委托代理关系

PAGEPAGE5委托代理关系、政府层级与农民负担研究领域：政治经济学和农业经济学委托代理关系：从经济领域到政治领域委托代理理论产生的社会背景为：18世纪以来，随着科学技术和市场经济在西方一些国家不断的发展，使得交易范围扩大和资本积累增加，企业的规模也随之增大。于是，由资本所有者完全独立控制企业的经营活动越来越受到所有者所具有的精力、时间、相关知识、管理能力的局限性的限制。当企业所有者不能亲自经营企业或亲自经营企业的效益不能达到理想预期，而将企业交给他人代为控制和经营时，这就产生了委托代理关系。委托代理理论的代表性人物迈克尔·詹森和威廉·梅克林把委托代理关系定义为一种契约关系，在这种契约下，一个人或更多的人（即委托人）聘用另一人（即代理人）代表他们来履行某些服务，包括把若干决策权托付给代理人。[1]在这种情形下，就很难避免代理人利用委托人的授权从事与委托人的根本利益不相一致的活动，从而导致委托人利益的损失。这种损失便被视为所有权与控制权分离下的“代理成本”，它包括：（一）向代理人支付的薪金、奖金等费用；（二）代理人为追求非货币物品所导致的企业成本上升和利润减少；（三）由代理人的决策与使委托人利润最大化的最佳决策之间存在的差异所导致的企业效率的损失。[2]随着对委托代理理论的研究不断深化，人们认识到委托代理关系不仅存在于所有权与经营权分离的企业，而且存在于人类生活的其他领域。迈克尔·詹森和威廉·梅克林认为：诱导某一“代理人”开始去使“委托人”福利最大化，这一问题是相当普遍的。在所有组织中和所有合作社工作中——在企业的每一个管理层次上，在大学里，在合伙公司里，在联合体里，在政府机关里，在工会里，以及在委托代理关系就像在表演艺术和不动产中那样普遍并有规范分类的关系中，该问题都是存在的。[3]布坎南认为经济与政治之间的重要差异并不在于人们追求的价值或利益的不同，而在于人们追求他们的不同利益时所处的条件。[4]他假定政府并不是普济众生式的救世主，政府工作人员也有自己的物质利益，并首次把经济人假定和经济学的成本－收益计算引入政治决策的分析，创立了公共选择理论，因此荣获1986年度诺贝尔经济学奖。显然，政治领域存在委托代理关系是公共选择理论的内在逻辑。法国的大思想家卢梭认为，人民订立契约建立国家，人民便是国家权力的主人。主权在民思想的确立，彻底推翻了君权神授、主权在君的专制传统、使民主政治的发展成为可能。[5]但是，在民主政治实践中，直接民主囿于多种现实条件的制约而不能实行，取而代之的是代议制民主。也就是说，拥有国家权力的全体人民（居民）人人亲自地参与管理国家具体事务是不可能的，只能通过建立一个特殊的组织——政府(一开始为中央政府)，并将管理国家的权力交给政府的方式来管理国家具体事务。于是，就形成了政治领域的委托代理关系。我们称之为政府委托代理关系。此时全体人民（居民）是国家所有者，是委托人，中央政府是代理人。《中华人民共和国宪法》第二条明文规定中华人民共和国的一切权力属于人民。这标志着主权在民的思想在我国已发展成为了民主政治的实践。需要特别指出的是，无论何种领域的委托代理关系，当委托人或代理人是组织时，由于组织不可能超脱人而独立存在，它的行为和意图也是靠具体的人来体现的，所以组织作为委托人或代理人就等同于组织的成员处于委托人或代理人地位。在本文中，为了行文方便，我们把政府的所有组成成员分为有权位的领导人和无权位的办事员，并统称为工作人员。因而政府作为委托人或代理人就是政府工作人员作为委托人或代理人。二、政府层级、居民与政府委托代理关系在代议制民主政治模式中，政府在得到了全体人民（居民）赋予的管理国家权力后，就应以全体人民（居民）的意志和愿望来管理国家具体事务，以得到全体人民（居民）的普遍支持。为了有效地实现这一目标，必须要构建适当的政府管理幅度，这样就不仅要建立中央政府，而且要成立不同层级地方政府。中央政府和不同层级地方政府共同构成一国的政府体系。施蒂格勒于1957年发表的《地方政府功能的有理范围》一文中，精辟地论述了地方政府存在的必要性，在他看来，以下两个原因可以足以用来说明地方政府存在的必要性：一是同中央政府相比较，由于地方政府更贴近于自己管辖区内民众，在获取和了解有关这些民众的信息方面更具备优势，因而也就更有优势了解到管辖区内选民的效用和需求；二是同一管辖区内不同的人们有权对不同种类与不同数量的公共物品进行投票表决，这就是说，不同的地区应有权自己选择公共物品的种类与数量。在这里需要指出的是，施蒂格勒在论及地方政府存在的必要性时并没有否定中央政府的作用。因而，一方面，各国政府体系中都包括中央政府和地方政府，古今中外，概莫能外；另一方面，由于多种原因，各国政府层级又不尽相同。显而易见，各国构繁多、冗员庞大等至今仍是我国政府的普遍现象。并且，中西部地区比东部地区更为严重，下级政府比上级政府更为严重。乡镇政府不仅有七站八所，而且有的乡镇政府有七套领导班子，2002年全国乡镇财政供养人数平均为近400人。中国是全世界行政成本最高的国家；[7]第二、工作人员在职消费水平不断高攀，追求享受，贪污腐败，假公济私等导致的支出；第三、没完全或完全没履行某些职责，主要指上级政府少于或没有生产或提供应为下级政府管辖区域内生产或提供的公共品（在实际中，这些少于或没有生产或提供的公共品往往被全部推脱给下级政府，如农村基础教育属于中央政府应该生产或提供的公共品，却由乡镇政府承担了这一职责，加大了乡镇政府支出）。本文为了论述简明和突出主题，设定下级政府为乡镇政府；第四、建造形象工程或政绩工程的支出；第五、政府决策与使居民福利最大化的决策之间会存在某些偏差。由于这些偏差，居民的福利将遭受一定的货币损失，这也是代理关系的一种费用，并且，我们把这种费用称为“剩余损失”。即政府制定的政策使得管辖区域内居民遭受一定的货币损失。从中央政府层面来说，就有工农产品价格“剪刀差”的政策剥夺了全国农民的经济剩余和重工业优先发展战略使得了全国人民生活水平长期处在低下水平（为了论述简洁，本文仅以此为例）。四、政府代理成本与农民负担的关系分析无论在实际中，还是在理论界，人们普遍认为农民负担是农民无偿向社会提供剩余价值的总和，它反映的是政府、集体与农民之间利益分配关系。其具体形式有：（1）向政府交纳的税金；（2）以工农产品价格剪刀差形式承担的隐形负担；（3）社会性集资、摊派、收费和罚款等；（4）向政府缴纳的其他费用。显而易见，这些农民负担的具体形式都是政府收入的范畴。把政府委托代理成本和农民负担的具体形式相互比照，并与政府收入和政府支出相联系，就会发现，工农产品价格剪刀差属于政府收入范畴，直接减少农民收入而形成农民负担；除重工业优先发展战略使得了全国人民生活水平长期处在低下水平外，其余的政府委托代理成本具体形式均属于政府支出范畴。显然，只有当满足这些政府支出的政府收入体现农民负担的具体形式时，才形成农民负担。就政府代理成本的具体形式——为生产或提供公共品的工作人员支付的工资、奖金、津贴和福利等费用而言，假定：（1）中央政府、省政府、市政府、县政府、乡镇政府的该费用分别为F11、F21、F31、F41、F51；（2）为满足这些费用支出的收入分别为S11、S21、S31、S41、S51；（3）在这些收入中以农民负担具体形式所获得收入占这些收入的比重分别为β11、β21、β31、β41、β51，那么，农民负担为β11S11+β21S21+β31S31+β41S41+β51S51。就政府代理成本的具体形式——工作人员在职消费水平不断高攀，追求享受，贪污腐败，假公济私等导致的支出而言，假定：（1）中央政府、省政府、市政府、县政府、乡镇政府的该支出分别为F12、F22、F32、F42、F52；（2）为满足这些支出的收入分别为S12、S22、S32、S42、S52；（3）在这些收入中以农民负担具体形式所获得收入占这些收入的比重分别为β12、β22、β32、β42、β52，那么，农民负担为β12S12+β22S22+β32S32+β42S42+β52S52。就政府代理成本的具体形式——没完全或完全没履行某些职责，即上级政府少于或没有生产或提供应为下级政府管辖区域内生产或提供的公共品，并由乡镇政府承担了这一职责，加大了乡镇政府支出而言，假定：（1）中央政府、省政府、市政府、县政府因推脱上述职责导致乡镇政府支出分别为F13、F23、F33、F43；（2）为满足这些支出的收入分别为S13、S23、S33、S43；（3）在这些收入中以农民负担具体形式所获得收入占这些收入的比重分别为β13、β23、β33、β43，那么，农民负担为β13S13+β23S23+β33S33+β43S43。就政府代理成本的具体形式——建造形象工程或政绩工程的支出而言，假定：（1）中央政府、省政府、市政府、县政府、乡镇政府的该项支出分别为F14、F24、F34、F44、F54；（2）为满足这些支出的收入分别为S14、S24、S34、S44、S54；（3）在这些收入中以农民负担具体形式所获得收入占这些收入的比重分别为β14、β24、β34、β44、β54，那么，农民负担为β14S14+β24S24+β34S34+β44S44+β54S54。就政府代理成本的具体形式——政府决策与使居民福利最大化的决策之间会存在某些偏差而言。假定中央政府制定的政策所导致的工农产品价格剪刀差使农民福利的货币损失为S，那么，S全部转化为农民负担。即农民负担为S。一般来说，第二、三产业产值占国民生产总值越低或城镇化水平越低，以农民负担具体形式所获得收入占政府满足上述支出的收入的比重就越大，因而农民负担就越易加重，政府代理成本与农民负担关联性越强；政府决策愈是偏离市场经济体制内在要求，农民负担加重的可能性愈大；政府层级越多，政府代理成本越大，就越可能增大以农民负担具体形式所获得收入占政府满足上述支出的收入的比重，因而也就提高了加重农民负担的概率；以社会性集资、摊派、收费和罚款等和向政府缴纳的其他费用所获得政府收入占以农民负担具体形式所获得收入的比重越大就越容易导致农民负担问题；政府层级越低，以农民负担具体形式所获得收入占本级政府满足上述支出的收入的比重就越大，因而农民负担也越易加重，政府代理成本与农民负担关联性越强，所以相对其他层级政府支出来说，乡镇政府支出最容易引发农民负担问题。于是，就不难理解如下命题：乡镇政府的各上级政府把自身在乡镇政府管辖区域内生产或提供公共品的职责推脱给乡镇政府是加重农民负担的关键因素。五、结论与政策涵义通过本文分析，除了实行农村税费改革、规范对乡镇财政转移支付制度、发展农村工业、实施农村城镇化战略和加大农村剩余劳动力转移力度等经济措施外，解决农民负担问题还要从政治层面寻求措施：1.促进农民真正地行使选举权和罢免权。只有让农民真正地行使选举权和罢免权，才能强化农民作为委托人的地位，使政府官员或办事员与农民达到激励相容。就目前现状而言，应从基层政府开始，选择以乡镇为单位进行农民真正地享有选举权和罢免权试点，在此基础上总结经验和教训，然后逐级推广到上一级政府，使得各级政府特别是乡镇政府主要领导的任命与罢免能反映农民意愿。2.减少政府层级。我国五级政府框架的政府体系与市场经济体制不相匹配，减少政府层级是必然趋势。况且，通讯技术、交通条件和民众意识等为减少政府层级提供了有利基础。需要特别指出的是减少政府层级并不意味着就一定要撤销乡镇政府。发达国家的行政区划成功经验和我国历史都显示能够在市级、县级和乡镇政府这三者中来着眼于减少政府层级。3.准确地界定各级政府的事权和财权，明晰各级政府在乡镇政府管辖区内生产或提供公共品的职责，并以法律保障各级政府财权与事权的统一和约束推脱这些职责的行为。4.减少行政干预，以符合市场经济体制内在要求的原则作为各级政府的行为标准，防止政府决策与使居民福利最大化的决策之间会存在某些偏差。5.强化人大、司法、监察和纪委等部门特别是乡镇人大的监督功能，整合这些部门的监督力量，建立切实可行的约束政府工作人员的机制，实行决策民主化，杜绝决策取决于个人偏好的现象。6.科学地设置包括乡镇政府在内的各级政府架构，合理地配备各级政府的领导人和办事员，严格控制政府工作人员数。委托代理关系、政府层级与农民负担（Entrusting-ActingRelationship，GovernmentLevels，andtheBurdenwithPeasant）关键词：委托代理关系；政府层级；政府代理成本；农民负担摘要：委托代理关系不仅存在于经济领域，而且存在于政治领域。政治领域的委托代理关系是政府委托代理关系。政府层级、居民与政府委托代理关系的相互联系表明：乡镇居民（农民）是各级政府的委托人；各级政府分别是乡镇居民（农民）的代理人。各级政府作为代理人，一方面生产或提供公共品以实现委托人利益；另一方面也形成代理成本（本文称之为政府代理成本）。乡镇居民（农民）作为委托人，其负担与各级政府代理成本相关联。因此要解决农民负担问题还必须从政治层面来寻求措施。Keywords:entrusting-actingrelationship；governmentlevels；governmentagencycost；theburdenwithpeasantAbstract:Entrusting-actingrelationshipconsistsinnotonlyeconomydomain,butalsopolitydomain.Entrusting-actingrelationshipofpolitydomainisgovernmententrusting-actingrelationship.Themutualrelationshipofgovernmentlevels,resident,andgovernmententrusting-actingrelationshipindicates:residentofvillagesandtowns(peasant)istheclientofalllevelsgovernment,andalllevelsgovernmentisrespectivelythedeputyofresidentofvillagesandtowns(peasant).Asthedeputy，alllevelsgovernmentonone