科研事业单位预算绩效管理实践探析

实现科技自立自强是国家强盛之基、安全之要，是促进发展大局的根本支撑。近年来，我国对科研经费的投入持续增长，根据国家统计局发布的数据，2022年我国全社会研究与试验总支出已超3万亿元，经费投入强度（研发经费占GDP比重）达到2.55%。根据科技部统计，从2012年到2022年，我国全社会研发经费从1万亿元增加到3.09万亿元。在加大科技创新支持力度的背景下，国内外形势严峻复杂，财政形势发生重大变化，财政收入低位运行、财政收支矛盾进一步凸显，政府预算属于“花别人的钱，给别人办事”，由于主体责任不清，容易造成财政资金“既不讲节约，又不讲效果”。因此，加强资金绩效管理和成本控制，减少低效无效行为，落实预算绩效管理工作是促进发展的客观要求。一、预算绩效管理的实施背景及经验“预算绩效”是以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的预算体制，强调责任和效率、关注产出和结果。“预算绩效管理”是传统预算管理理念的重大变革，着力点从财政收支扩展到资金使用效果，核心是在提高资金使用效率和实现资源优化配置方面。自20世纪80年代，预算绩效自西方国家发起后，经过多年实践和创新，逐渐成为世界性的改革潮流。一方面，从国际视角来看，预算绩效萌芽于20世纪初的美国，至20世纪末，英国、美国、澳大利亚等国在项目预算绩效管理的基础上逐步向部门绩效管理过渡，并大力推行政府绩效预算改革，此后陆续在多个国家广泛实施，通过预算绩效管理在提升预算透明度、削减低效无效支出、缓解财政收支矛盾方面发挥了重要作用。另一方面，从国内视角来看，基于我国试点省市前期的探索和经验，党的十六届三中全会提出了建立预算绩效评价体系，财政部也针对规范预算绩效评价出台了一系列文件，对于评价的对象、内容、方法与指标体系提供了指引，在此阶段，科研项目绩效评价也全面铺开，各部门绩效评价理念逐步形成；2011年后，我国全过程预算绩效管理逐步探索并得以推广，至2018年我国提出建成预算绩效管理体系，目前预算绩效管理已持续在中央部门、地方省市落实推广，科研事业单位正式启用预算一体化系统后，且随着单位整体预算绩效管理要求的推进，预算绩效管理进程进一步加快。回顾我国预算绩效管理的整个改革历程，绩效管理意识不断深入人心，顶层制度不断完善，各项探索取得了一定成效，也为后期持续落实全面预算管理奠定了基础。二、科研事业单位预算绩效管理现状与存在的问题（一）单位整体意识相对薄弱，重视程度有待提升一是较多单位对预算绩效管理的必要性和重要性认识不够。科研事业单位的关注度仍集中在开展科研任务，争取各类科研经费，从单位顶层设计到相关部门及科研人员还未充分认识理解预算绩效管理的重要性和必要性，财务部门在推动时也时常无从下手；二是预算绩效管理的培训学习不够，财务人员对预算绩效管理的内涵和意义的理解还不够完整与系统；三是单位对预算绩效管理的内涵和意义的认识还不够完整与系统，在实际工作中还未真正实现统一思想凝聚共识，导致绩效目标管理、绩效评价和结果的应用与预算绩效管理的总体要求之间存在较大差距。（二）预算绩效管理体系尚不健全，缺乏完善管理机制一是单位绩效管理制度缺失或不完善。虽然各项政策陆续出台，但部分单位还未制定内部绩效管理的实施办法，或制度的相关内容在发挥绩效管理工作效能方面缺乏可执行性；二是职责分工不明，责任未压实到位，预算绩效管理是系统工程，尤其是科研单位，预算绩效与科研工作联系紧密，无论是绩效目标设定或是评价等工作都需要相关部门和科研人员积极配合与支持。现阶段，实际工作中主要是财务部门按要求完成，业财融合不紧密，导致部分绩效管理流于形式，管理成效大打折扣；三是绩效管理工作还处于初级阶段，整体绩效管理工作还未完全展开。科研单位现阶段主要集中在科研项目绩效管理，基本支出和单位整体绩效管理还处在发展初期。（三）绩效目标设定和管理不规范一是目标设定不完整，基本支出和单位整体预算绩效目标未统一建立或目标设定不完整；二是项目预算绩效目标的设定缺乏科学性和合理性。因科研绩效指标设计缺乏详细指引，科研项目申报和财政预算申报相互独立，两者面向的对象不一样，预算口径存在差异，科研人员不完全理解预算绩效编报和科研任务执行的关系，而财务部门缺少对预算绩效管理同项目发展联系的把控，导致具体指标设定更多是按工作流程完成，且指标体系的设计也缺乏第三方专业机构评估；三是科研项目预算绩效目标通常基于项目总体任务目标分解后设定，现阶段科研项目预算调整逐步放宽，总体目标设定相对灵活自由，导致项目绩效目标的设定受到一定影响。（四）科研项目预算绩效内容存在编报重叠情况一方面，科研项目申报阶段任务书中包含任务目标，并需编制项目预算，编报单位部门预算时项目支出需再次根据部门预算编报要求设置各类项目预算绩效目标，项目任务目标和预算绩效目标内容实际存在一定重叠；另一方面，通常情况下，科研项目的任务目标和综合绩效评价是针对项目周期内目标的设定，预算绩效目标按年度编制，所以在编报部门年度预算时需科研人员或相关部门再次分解为预算目标要求对应的产出、效益、成本和满意度等具体指标。以上情况使得单位实施预算绩效管理工作尤其是财务部门推进此项工作困难重重，同时也与减轻科研人员事务性负担的趋势存在不一致，工作的重叠导致实际工作中存在形式填报。（五）预算绩效管理工作尚未全面展开，且管理较为薄弱一是现阶段预算绩效管理覆盖范围较多单位仍集中在科研项目支出绩效管理方面，部门整体支出绩效和基本支出绩效管理有所缺失或尚不完善；二是预算绩效监控仍停留在起步阶段，尤其是很多基层单位审计还未充分发挥绩效监督的作用。预算绩效管理工作对审计部门提出了更高要求，但现阶段审计仍主要集中在传统的经济活动是否真实、合法、合规，缺乏对预算绩效管理实施和发挥效能的监督评价，也谈不上对单位履行法人主体责任过程中对资金投入所达到的效用的综合评价；三是科研事业单位仍然使用中央部门预算系统推行的预算绩效管理系统，虽然目前科研事业单位内部对内控相关业务审批流程逐步加强信息化应用，但预算绩效管理工作还未引起足够重视，故预算绩效的全链条推进和管理更多还是依靠机械化操作和人工管理，导致管理效率较低。（六）预算绩效评价和结果应用有待完善预算绩效管理的末端环节体现在预算绩效评价及应用上。一是科研项目从立项到结题的时间通常为几年，科学研究有其客观规律，无法避免失败与挫折，开展科研活动从经费投入到完成目标或成果转化需要一定周期，部分科研任务的经济及社会效益存在延后性，而现行的预算绩效评价机制缺乏对实施期后的评价机制，与科研活动发展规律存在矛盾；二是虽然基层及主管单位在预算执行中加入了评价结果运用，但在监督问责机制、预算安排、政策调整方面效果并不明显。主管部门在预算绩效评价运用方面力度不够，科研事业单位内部整体预算绩效理念相对薄弱，导致绩效评价的准确性受影响，评价结果对单位实际工作指导性不强，相应的结果运用也难以实现。此外，本单位在预算安排和资源分配上也缺乏绩效管理结果的应用安排。三、科研事业单位预算绩效管理的特点（1）项目绩效管理是管理基础。科研项目是科研事业单位开展的主要业务，科研事业单位的日常运行及职能的发挥是依托单位承担的各类项目来实现的，科研项目绩效管理是科研事业单位预算绩效管理的基础工作，预算绩效管理势必要紧密结合项目管理。（2）科研项目具有自身周期性和不确定性。科研项目目标设置基于项目承接单位及行业战略目标，通常除了本项目实施结果外，还要从长远角度应考虑前瞻性，科研项目从项目管理角度来看有一定周期，但从单位整体谋划布局角度，短期的各类项目也要适应长期发展战略，项目的预算绩效和单位的整体预算绩效管理需要有机结合；科研绩效评价指标体系是对科研项目为实现其确定的绩效目标的实现程度，以及预算执行情况的一系列综合性评估，但科研项目本身需要创新，也会存在一定风险和成果的不确定性，如何将绩效目标管理和不确定性有效融合是科研项目绩效管理不断探索和实践的方向。（3）预算绩效管理需共同推动，形成共识。科研事业单位要实现预算绩效管理，需涉及多部门和科研人员的理解和参与，并制定完善的管理协作体系，并与科研经费管理有机结合。为了保证预算绩效的组织实施，应加强顶层设计和重视，落实相关责任，将管理层、财务部门、相关部门整合为预算绩效的落实监督部门。四、科研事业单位预算绩效管理的措施（一）提高预算绩效管理认识，强化组织实施一是主管部门定期举办预算绩效管理的专题讲座，使得预算绩效管理理念深入人心；二是科研事业单位从上到下凝聚共识，强化法人主体责任，加强顶层设计，全员参与部门联动推动预算绩效管理；三是加强预算绩效管理制度建设并贯彻执行，通过制度规范绩效管理工作，健全管理体系；四是推动预算绩效管理专业人才队伍建设，注重培育专家队伍，并充分利用第三方机构的独立性、专业性，提高绩效评估评价质量，也在一定程度上提高公信力和透明度；五是推动预算绩效管理与巡视、审计、各项财会监督等工作的协调配合，建立信息共享和工作联动机制。（二）多方联动，规范绩效目标设定科研事业单位针对预算管理与绩效管理相关策略的融合，要基于实际需求，改变传统管理思路，首先明确科研项目属性和任务分类，通过多部门协作，尽可能科学、合理、完整地设定绩效目标和指标，既符合科研活动规律，也满足预算绩效管理需要，并适时引入第三方评估机构，对预算进行有效评价，制定合理的预算资金使用标准。（三）拓展绩效管理层次，加强全链条管理一是要通过完善优化预算管理体系，将绩效理念和方式渗透到单位预算管理和科研项目管理的全过程，在落实上级部门预算绩效管理工作的基础上，真正将预算绩效理念融入到科研活动和资金管理中；二是加强绩效管理监督问责。审计部门逐步拓展审计范围，并推进预算绩效信息公开，发挥审计对预算绩效评价的作用，推动审计从合规性审计向绩效审计转变，把绩效理念贯穿审计工作始终；三是推进预算管理信息化建设，实现多部门间协同和信息共享，充分发挥预算绩效管理作用。（四）管理关口前移，加大协同推进力度实现绩效管理关口前移，提高预算绩效意识，加强事先评估。一是科研项目申报环节，将预算绩效作为预算申报必备要件，预算编审环节对资金投入和绩效目标合理性进行论证，并将其作为评估指标体系之一；二是优化项目全过程绩效管理，将项目综合绩效评价和预算绩效评价有效融合，减少基层单位尤其是科研人员事务性负担。（五）优化评价考核体系，强化评价结果运用一是结合科研项目具体特征，建立符合科研规律的评价制度，根据科研活动发展规律，设定全面多元化的考核评价体系，并结合成本核算和管理对考核指标进行量化以及细化处理。对于特殊项目，除了对项目执行期间的阶段性成果从目标执行情况评价外，在项目实施后产出的经济效益和社会效益也能融入到评价体系设定中；二是科研事业单位需高度重视，加强绩效评价结果运用，并与政策调整、资金分配等挂钩，要让预算绩效理念深入人心并真正发挥作用，还需将评价结果与预算安排、资源配置和有关考核相结合；三是主管部门要硬化绩效约束、结果作为项目调整、预算资金支持的重要依据，以机构评价统领、夯实科研项目评价，加强