新形势下构建“1344”重大政策跟踪审计新体系的思考与实践

一、引言近年来，在世纪疫情冲击和百年变局加速演变的局面下，我国经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，这三重压力对中国经济在危机中开拓新机遇、于变局中翻开新篇章提出了更高要求。党中央、国务院实时研判形势，科学决策部署，出台和修正了一系列重大政策措施，其贯彻执行情况通过重大政策落实情况跟踪内部审计(以下简称“重大政策跟踪审计”)能够得到合理保证。本文结合国有企业内部审计实践，以PDCA理论为基础，对新形势下提升重大政策跟踪审计效能的方式途径进行了思考。二、PDCA循环理论1930年，休哈特(WalterA.Shewhart)专家最早提出了PDCA循环。后来，由戴明(EdwardsDeming)博士对其进行进一步挖掘、延伸和拓展，并广泛运用于质量管理中，所以又称质量环或戴明环。戴明环是管理学中重要的质量控制模型，其具体含义是Plan(计划)-Do(执行)-Check(检查)-Action(处理)。2009年，戴明环理论被PaulC.Palmes引入ISO9001：2008内部审计质量管理中，为内部审计提供了新视角。国内学者对戴明环理论在内部审计链条中的应用途径也有一定研究，杨鸿运(2012)从项目、功能、组织三个层面构建了多层次的PDCA循环模式，使内部审计新体系中一些突出问题针对性地得到了解决，但戴明环理论的动态性和螺旋阶梯性特点仍然发挥不足。为保证重大政策跟踪审计质量和效能有序提升，本文将PDCA循环运用于重大政策跟踪审计，探索构建“一个中心、三个维度、四个步骤、四大保障”重大政策跟踪审计新体系，以下简称“1344”重大政策跟踪审计新体系，即围绕“重大政策”一个中心，突出“政策执行、执行效果、社会效益”三个维度，用好“选题、破题、解题、结题”四个步骤，强化“组织、技术、人才、数据”四大保障，推动重大政策跟踪审计质效良性循环，助力各项重大决策部署推进落实，切实防范化解企业经营风险。三、“1344”重大政策跟踪审计新体系的运用和实践(一)围绕“1”个中心，牵住重大政策跟踪审计“牛鼻子”按照“政治强审”要求，认真贯彻执行党中央、国务院的决策部署，牵住服务党和国家重大政策落实的“牛鼻子”，结合行业特点和公司实际情况，将审计工作贯穿于重大政策执行、执行效果全过程，提前锁定政策落实不到位、政策执行效果不佳等经营风险，提前找出风险防范的破解之道。(二)突出“3”个维度，打好重大政策跟踪审计“主动仗”以重大政策执行、效果及社会效益三个维度为工作切入点，紧紧围绕“风险防控、行稳致远”的工作目标，充分发挥“研究型审计”在监督体系中的重要作用，深入研学政策要求、研究行业特性、研判服务需求，科学、合理制定审计方案，将重大政策跟踪审计的“触角”延伸到受益于政策措施惠及的市级和县级“神经末梢”，确保重大政策执行与效果双提升。(三)做好“4”个步骤，破解重大政策跟踪审计“困难题”结合PDCA循环的四个步骤和重大政策跟踪审计的独特性，以“选题”“破题”“解题”“结题”为主线，创新开展重大政策跟踪持续性审计，充分发挥内部审计防风险、守底线、促发展的职能作用。1.计划(Plan)阶段——精心“选题”以保障党和国家重大政策措施落实为发力点，沿着“政治—政策—项目—资金”路径，围绕“做深、做细、做实”下功夫，将研究型审计理念和思维充分应用于计划立项环节，认真梳理与企业相关的重大政策措施，厘清政策目标，研究制定重大政策跟踪审计方案，保证审计全过程有的放矢。2.执行(Do)阶段——用心“破题”在重大政策跟踪审计执行阶段，坚持强化“四统筹”“四强化”，持续推动审计质效有效提升，提升风险防控水平，确保风险可控、能控、在控。一是统筹审计项目，强化审计项目协同推进。打破审计项目边界，创新实践“1+N”项目嵌入式、融合式审计模式。将重大政策跟踪审计、经责审计、内控审计、工程审计和全业务数字审计等审计项目相互衔接、统筹融合，做到多管齐下，协同推进。二是统筹审计资源，强化监督资源协作联动。为促进重大政策跟踪审计向纵深推进，取得实效，内审部门既要加强与同级业务部门和其他监督部门的横向协同，也要加强与下级单位的上下联合，组建审计“黄金搭档”柔性团队，激活人才“第一资源”，形成跨专业、跨领域、跨层级的审计监督力量。三是统筹审计方法，强化数字化审计智慧赋能。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，“以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”，审计加“数”，刻不容缓。通过科技强审，智慧赋能，紧密融入国家数字化转型战略，将大数据应用、数字化作业模式贯穿重大政策跟踪审计项目始终，释放数据“倍增效应”，助推审计工作提质增效、创新发展。四是统筹审计模式，强化事中与事后审计协调。当前，重大政策跟踪审计是对已发生的经济事项进行事后监督，促进重大政策贯彻落实的有效性和及时性。内部审计要提前介入，梳理核心业务流程，针对频发问题，充分运用数字化手段，深挖数据潜力，在政策落实的重要节点开展跟踪审计或专项审计，持续推动事后审计向事中审计转变，更好地发挥内部审计的监督作用。3.检查(Check)阶段——尽心“解题”在重大政策跟踪审计中，要运用“两线式”布局，建立“前线”和“后方”两条战线，即“后方”人员依托数字化审计平台，运用数字化模型，查找疑点、精准定位，锁定风险漏洞。针对可能存在的较大风险，立即增派兵力，组成“前线”援兵。“前线”援兵根据“后方”提供的线索，进行现场核实调查。在“前线”和“后方”两线作战过程中，必须按照“一查二核三评估”三个步骤进行过程管控，确保审计质量。一查，即查数据的可信度。在重大政策跟踪审计中，以大数据为手段，业务为抓手，问题为导向，对业务数据、业务与财务数据、企业与行业数据以及跨行业、跨领域的关联分析和综合比对，精准锁定风险疑点。因此，数据质量尤为重要。审计人员要对数据的质量进行检查、验证，确保数据的有效性，提升审计结论的可靠性。二核，即核审计记录、底稿和报告。一是对审计记录、底稿和报告进行三级复核。一级复核为审计记录、底稿和报告编制是否规范完整、真实准确，审计程序是否严格按照审计准备执行，获取的审计证据是否能支撑审计结论，是否有未完成事项。二级复核为审计范围是否覆盖重点风险领域。三级复核主要复核一二级复核程序是否执行，是否存在错报漏报，出具的审计意见是否恰当。二是创新开展全过程审理。审计实施单位出具审计报告初稿后，由报告审理单位对审计记录、审计底稿和审计报告的格式和审计问题描述方式的准确性，引用审计法规和审计依据恰当性，审计意见和审计建议合理性再次进行复核。三评估，即审计项目后评估。在重大政策跟踪审计完成后，要及时开展审计项目后评估，对审计项目目标、实施过程、效益、影响和持续性进行后评估，确定审计目标是否达成，进一步评估发现问题的个性、共性，剖析问题根源，形成精准意见和建议，促进企业合规管理质量持续提升。4.处理(Action)阶段——悉心“结题”推动党中央、国务院重大决策部署在企业有效落实是重大政策跟踪审计的首要目标。鉴于重大政策跟踪审计的时效性强、涉及面广，内审部门要悉心“结题”。一是“四轮驱动”，推动问题整改。内审部门要建立“四轮驱动”联动整改模式，增强问题整改的力度，不断提升党中央、国务院重大决策部署在公司贯彻落实的效能。一轮即责任单位。严格落实问题整改责任，坚持一把手负责制，一把手组织参与问题整改计划或方案制定，对单位存在的审计问题一管到底。二轮即专业管理部门。认真履行专业管理责任，对责任单位的问题整改落实给予业务支持和指导。三轮即内审部门。一是牵头组织问题整改工作，建立审计发现问题整改“一览表”，对责任单位整改情况把好资料关和现场复核关，根据整改结果建立“红黄牌”考核机制。二是牵头组织审计回头看工作，实现审计工作闭环管理。四轮即其他监督部门。纪委办公室等其他监督部门协同联动监督整改落实情况，确保整改质效。二是业审协同，推动成果转换。要以审计成果价值增值为目标，依托大数据技术，打造全方位、可视化的审计成果多维展示平台，动态监测分析重大政策跟踪审计成果风险主体、风险分布以及整改情况等多维度信息，实现审计成果可视化；以压减冗余提升审计效率为目标，业审协同，聚焦重大政策跟踪审计领域，制作政策查询小工具和审计操作手册，实现审计经验标准化。三是理念转变，推动价值增值。内部审计的目的不仅仅是简单的发现问题，而是要透过问题看本质。根据“发现问题是合格，厘清问题原因是良好，提出针对性建议是优秀”的审计工作评价标准，当好企业发展的“谋士”才是优秀的审计。内审部门要融合政策要求力，开展重大项目后评审，重点关注投资精准性与效益性，为公司科学决策工程投资提供积极参考。戴明环不是孤立运行的，而是一个个循环封闭的环，一个环结束，下一个开始，循环往复。重大政策跟踪审计一个环结束后，要总结分析历年审计发现问题的分布领域，剖析问题原因，为下一个循环提供参考，促进公司风险管理水平螺旋、持续提升。(四)强化“4”大保障，推动重大政策跟踪审计取得“新成效”1.组织保障健全的制度、运行有效的公司治理是内部审计成功运行的基石。内部审计权利的配置与制衡、激励与约束会受不同组织管理模式的影响。探索构建符合公司实际的健全、有效的组织管理模式，可以提升内部审计的权威性，进一步为重大政策跟踪审计提供了有力的组织保障。2.数据保障优质精准的数据是大数据产业发展的基石。运用数字化手段的重大政策跟踪审计，需要大量的业务数据、财务数据、行业数据为支撑。内审部门要积极打破数据壁垒，加强数据治理，建立“数据责任制”，深化数据定源定责，充分树立“一数一源、一源一责”等精益管理理念，致力打造良好“数字生态圈”。3.技术保障大数据时代数据是最不缺的，但数据也是最缺的，面对数据资源，用什么工具采集、如何采集、如何以最低成本的采集成为了重中之重的解决问题。先进信息技术和能源技术融合创新要通过自主研发、集成应用和联合攻关等多种方式推进，内审部门要打破思维定式，全面应用“北斗+人工智能”、物联网等新技术。4.人才保障将沉默螺旋理论的关键三要素延伸到内部审计，首要因素就是感知能力，即查找问题症结的审计发现能力。内审部门要坚持人才兴审，通过加强审计队伍的“四项能力”(政治能力、专业能力、政策研究能力、数字化审计能力)建设，练就发现问题的“火眼金睛”，夯实强化监督的基础。着力构建跨专业审计柔性团队，提升审计队伍职业素质。四、结语本文构建的“1344”重大政策跟踪审计新体系以PDCA循环理论为理论基础，沿着“政治—政策—项目—资金”路径，从项目计划、组织实施、报告整改以及审计成果运用四个方面形成了一个闭环管理模式，在内部审计方面具有较强的实用性。内审部门应持续优化控制环境，将研究型审计思维贯穿于计划立项、组织实施、报告整改以及审计成果应用各个环节全过程，在