及《食品安全风险评估管理办法》中了解到专家委员会的筹建工作以及规定其职能是由卫生部负责的。由此能够推出风险评估专家委员会主要由卫生部负责管理。另外，我国现行《食品安全法》当中也没有具体规定专家委员会的独立工作机制。因此无论是从地位还是工作机制来看，食品安全风险评估机构在我国都缺少独立性。难免会导致公众对其提交的风险评估结果或相关建议是否会受到监管部门的影响产生强烈质疑。为了保证评估结果的客观公正性，只有将风险评估与风险管理分离，才能更好的保证风险评估的独立性、风险评估结果具备科学性和客观性。缺乏独立性的评估机构，只会让公众难以信服，不利于食品安全风险警示制度的得以充分实行。4.2.2风险评估专家不被信任食品安全关乎公民切身利益，公民对食品安全的风险意识日益增加，但公众与专家之间由于学识差异和社会阅历差异，对于食品安全风险的理解很不同。公众往往认为风险是无法有效控制的，而专家基于数据分析和稳定社会秩序的综合考量，会得出风险是可控的结论，由于二者处于不同的角度看待问题，因此会得出不同的结论，导致公众开始不愿意相信专家的评估。另外，现有法律、法规的不完善也是导致公众对专家无法轻易信任的原因所在。《食品安全法》中并没有对风险评估委员会专家选拔、评估工作的程序以及确保专家的独立性等内容作出具体的规定。特别是当专家意见不统一时，应当依据什么样的议事规则来得出最终结论，是由专家组成员一致通过，还是多数通过，又或是由行政部门审批通过，现行食品安全法律、法规对此未作出回应。势必会引发公众对风险评估结果的客观性再次质疑，不利于缓解当前公众不信任专家的僵局。评估结果是卫生部作出食品安全风险警示的重要依据，因为法律规定的不完善，进而影响食品安全风险警示信息的客观性和权威性。公众不信任就不会采取相应措施去避免危害的发生，便会与食品安全风险警示制度存在的意义背道而驰。4.3食品安全风险警示信息发布的缺陷4.3.1警示信息前置沟通程序欠缺《食品安全法》规定，食品安全风险评估结果要想作为警示信息公布，需要经过卫生部和其他有关部门根据食品安全总体情形在经过综合分析后决定是否公布。也就是说，专家得出的评估结果就算达到可以公布警示信息的情况，但结合卫生部的综合考量之下也可能决定不予发布警示信息。而在相关食品安全法律法规中，对卫生部所依据什么标准而作出的综合分析没有明确指出，公众可能对那些没有被公布出来但却存在安全隐患的食品信息毫不知情，也没有途径去了解，更没有规定卫生部就这些内容如何与公众之间展开充分交流。由此看来，社会公众对综合分析过程毫不知情且也没有和监管部门沟通交流的机会，那些有关食品安全存在风险又未公布的风险信息如何让公众普遍信服，又如何保证卫生部所作出的分析是正确的、客观的，包括如何证明最终作出发布警示信息或不发布警示信息决策的行政主管人员自身有没有与之相关的经济利益关系。法律虽规定，食品安全风险评估信息要统一公布，但现实中，通常只有评估结果会被公布出来，评估信息的内涵应当做扩大解释更为合理。食品安全关乎公众的生命健康，不只是评估结果，评估过程、评估的争议焦点等，都是公众关心的问题。评估信息是否充分，与面向大众的评估结果关系紧密，换言之，评估信息越充分，评估结果的可信度就越高。法律法规的不完善，只会加剧公众对食品安全风险管理部门的不信任，不仅会使得公众和政府部门矛盾激化，也会影响食品安全风险警示信息的可信度。4.3.2警示信息内容不规范首先，公布食品安全风险警示信息并不意味着食品安全隐患就已经不存在了。警示信息的内容往往由于食品安全的特殊性包含大量专业术语，作为普通公众而言，在没有相关解释和说明的情况下，很难理解风险的严重和紧迫程度，不利于公众依靠警示信息主动采取措施防止食品安全事故发生，违背了食品安全风险警示制度的设立初衷。其次，即便是公众为了自身利益愿意主动花费时间和精力去深入了解警示信息的内容，解决了对专业术语的困惑，但是在了解的同时也耗费了大量的时间，错过了及时采取防止食品安全事故发生的黄金时间。公布食品安全警示信息的目的就是为了及时止损，但专业术语显然会减少警示信息能够产生的实际预期效果。最后，卫生部发布的警示信息往往只说明现存的食品安全风险等内容，并没有对公众接下来应作出何种举措应对风险提出建议，公布警示信息无疑会给公众带来一定恐慌心理，如何安抚公众这种不安全感，也应包括在警示信息内容当中，而且公众更倾向于采取公布的具体应对措施建议，因此，及时公布信息固然重要，但信息公布是否真正带来预期的社会效果也应当是卫生部所关注的，同时也要保证食品安全风险警示法律制度得到有效的实施。4.3.3警示信息反馈不足上述提到公布警示信息会导致公众产生恐慌和焦虑的情绪，公众难免会因此作出不理性的举措，建立信息反馈渠道不仅能让有关部门及时了解、掌握公众的这种不安心理，也会防止食品安全风险进一步恶化。除此之外，还能通过公众的反应去了解何种警示信息更受公众的关注和需要，公众对警示信息的发布还有何具体意见，是否需要进一步交流、更正等。只有在充分了解这些反馈的信息后，食品安全监管部门，才能发现现有制度模式的不足之处，及时采取措施更正，为真正有效的防止食品安全事故发生而展开监管活动，更好的发挥出食品安全风险警示制度的作用。遗憾的是，我国食品安全相关法律法规也并没规定信息反馈的途径。搜索卫生部的网站上能够看到有专门用来反馈的信箱和电话专线，但仅仅如此也并不能全面地收集相关的反馈信息。由于我国幅员辽阔，现实存在技术和文化相对于落后的地区，在这种国情下，很难保证所有公众都会主动去官方网站留言或拨打电话专线，但我们不能不顾所有公众的真实感受。因此，应当建立更多的有关食品安全风险警示信息反馈的渠道。往往警示信息与公众的切身利益息息相关，公众大多数愿意主动参与到信息反馈的活动中来。为了解决公众不能及时向有关部门提供反馈信息，监管部门可以采取更主动的方式了解公众想反馈的意见，如向社会不定期发放调查问卷。4.4中央与地方权限划分模糊4.4.1中央对地方的监测作用没有充分发挥出来目前我国是以中央指导并兼顾地方特点制定监测计划为主的，然后由各地方再参照中央部门计划，根据实际情况修改来展开本地区监测方案，这种模式有一定局限性。由于各地方的经济、文化饮食存在差异，中央也只能笼统性的作出有关食品安全监测、评估等指导工作，具体的监管方案还是由各地自己制定，这就会出现各省制定的监测、评估实施方案大不相同。4.4.2地方风险评估的不完善依据我国《食品安全法》中规定来看，仅有卫生部有权负责组织专家委员会展开品评估工作，并没有规定地方是否可以设置评估专家委员会，地方监管部门只能根据风险涉及到的环节，协助收集食品安全风险的信息资料。由此可知，地方监测所获得的信息须先向中央上报而不能直接启动专家委员会评估。然而，在实际中一些地方监管部门内部也设立了风险评估小组，除了对风险进行评估外，还承担着其他监督检查的工作。4.4.3评估结果不具有终局性能够参与评估工作的通常是农业、食品、医学等领域的专家，并且他们会依据食品安全风险监测信息、科学数据和其他有关食品安全风险的相关信息为基础展开评估，并协商探讨后作出最终评估结果，但是评估结果却仍不是食品安全监测计划、方案制定的最终标准。还是要由卫生部等相关部门依据评估结果再综合分析加以确定，由此可能存在卫生部制定的最终的计划、方案与评估结果不同的现象，难免使得评估工作会形同虚设。4.5警示信息错误时的法律救济不足首先，关于监管机关发布食品安全风险警示信息的性质是属于行政法律行为还是行政事实行为法律并未明确规定，多数学者认为，警示信息虽然对企业不产生法律上的强制力，但却在事实上对企业产生了不良影响，因此对警示行为定性为行政事实行为。而依据我国《行政复议法》和《行政诉讼法》中均规定不审查具体行政行为，因此当警示信息错误时，企业无法就该行政行为申请复议或诉讼。其次，在企业只能申请国家赔偿的情形下，我国国家赔偿却只对行政机关对相对人造成的直接损失进行适当赔偿，也就是说可得利益不予赔偿，使得企业实际受到的损失无法通过国家赔偿这一途径得到有效救济。食品安全风险警示制度的改进建议5.1食品安全风险监测的改进建议丰富食品安全风险监测的功能从《食品安全法》中可以得知，食品安全风险监测的目的包括两方面，一是保证食品安全和公众身体健康和生命安全；二是为风险评估提供依据。食品安全风险监测不同于食品检验，其具有数量大、范围广、针对性较弱等特点，狭义的食品安全风险监测仅是根据卫生部制定的监测计划，展开监测收集相关数据，这就使得监测活动具有被动性。因此，法律确有必要对风险监测活动进行调整，拓展风险监测的内容，使其增强主动性，达到预期的监测效果。首先，应当赋予监测机构可以主动采集食品样品进行数据监测、分析和通报的活动。保证监测机构可以在宏观上把控食品安全风险信息的同时，对具体的食品安全信息也能进行检验，更有利于为食品安全标准的制定和风险评估活动提供依据。其次，监测机构对于公众请求检验的可能存在风险的食品应当进行检验，并将监测结果作为行政机关执法的依据，为消费者进行维权活动提供一种合理保障。同时，对于检验出来的问题食品应展开大规模的专项监测。明确监管部门与技术监测机构的法律关系《食品安全法》中明确规定国家建立风险监测机制，但未提及风险监测机构，仅在《食品安全法实施条例》中对食品安全风险监测技术机构作出了规定。风险技术监测机构分为国家级和地方级。国家级技术监测机构由国务院卫生部等相关部门确定。地方级技术监测机构由省级卫生部等行政部门会同确定。从上述规定可以看出，地方级技术监测机构的确定会存在问题，会同确定本身就具有不确定性，而法律也未对其加以详细规定。首先，各部门会同确立的技术监测机构应当明确。从上述规定可知，省级以上卫生部等行政部门会同确定的技术监测机构数量不明，能够涉及风险监测的部门包括卫生部、农业部、商务部等多个部门，在多部门会同确定风险技术监测机构的基础上，法律并没有规定应当会同确立的是一个还是多个技术监测机构并存的情况，这就难以保证在实践中，各部门所属的技术监测机构是否经过了会同确定。因此，在各部门会同确立完成后，应当及时将国家级和地方级食品安全风险技术监测机构分别予以通报，保证其确定性和稳定性。其次，应当明确部门与技术监测机构的法律关系。由各部门会同确定的技术监测机构，诚然，相关行政部门也应当对其负责。但食品安全风险监测作为一项独立的技术活动，行政部门与技术监测机构在何种范围内承担各自的责任，相关法律法规应当予以明确，因此，确定技术监测机构在履职的过程中的独立法律责任确有必要。5.2食品安全风险评估的改进建议5.2.1提高食品安全风险评估机构的独立性首先，法律应当明确食品安全评估委员会的主体地位。现有法律法规对食品安全委员会的主体地位并没有给出合理规定，使其处于尬尴境地，法律中仅能明确的是由卫生部对其负责筹建。关于食品安全委员会与卫生部之间的关系，二者是否存在隶属关系法律应当尽快作出回应。对于保证食品安全风险评估机构的独立性有重要意义。就目前来看，既然《食品安全法》规定风险评估工作的筹建由卫生部负责，那么将食品安全风险评估委员会作为卫生部的直属机构也未尝不可。其次，如果规定食品评估委员会作为卫生部的直属机构，明确了其法律地位，那么只要充分保证食品安全委员会有独立的经济能力和独立的工作部门，摆脱在资金方面受卫生部牵制的影响，那么食品安全风险评估结果受到卫生部影响的可能性就会削弱。最后，食品评估委员会应当建立独立的工作部门，实现评估机构内部合理分工。专家委员会除了已有的风险评估技术机构、临时工作小组之外，还应当设立人事部门，专门负责对专家的选拔以及审核监督工作；建立专门负责风险评估日常事务管理工作的部门；有关风险评估信息的收集工作是风险评估的重要依据，也应由专门部门统一负责收集和整理，并交由具体风险评估技术机构开展评估工作；同时为了更好的加强与公众的交流，针对风险评估的反馈信息，应建立专门评估信息反馈中心[10]。5.2.2建立开放透明的风险评估专家团体如何让专家获得公众的信任成为食品安全风险评估结果的客观标准之一。专家认为公众经常是依据直觉的评估、受到社会群体的影响、情感起到了很大的作用。与专业人士相比，公众缺乏权衡，只是希望控制最严重的风险，而不去进行更为细致的调查研究。而公众认为专家也可能会犯错误，他们可能存在偏见，特别是当他们与某方有经济联系或权属关系时[11]。因此，解决专家与公众之间的鸿沟是食品安全警示制度所要面对的现实问题，尤其是重建公众对专家的信任。首先，专家团队的组织程序、工作程序以及议事规则应当以法律明确规定。包括对关于风险评估专家的选拔要求、专家团的人数、专家的任期以及议事规则，能够参与食品安全风险评估的专家都是具备相关领域的学识的专业人员，这就要求专家团的意见能够形成统一公共识，才能保证评估公工作的准确、可靠性。当专家对评估结果产生不一致的结论时，应以什么样的规则确定最终产生的评估意见，应以法律形式作出明确规定才能更具说服力，同时并应当记录不同意见。其次，为保证专家作出的评估结果具有客观公正性，在参与评估活动之前专家应当填写承诺书，保证其评估不受外界干扰和自身利益影响。承诺书的具体内容可包括专家具有独立的经济来源和具备相关评估资质证明等内容。最后，为保证评估工作的可靠性和透明性，必要时应当邀请公众或其他相关专家参加评估活动，同时将不被采纳的评估意见也对外公开。一来可以增加公众对评估工作的了解，同时有其他专业人士的参与，更能保证评估结果的专业性。5.3食品安全风险警示信息发布的改进建议5.3.1制定警示信息发布的前置沟通程序食品安全风险警示信息既关乎公众的生命财产利益，也与风险警示所涉及到的食品企业的利益紧密相关。因此，法律应当规定在监管机关发布食品安全风险警示信息之前，与相关企业展开沟通程序确有必要。有权发布风险警示信息的监管部门应当最晚在发布警示信息之前，将发布风险警示的决定通知相关企业，并对所要发布的警示信息内容、风险监测数据和风险评估结论等依据，告知企业同时赋予企业进行申辩的权利。如果企业能够及时采取合理的补救措施，足以避免危害的发生或采取措施后风险等级将降低乃至不构成发布风险警示信息时，卫生部应当视情况决定更改或不再发布该警示信息。在不威胁公众生命健康的同时，尽可能的兼顾企业的合法利益，也是食品安全风险警示制度的合理性体现。5.3.2明确警示信息的发布条件纵观我国食品安全的相关法律法规，对发布食品安全风险警示信息的条件没有明确规定。仅对食品安全风险等级作出了相应规定，即风险须达到“较高程度”才可以发布警示信息。但较高程度一词本身过于模糊，法律法规对其也未明确列举。无疑会使得发布警示信息是否达到较高程度完全掌握在监管机关的判断之中，而不同的监管主体根据各自的经验不同，对判断标准也会产生差异，增加了风险判定的随意性，也为监管机关肆意发布或不及时发布风险警示信息埋下了安全隐患。因此，法律法规应当对监管机关发布警示信息的条件作出实质性的规定。首先，发布警示信息的目的是维护公众生命健康和财产权益，在此基础上维护相关企业合法权益。其次，发布警示信息的程序正当。对获知的风险警示信息要在经过卫生部等监管部门依据监测、评估报告并进行综合分析的基础上决定是否发布警示信息，同时发布警示信息前要保证与企业展开前置沟通程序。另外，发布警示信息已达到确有必要的紧迫程度。过早或过晚的发布警示信息都会使得风险警示信息的效用大打折扣。因此，最后，发布警示信息具有不可替代性。如果有其他方式能够有效预防风险的发生，监管机关不得以风险确实存在为由随意发布警示信息，可以采取其他方式加以防范，如加大日常对风险所涉及到的企业的监管力度，必要时开展对相关企业的“约谈”工作。发布警示信息既能预防风险也能带来一定风险，因此，对其应该严格设定发布条件，只有在同时满足上述发布目的、发布程序、发布紧迫程度以及发布的不可替代性的条件时，才能发布食品安全风险警示信息。5.4理顺中央与地方权限划分模糊5.4.1将食品企业分类管理建议可以借鉴国外的做法，把食品企业按照规模和经营范围进行分类，对于那些规模较大型、食品生产、销售范围涉及全国或多省市的企业，由中央统一负责监测管理，对生产规模较小的中小型企业，由地方自行负责监测管理。同时各地监管机关应根据实际情况对当地小作坊等监管薄弱地带加强监测管理，更全面有效的获取食品安全信息。5.4.2设立地方风险评估机构我国仅有卫生部筹建的国家级食品安全风险评估委员会，法律应当规定在地方也设立专门的风险评估机构，如此一来，便能更好的与地方风险监测相衔接，更有利于地方食品安全监管工作的开展。同时应当在有能力的省市也设置国家级的食品安全风险评估分中心，承担全国范围内的食品安全问题。5.4.3将评估结果作为食品安全监测计划、方案制定的标准评估结果如果最终不是食品安全监测计划、方案的制定标准，还须经过卫生部等行政部门的综合分析，那么显然不能保证风险评估的独立性。本身能够启动风险评估环节的主体就是行政部门，而最终的评估结果是否能作为最终监测计划的标准也掌握在行政部门手中，如此一来，只会使得风险评估机构对行政机关的依附性越来越强，不利于评估工作的有效开展。为解决这种弊端，行政部门可以在筹建风险评估专家委员会时在专家团中引入各个领域的专业人士，如经济学家、法学家等，这样一来，就解决了行政部门为顾全大局所需要更全面的综合分析的过程，同时还弱化了专家被行政部门干预的可能性。5.5完善警示信息错误的法律救济手段5.5.1引入预防性诉讼首先，传统的事后救济无法挽回行政相对人由此受到的损害。如果等到错误的警示信息已经发布后，再主张救济也于事无补，因此可以适当引入预防性诉讼机制。其次，行政相对人明知自己的权益将受到无法弥补的损失，很难坐视不理，这时就需要一个合理的机制为其提供救济。通过预防性行政诉讼，允许行政相对人在行政机关尚未发布食品安全风险警示信息之前向人民法院提起诉讼，请求禁止发布食品安全风险警示信息。在一定程度上能够增加行政相对人的抗辩权，降低其受到损害的可能性，为其自救提供一种法律手段[12]。5.5.2扩大国家赔偿范围发布食品安全风险警示本身就是一项有风险的行政活动，正确的风险警示能够对食品安全治理起到良好的促进作用，但是发布风险警示存在很多人为因素，一旦风险警示信息不准确或存在错误，会给相关企业带来不可挽回的利益损失以及名誉损害，因此，为了更