政府投资项目竣工财务决算滞后问题分析

引言近年来，全国上下大力实施项目带动战略，地方每年都有许多建设项目开工、在建或竣工，有的项目已投入使用，其经济效益和社会效益日益显现，为地方经济的加快发展和民生保障起到了重要支撑作用。但同时基于各种因素的影响，政府投资项目建设过程中的诸多问题未得到根本解决，长期以来，建设单位在城市基础设施建设过程中，更加注重工程的建设，而对项目财务竣工决算工作不是十分重视，造成财务决算工作滞后，这是不利于工程的整体接收和对项目投资情况的总体分析。有很多项目在完工后没有按时编制财务决算，有个别项目甚至是交付使用多年后也没能完成财务决算和办理资产移交。以某建设单位为例，近10年来该单位共代建政府投资项目201个，目前完成办理工程竣工财务决算审计仅56个。从而加大了国有资产真实情况统计的难度，也增加了廉政风险的发生率。因此加强政府投资项目竣工财务决算管理，实现政府投资项目财务决算编制工作的及时、准确变得尤为重要。一、政府投资项目竣工财务决算滞后的危害（一）财政资金滞留，资金使用效率降低，增加了廉政风险政府投资项目一般涉及的资金较大，因此对资金使用的管理和监督是很重要的，完工项目如果长时间没有财务决算，账目长时间在建设单位的财务账上挂着，会造成多余资金一直存在建设单位账上，最终影响财政资金使用计划，降低资金的使用效率。还有工程结算和财务决算两者的费用范围也是有不同的，工程结算一般只占项目投资的70%左右，未包含代建单位管理费、土征费、林地补偿费、勘察设计费、可行性研究费、项目评估费、监理费、招投标费等前期费用，如果单项工程结算不能按时办理财务决算，前期费用真实性、准确性将难以了解和掌握；一般在项目建设过程中，建设单位往往会倾向于报大概算和工程预算，以获得充足的资金，如果项目竣工后不及时决算，会造成项目资金的过多结余，多余资金不能及时退回财政，容易诱发巧立名目，虚增、虚构工程以套取项目资金的行为，并最终导致腐败现象的发生。（二）国有资产信息失真竣工财务决算是在项目竣工后，建设单位根据基本建设项目竣工财务决算管理要求并在会计核算的基础上编制的，是反映政府项目投资情况的总结性文件，是正确核定新增固定资产价值，办理固定资产交付使用手续的依据。目前实际工作中存在很多项目实际已经完成竣工，甚至有绝大多数项目实际上早已移交到使用单位投入使用，但是由于各种原因迟迟未能办理财务竣工决算，造成无法纳入固定资产核算管理，也无法办理固定资产移交手续，在会计核算上仍反映为“在建工程”。会计信息不能真实反映部门资产的实际情况，容易造成既有存量资产出现呆滞或流失，使国有资产的价值不清晰、不准确。（三）导致今后财务竣工决算更加困难政府投资项目长期不办理财务竣工决算，随着时间的推移，项目成本会持续增加如贷款利息、管理费用等。有的项目的利息费用甚至占了总项目成本的30%以上，而且项目成本在逐年增加从而造成项目超概的情况，也造成了投资项目资产的准确性难以界定。随着项目交付使用后，如遇到项目建设单位的撤并，项目管理人员离职或调离，对项目后期的管理和财务竣工决算的编制会变得更加困难。同时政府投资项目财务竣工决算长期滞后的普遍性也会形成法不责众的社会心态，助长和诱发今后更多的财务竣工决算滞后。从而形成滚雪球的效应，造成雪球越滚越大，未办理财务竣工决算的项目越积越多，最后造成政府投资项目财务竣工决算滞后问题变的积重难返。二、政府投资项目竣工财务决算滞后的原因（一）单项工程的结算审计严重滞后1.未按要求编制工程结算书。工程结算应由参与项目管理、熟悉施工现场和施工合同的专业技术人员编制。而普遍的情况是，施工方未按这一要求行事，施工现场管理人员与后期结算人员不是一批人员，导致审计时“一问三不知”。加之，施工方为追求最大利益，不按合同约定的方式编制结算，部分施工方管理人员不熟悉项目管理模式等，这都给结算审计工作带来很大的困难，导致项目久拖难结。2.送审资料不齐。鉴于第一条的原因，因为人员安排混乱和不按合同编制结算书，施工方基本上都没有做好现场施工资料的保全工作，资料遗失严重，送审结算时的依据资料不齐全，在工程结算对审阶段需要耗费大量的审计资源和时间来核实相关的数据。3.竣工图与现场实际不符。其一，由于施工方没有严格按照监理程序及时办理设计变更手续或工程签证，报送工程结算资料时，通常以设计图加盖竣工图章作为项目的竣工图，未实施的项目也在竣工图中体现。其二，竣工图中部分工程内容的工程鉴证未经业主、监理批准，以竣工图替代工程签证，无依据和批复手续，竣工图不能真实反映现场实际情况，特别是隐蔽工程，审计查证难度大。4.施工同期的材料价格认定不合规。施工同期，造价管理部门发布材料预算价格，甲方代表和监理工程师往往不严格把关，就对施工方的材料报价予以确认。更有甚者，没有造价管理部门发布的材料预算价格，甲方代表和监理工程师就直接签认，导致材料价格比审计人员了解到的市场价格高出好几倍，造成对审计结果有分歧。5.套用定额子目存在分歧。由于审计人员与对审人员对施工合同条款、套用定额子目、定额子目换算等的理解存在差异，在对审过程中，需通过多次专题会议才能达成共识，这也是影响审计效率的因素之一。6.跟踪审计成果无法利用。聘用中介事务所提供的跟踪审计资料不能全面反映隐蔽工程各工序的始末，提供的部分影像资料也只是工序的中间过程，无任何经参建各方认可的数据资料，无法作为审计的依据或参考。（二）工程项目管理不规范在实践中遇到项目工期紧的情况下，有很多政府投资项目存在前期审批手续不齐全先行开工建设等不规范的现象，造成项目完工后出现土地未审批、土地征收未完成、林地农转用未完成、部分项目超红线等情况，直接影响后期项目财务竣工决算按时推进。在项目施工过程中，很多项目负责人侧重于项目的进度、质量和安全，对项目完工后未能及时地将工程施工材料整理归档，未能及时办理规划验收和综合验收，未能督促施工单位及时提交工程结算申请，也存在项目负责人未能就设计变更与工程实际完成量产生较大差异时，及时与施工方办理变更审批，加大了事后办理工程结算难度的现象，或有工程量签证未办理，基础资料未收集整理致使工程结算滞后。（三）企业对竣工财务决算工作不够重视在实际工作中，建设单位往往只侧重于建设项目投资额的控制和对项目的进展、项目质量和施工安全等方面的工作，确保项目能按时完工并交付使用单位，而对于项目后期的竣工财务决算工作不够重视。其次工程项目财务决算工作是一项综合性很强的工作，不是一蹴而就的，是需要平时在工程建设过程中就要做好基础工作。如果项目基础的工作做的不细致，也会给后期的财务决算工作带来不小的困难。还有就是有时项目负责人的调离，没有做好相应已竣工项目的移交，导致个别已竣工项目后续的竣工财务决算工作无人跟进的问题。三、加强政府投资项目竣工财务决算管理的对策及建议通过上述分析，可见我国基本建设项目竣工财务决算仍存在诸多亟待解决的问题，针对这些问题可以从以下方面采取措施加以改善：（一）加强工程结算审计的对审工作建议在抓好项目结算资料的接收、审前调查、项目初审、项目审理的基础上，从以下几个方面加强工程结算审计的对审工作。1.把握好项目结算的合同依据。现实中，审计的政府投资项目常常会遇到各种不同的项目管理模式，如：“设计-招标-建造”DBB模式，BT模式、BOT模式、设计建造（DB）与交钥匙（Turnkey）模式等。今后，还将遇到政府投资项目代建制管理以及PPP管理模式等。因此，审计人员应加强现代项目管理知识的学习，根据送审项目的项目管理模式，分清合同的类别和主从关系，掌握合同的结算原则和依据，以利于更好地解决对审分歧问题。2.加强计价办法和配套文件政策的学习，不断提高工程结算审计的对审能力。一般情况下，《建设工程工程量清单计价规范》使用周期为五年，而各省的计价办法也有使用年限，每次修编从工程量计算规则、定额子目的增减、子目所含工序内容、定额人机材含量、计费程序、取费标准等均有所不同，配套的文件政策也只与使用期限内的计价办法相适应。对审过程中，施工方往往用有利于自身利益的条文增大解决分歧问题的难度，这就需要审计人员加强计价办法和配套文件政策的学习，以丰富的专业知识来解决。3.从严查处违规的工程设计变更。现行的《建设工程监理规范》、项目监理规划和实施细则均明确要求：工程设计变更必须严格按工程变更程序办理，特别是对于涉及结构安全的永久性工程，设计变更通知单或变更图纸必须有设计单位的项目负责人签字和盖章。建设、监理、施工三方往往以工期紧、未支付设计费等原因来规避，导致工程造价的失控和结构的安全隐患，审计人员应严厉查处。4.现场勘验工程签证的真实性，认真分析工序之间的逻辑关系来解决对审分歧问题。对于工程签证真实性问题的争议，审计人员可以组织被审计单位及施工方，深入施工现场，对照施工图纸，实地测量有关工程量并形成现场勘验记录来确定。对有疑点的已隐蔽的工程签证，可实行抽样定点进行挖开来核实签证工程量，开挖法比较直接，容易验证出问题的真假且非常有说服力。同时，审计人员应注重计算机应用技术，分析工序之间的逻辑关系来甄别工程签证的合理性。5.多渠道获取施工同期的材料价格信息。材料价格的认定是对审工作的重点和难点之一，特别是装饰材料和苗木价格的认定。审计机关可以利用聘请中介事务所参与政府投资项目审计的资源优势，定期收集和整理材料价格信息，形成资源共享的良好习惯。同时，对于因材料价格争议而导致久拖未结的项目，采用适当的方式进行市场调查来解决分歧，确保项目的审计质量和效率。6.进一步规范和落实跟踪审计的工作要点，为工程结算提供翔实的证据和依据。由于传统审计模式存在介入时段滞后、介入形式被动、结算审计分歧争议频繁等缺陷，给审计工作带来了很大的风险。实施建设工程全寿命过程跟踪审计，能有效降低审计风险，是建设工程审计风险管理的重要手段。目前，重大政府投资项目基本上都实施了跟踪审计，主要由参与政府投资项目审计的中介事务所承担项目现场的跟踪审计工作。根据已审结的工程结算项目情况来看，中介事务所提供的跟踪审计资料，在解决对审分歧问题工作中，没能完全发挥它应有的作用。因此，建议在今后的工作中，进一步完善跟踪审计单位的职责，针对每个项目，要求跟踪审计单位制定跟踪审计实施细则，完善项目管理制度、跟踪审计制度，使各制度间相互衔接，保证跟踪审计有效实施，以达到跟踪审计成果得到有效运用的目的。（二）高度重视财务竣工决算，强化项目管理规范项目前期管理工作，强化项目后期竣工财务决算的编报和审核工作。加强各单位、各部门之间的合作，提高竣工财务决算的编报效率。对项目管理实行项目经理负责制，实行“谁管理，谁负责”的原则。要求项目经理及时地将各项目前期资料、施工资料整理归档，同时建立“一项目一表格”制度。在项目管理的整个过程中，对需签署的合同条款由法律顾问提前审核，规避合同条款的错误。项目竣工后，如发现质量缺陷，提出书面整改措施和期限，由项目管理人员负责监督协调整改单位按时整改到位，及时编制项目决算。上级相关部门应及时组织完工项目检查和清理，对已投入使用但尚未决算的项目，按问题类型进行分类，对需多部门配合的由实施单位牵头召开协调会议。切实保证建设项目财务竣工决算的按时有序地推进。（三）完善绩效考核制度，提高单位重视程度财务决算工作能否按时完成，依靠的不是某一个人，依靠的是项目建设中的每一个环节从项目管理人员到单位领导，从施工、设计单位到建设单位的通力合作。将项目财务决算工作完成情况列入建设单位的年度考核，对建设单位项目管理人员来说也是一种工作考核。年初对建设单位下达当年需完成项目财务决算考核任务，并以建设单位当年实际完成财务竣工决算的结果为考核依据，将建设单位实际完成情况计入当年绩效考核指标中。对按时完成的给予奖励，未按时完成的给予处罚。建设单位根据考核结果最终考核到各相关科室及项目管理人员，形成一套完整的考核机制。另一方面可以将财务决算工作是否按时完成的情况列入到项目建设单位领导的年度考