《灾害风险管理》 课件 第三章 灾害风险管理概论

第三章灾害风险管理概论本章重点内容：灾害损失与影响扩散、灾害管理与风险管理的理解、灾害风险管理体系。本章培养目标：熟悉灾害管理的定义，掌握灾害损失与影响扩散；了解灾害风险管理体系。通过本章学习，培养使学生用辩证的思维解读灾害产生和发展变化，树立灾害预防管理的风险方案意识。一、

灾

害

管

理第一节灾害管理及风险1.灾害管理的定义

灾害管理是指所有各级有关灾害各阶段的政策和行政决定以及作业活动的集合体，其目的是通过采取一系列必要的措施，获取和分析各类综合信息，以便在灾前及时发出预警，灾中有效地进行救助，减少人员伤亡和财产损失，灾后快速进行恢复重建。因此，灾害管理是一项覆盖灾害全过程的活动，几乎包括与灾害有关的所有工作。灾害管理覆盖范围的广泛性决定了无法仅仅依靠单个部门承担全部灾害管理的职责。不同的管理部门受工作种类及职能的限定，只能负责其中一部分工作，这就需要各机构的综合协调和统一部署。2.灾害管理的特点与工作内容灾害管理是一项系统性的工作，具有连续性，是一种连续不断的且相互关联的活动；同时，灾害管理又具有周期性，其基本形式如图3-1所示。灾害管理过程分为备灾、应急、救灾、恢复重建、减灾5个阶段。根据管理过程的不同阶段工作侧重点有所区别。图3-1灾害管理过程和工作内容灾害管理过程和工作内容（1）备灾阶段备灾阶段是指政府、社会团体和个人在灾前针对灾害风险情况所做出的响应措施，它包括致灾因子监测、灾害风险评估、灾害预警、救灾物资储备等。另外，备灾还包括收到灾害预警信息后所采取的紧急行动，如突击加固堤防、船舶进港避风、抢收农作物等。（2）应急阶段应急阶段是指灾害发生后相当短的时期内所采取的紧急措施，以处理某一灾害的直接影响，保护人员生命财产的安全。灾害应急响应包括救助物资、人员和交通工具的应急调度、灾民的搜救与紧急转移安置、综合信息快速处理、灾情快速评估等。（3）救灾阶段救灾阶段是在灾情尚未稳定前乃至稳定后，根据灾区需求，拨付救灾资金和物资，为灾民提供必要的食品、清洁水、医疗援助、心理干预治疗、救灾帐篷等援助，临时性地解决灾民短期内生活问题，对因灾导致的贫困和需救济人口开展救助，并进行灾害趋势预测、灾中风险评估、救灾效果评估等相关工作。灾害管理过程和工作内容（4）恢复重建阶段灾情稳定后，需要对灾区着手恢复重建工作。恢复重建是一个过程，需要政府、社会团体、企业和个人各尽其责，携手合作，以尽快恢复原有的社会功能。在恢复重建阶段中，要对人员、建筑物、农作物、生命线工程进行全面调查和评估，修复和重建损毁设施，使灾区的生产、生活、社会经济秩序等情况逐步恢复到正常状态。恢复重建的时间主要取决于受灾的程度。一般地，农村地区的恢复重建时间较短，城市的恢复重建时间相对较长。灾害管理过程和工作内容（5）减灾阶段减灾阶段的目的是减少灾害事件的发生或预防灾害对人类社会造成的影响。其工作包括：制定减灾的法律、法规、政策、预案和建筑物设防标准，进行风险区的调查、评估和减灾规划；通过兴建减灾工程设施，降低灾害风险；在社区和校园等开展减灾公众教育和减灾知识的普及、培训与演练，以提高公众的减灾意识，增强减灾能力；进行灾害信息常规监测，开展区域脆弱性、危险性评估；开展减灾技术创新、技术转化和应用示范等工作。可以看出，灾害管理的各个阶段之间相互联系，同时又相互交叉重叠，往往会出现不同阶段并行进行的情况，因而不能机械地理解灾害管理的阶段，要根据灾种的不同和灾区的实际情况，确定工作的优先顺序，有计划、分步骤地进行灾害管理工作。灾害管理的周期性还说明，灾害管理是一个连续不断的过程，政府和社会都必须长期持续高度重视和考虑减灾问题，了解灾害管理的连续性和周期性，对于防灾减灾具有重要意义。灾害管理过程和工作内容二、灾

害

风

险1.定义灾害风险包括两种含义：一是某种程度灾害发生的可能性；二是因某种灾害对人类社会可能导致的危害，其中前者通常被称为致险可能性，后者则可称为风险损失，即因受致险因子威胁，某种受险对象可能遭受的损失大小。联合国国际减灾战略（UN/ISDR）将“灾害风险”定义为：“自然或人为灾害与承灾体脆弱性条件之间相互作用而产生的损失（伤亡人数、财产、生计、中断的经济活动、受破坏的环境）的可能性。”一般地，灾害风险可以用如下公式表达：灾害风险=致灾因子危险性×承灾体脆弱性式中，致灾因子危险性是指造成灾害的自然变异程度，主要由灾变活动强度和活动频率决定。一般灾变强度越大，频率越高，灾害所造成的破坏损失就越严重，灾害的风险也越大。承灾体脆弱性是综合反映承灾体承受致灾因子打击的能力，它与承灾体自身的物质成分、结构以及防灾减灾的处理能力有关。脆弱性越低，灾害损失越小，灾害风险越小；反之亦然。2.灾害风险的特性（1）危害性灾害风险会对社会、经济、个人和生态环境等产生危害性的后果。（2）可变性灾害风险不是一成不变的。随着影响灾害事件自然原因的变化或人为作用的影响，也随着社会易损性的变化，灾害风险程度的大小，甚至性质都是可以变化的。因此，由于灾害及其影响因素的多变性和社会易损性的可变性，导致了灾害风险也是动态可变的。（3）不确定性灾害的风险从概念上说包含两个方面：其一是灾害事件发生的概率；其二是灾害损失的可能性。说明风险对于描述灾害事件和产生后果具有不确定性。（4）复杂性灾害风险具有复杂多样性的特点，同种灾害对于不同的社会系统结构、风险性质和强度可能不同；而对于同一社会系统结构，不同的灾害所产生的风险性质和大小也不同。同时，社会系统结构中承灾体的脆弱性具有可变性，这都使得灾害风险变得复杂多样。3.灾害风险评估灾害风险评估是灾害研究领域的一个重要组成部分。传统的灾害理论认为，灾害风险评估一般指对灾害发生的可能性的评估。灾害风险评价不仅应包括灾害发生的可能性，而且还应包括由此引起的可能后果的风险分析概念，探讨了将灾害与风险区价值及抗灾性能作为整体进行风险评价的理论和方法。广义的灾害风险评估是对灾害系统进行风险评估，即对孕灾环境、致灾因子、承灾体分别进行风险评估的基础上，对灾害系统进行风险评估；狭义的风险评估则主要是针对致灾因子进行风险评估，即从对危险的识别，到对危险性的认识，进而开展风险评估。广义的灾害风险评估具体包括以下4个方面：1）孕灾环境稳定性分析：主要研究风险区内的地理环境是否易于发生相应的灾害。2）致灾因子危险性分析：主要任务是研究风险区内各种灾害发生的概率、强度和频率。3）承灾体易损性评价：包括风险区的确定、风险区特征的评价和抗灾能力的分析。4）灾情损失评估：评估风险区内一定时段内可能发生的灾害给风险区造成损失的可能性。因此，灾害风险评估首先是分析风险区域内自然致灾因子发生时间、范围、强度、频度的可能概率，随后据此分析人类社会系统各种灾损的可能性概率，再依据破坏程度，推测各种损失的可能性数值，最后将三个环节的可能性数值组合起来，给出灾害，风险损失。4.减轻灾害风险根据联合国国际减灾战略的定义，减轻灾害风险的概念框架被认为是在可持续发展的大背景下，对整个社会最大限度地减少承灾体脆弱性和灾害风险的可能性，以避免（防止）或限制（减轻和防备）灾害的不利影响。如图3-2所示。图3-2减轻灾害风险框架减轻灾害风险框架包含以下行动领域：1）政治承诺和制度发展风险防范越来越成为成功减少灾害风险的关键。风险防范措施是将减轻灾害风险列为政策优先考虑的方面，为其分配必要的资源，加强措施的实施，包括政策与规划、立法和制度框架、财政、人文、技术、物资等资源的分配、组织体系等内容。2）风险的识别与评估。风险的识别与评估包括对致灾因子的分析、承灾体脆弱性和能力评价、风险制图、早期预警系统等内容。3）知识管理。减轻灾害风险知识管理涉及信息管理和交流、教育与培训、公共意识提高和科学研究等内容。4）风险管理的应用与措施。风险管理的应用与措施包括对环境和自然资源管理、社会经济发展实践和技术手段应用开发等内容。5）备灾、突发事件规划与应急管理。备灾和应急管理是应对直接和间接灾害影响、减少人员损失的有效手段。它包括国家和区域的备灾规划、有效的通讯和协调体系、预案的演练、有效的民防组织和志愿者网络等内容。一、灾

害

风

险

管

理第二节灾害风险管理体系灾害风险管理是涉及自然科学和社会科学等的边缘学科。灾害风险管理不仅是对灾害管理研究的一种拓展，更重要的是改变了人们对灾害本身的认识角度和应对灾害的理念，为人们更好地应对灾害，减轻灾害影响提供了重要思路。不过，灾害风险管理也是一项需要长期研究、发展和建设的任务，需要随着社会的进步和科学技术的发展不断得以改进、完善和提高。随着灾害在全球造成的影响越来越大，各国逐渐转向对减轻灾害风险方面的关注，即通过采取各种减灾行动及改善运行能力的计划来降低灾害事件的风险，对灾害进行风险管理。灾害风险管理强调在灾害发生前着手准备、减轻、预测和早期警报工作，其目的是降低随后而来的事件的影响。图3-3表示了灾害危机管理和灾害风险管理的区别。灾害危机管理集中于灾害临近或已发生时的管理，而灾害风险管理则贯穿于灾害发生发展的全过程。灾害风险管理包括灾前的日常风险管理，灾中的应急风险管理和灾后恢复重建过程中的风险管理，是一个不断循环和完善的过程。因此，综合灾害风险管理的研究逐渐成为灾害风险管理的主流。图3-3灾害危机管理和风险管理的比较综合灾害风险管理是指人们对可能遇到的各种灾害风险进行识别、估计和评价，并在此基础上综合利用法律、行政、经济、技术、教育与工程手段，通过整合的组织和社会协作，通过全过程的灾害管理，提升政府和社会灾害管理和防灾减灾的能力，以有效地预防、回应、减轻各种灾害，从而保障公共利益以及人民的生命、财产安全，实现社会的正常运转和可持续发展。二、

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体

系灾害风险管理体系涉及包括灾害风险管理的结构-系统动力学模式、行政管理体系、预防控制体系、科技支撑体系、信息共享体系、风险监测诊断评价体系、风险模拟与预警体系、风险管理公共政策体系、风险管理的法制体系、学科人才培养体系、国际合作体系、社会与公众参与体系、管理的标准体系、气候风险评价体系、风险因子时空格局及趋势预测、风险管理应急预案编制系统等多方面、多角度、多系统的综合管理体系。这就需要建立一个综合的灾害风险管理体系或模式，来更好地为减灾工作服务。目前，综合灾害风险管理体系的较为系统的是史培军教授提出的综合灾害风险防范模式。该模式针对灾害综合过程，综合灾害风险防范所涉及的主要因素，系统分析了综合灾害风险管理体系的内容。如图3-4所示。图3-4综合灾害风险防范模式由图3-4可以看出，从灾害管理角度，明确纵向部门之间的责任，进而形成一个完整的综合灾害行政管理体系，即国家、部门和地方分工负责—“纵向到底、横向到边”一体化；从灾害过程角度，明确灾前灾中与灾后统筹规划—备灾、应急与恢复和重建一体化；从涉灾部门角度，明确政府、企业与社区相协调—能力建设、保险与救助一体化。上述三个“一体化”就是综合灾害风险防范模式的核心内容。综合灾害风险管理模式的核心是全面整合的模式，其管理体