浅谈财政风险防控初稿

浅谈财政风险防控制度所谓财政风险，目前理论界对其有不同定义：一种提法是，一般而言，是指政府不适当的财政活动或财政行为给政府本身，给政府进一步的财政活动以及给社会经济带来的各种潜在危害的可能性。另一种提法是，“财政风险是专指财政领域中因各种不确定因素的综合影响而导致财政资金遭受损失和财政运行遭到破坏的可能性”。通常意义上可以把财政风险划分为两个大类：外生性财政风险和内生性财政风险。外生性财政风险实际上属于财政活动过程中的不确定性；内生性风险则是指源于财政系统内部各种不利因素引发的风险，该风险导致财政资源浪费或效率下降。这些因素主要包括：（1）政府缺乏对风险的重视或根本不理会风险。（2）财政部门的对风险的管理制度滞后且有关制定不尽合理。（3）事前、事后财政监督不力。（4）政府无力去主动规避、降低风险。相比较，内生性风险比较容易化解，而外生性风险更难于控制。只要找到诱发内生性财政风险的比较具体的原因，然后采取有针对性的制度手段、技术手段，特定财政活动受内生性风险影响的程度完全可以降低到最低限度。下文将从加强制度方面去阐述如何尽量避免内生性财政风险。形成事前风险评估制度政府的各项政策或措施，应是公共选择的一种结果，其中蕴含的利益和风险，也应由参与公共选择的人们来承当。但现实生活中，各项政策和措施的出台是由上层领导根据各方面的情况及自身的思路来决定的。在流行的决策思维中，存在一种普遍的倾向：重视某项政策可能带来的好处，轻视甚至忽视该项政策实施引致的风险，尤其是财政风险。从历史经验来看，这种决策思维倾向通常导致了财政成本的增加，加大了后一个时期的财政压力。当风险超出政府任期的情况下，在没有外部压力时，其政策或措施中的财政风险常常被掩盖。政府官员对其决定的一些政策和措施实施风险评估的意愿不强，缺乏避险动机，这时需要引入一种强制力来强化这种动机。如设定一种制度性程序，对各级政府的各项政策或措施，进行强制性财政风险评估。或者说，在决策程序中加入财政风险评估环节，以显现各项政策或措施在各个不同时期的财政成本和财政压力，并对财政风险评估情况进行汇总，纳入政府的中长期预算之中。这既可防范因盲目性而带来的财政风险，也为各项政策或措施的持续实施提供一个清晰的预算保障，有利于政府政策或措施保持连续性，不至于因财政方面的原因而导致某一项政策或措施不可持续。对政府政策或措施进行财政风险评估，其实质是以财政风险为约束条件，强化政府政策或措施的科学性、可行性和连续性，减少决策失误。这将有利于增强政府决策能力和社会公众对政府的信任。二、建立风险管理机制仅对风险进行评估还不够，必须建立起一套行之有效的风险管理机制。机制的建立不能一蹴而就，需要长时间的摸索、修正，凝练出一套健全严谨的机制办法。下面将从简单从两个方面的去阐述如何避免财政风险。（一）完善投融资制度，避免陷入“资金陷阱”财政投融资作为市场经济条件下政府配置资源的重要实现途径，在促进经济有效增长、调整和改善经济结构、强化宏观调控能力等方面都具有独特的功效。然而我国现阶段财政投资未实现完全规范，在许多财政投融资项目上，有偿资金往往无偿使用，资金投放前缺乏全面科学的可行性分析、成本效益分析，工程建设中缺乏有效的监督约束机制，项目结束后也不进行评估，往往是“说投就投，一投了之”，因此需要相关部门制定统一的部门规章，引导政府开展规范合理的投融资项目，使资金实现融资——投资——还款”的良性循环。第一、完善财政投融资配套制度。通过编制财政投融资信贷资金综合计划、财政投融资资金来源计划和财政投融资资金运用计划，全面反映其资金来源、资金运用和投资预期收益等情况，从长远看，财政投融资计划应成为政府的“第二预算”，由同级人大或人民政府审批，并列入国家综合信贷计划和固定资产投资计划，以利于控制固定资产投资规模。制定财政投融资资金使用的审批制度、监督检查制度、回收和效益考核制度、预决算制度、财政投融资内部财务核算制度及其配套管理办法，并切实按照相关规定组织实施财政投融资活动，保证财政投融资资金的有效投放和健康运行。从国际经验来看，凡是市场经济活跃的国家，其法制都很健全。因此，应制定相应的财政投融资法规、管理条例及实施办法等，使财政投融资活动努力做到有法可依、有法必依。第二、创新财政投融资模式。按照市场机制的要求，建立和尝试多种财政投资项目运营模式对非经营性项目，可以采取政府投资、政府经营的模式，授权国有资产经营管理公司经营管理。对经营性基础设施项目，国外运用得比较成功且适合我国实际的模式主要有：政府和民间合作投资、民间经营模式；建设经营转让模式(BOT)；建设转让经营模式(BTO)；购买建设经营模式(BBO)；此外，还有租赁开发经营模式、管理合同模式以及政府和民间就项目合资组建公司的共同投资经营模式等。举例来说，江门市在2014年进行“搭桥修路、抓大项目”等全市基础设施大建设项目中所创新性地运用投融资模式就是很好的例子。一直以来，江门市财政基本是“吃饭财政”，财政资金无法满足城市建设发展的需要。由于中央对地方政府融资政策的收紧，政府融资平台解决城市基础设施建设资金需求的做法也受到限制。为了彻底解决过去政府融资平台公司“借钱”听政府，“还钱”靠财政，缺乏可持续发展能力的问题，我市组建融资平台首次发行城投债支持城市建设，整合资源打造三大实体城建开发平台公司；创新股权增资融资为广中江高速筹集25.9亿元资本金，首次成功发行12亿元城投债；采用BT模式推进江顺大桥、江门大道北线工程建设……在创新投融资模式，构建多元投融资体系方面，江门已经打开了改革创新的大门。其中自2011年我市和中国中铁签署战略性合作协议以来，通过BT（建设——移交）模式，中国中铁在我市基础设施建设领域的总投资额已经超过80亿元。投资的项目分别是江顺大桥及配套道路BT项目、南车项目厂区以及配套基地BT项目、江门大道北线工程BT项目。BT模式的做法是，政府通过合法渠道确定有相应实力的建设方，之后建设方组建BT项目公司，按与业主签订合同的约定进行融资、投资、设计和施工，工程竣工验收后交付使用，业主在双方合同约定时间内向投资建设方支付工程款，通过回购方式取得该项目的所有权。通过多种渠道的投融资方式和完善的投融资金归还计划，我市迅速筹足了发展专项基金，保证了我市未来基础设施大建设所需要的资金。可见，创新性运行投融资方式既能保证资金的落实，又可激活社会的沉淀资金，促进资金的良性循环。然而同时，即使“投融还”机制健全，不可忽略的还需要深入扎实的财政预算机制支持。（二）、加强预算制度，避免财政赤字风险预算是政府财政工作年度的终点也是未来年度工作的起点，所谓一年之计在于春，财政年度工作能否做得好，资金能否得到适当运用，政府大事能否得到落实，很大程度依靠预算的精确和全面。然而，许多的原因导致财政预算一直未能发挥最大作用，即使发挥了作用仍然出现有些单位资金沉余、有些单位频超预算的现象。因此，提高财政预算的控制效果，建立高效透明预算制度仍然是财政未来着力的地方。首先做好预算工作要推行岗位预算执行责任制。将预算执行工作的责任落实到岗，任务落实到人，完善内部约束和激励机制，明确考核指标，将考核指标与工作业绩考核挂钩，形成全面的预算执行责任体系，加快预算执行进度，提高预算执行效率。其次是加强预算执行质量控制。进一步强化预算执行的刚性约束，明确预算内容和项目进度计划，加强财务管理工作，严防随意改变预算资金用途、超额使用等行为，在提高预算执行效率的同时，注重资金使用的安全性、规范性、有效性。再次是加强预算执行分析工作。及时对预算执行情况进行动态分析，提高执行情况分析的时效性和准确性，掌握预算执行进度以及重点项目的预算执行动态，对预算执行进度偏慢的项目，建立挂牌制度，及时分析原因，纠正执行偏差，将事后控制提前为事中或事前控制，最大程度降低预算和财务风险。最后是发挥内部审计作用，加强预算执行监督检查，使内部审计与监督不仅仅对财务会计信息真实性与合法性的结果进行审计与监督，更重要的是对预算制度和预算贯彻执行情况的过程进行审计和监督，强化事前预防和事中控制。建立完善的预算绩效评价体系，科学设计绩效指标，改进评价方法和手段，全面、准确地衡量项目的绩效水平，为预算管理制度的完善以及严格的执行力提供信息。三、增强政府抗风险能力防范财政风险，除了控制和减少各种财政风险来源以外，一个重要方面就是要不断提高政府抗击风险的能力。这种能力的提高，依赖于三大资源（经济资源、政治资源和社会资源）的规模大小及其整合能力。政府拥有的公共资源严重不足，如发放公务员工资都很困难，在这种情况下，政府抗击风险的能力无疑是弱小的。但另一方面，即使政府拥有大量的公共资源，如果没有实现有效的整合，则政府的抗击风险能力仍是弱小的。因此，政府的抗击风险能力取决于两个因素：一是公共资源的规模，二是政府的整合能力。在某种意义上，政府对公共资源的整合能力高低比公共资源的数量更重要。从我国的现实来看，政府缺少的不是公共资源，而是整合能力。如何提高政府的资源整合能力是增强政府抗击风险能力的关键。事实上，通过一些改革，我们的整合能力已经有所提高。通过税费改革，对流量资源的控制力已大大增强，只要持之以恒地不断深化这方面的改革，实现流量资源的整合应该说是不难做到。通过部门预算改革，对政府各个部门的财产状况做了初步的摸