优化县域多元普惠性幼儿园建设现状、短板的策略研究

【摘要】为了优化广西“十四五”学前教育发展提升行动计划在县域层面的实施效果，提升县域学前教育普及普惠水平，以实现高质量安全发展，文章以广西环江毛南族自治县多元普惠性幼儿园为研究对象，全面分析县域多元普惠性幼儿园建设在普及普惠、保教质量和体制机制建设方面的现状，并深入探讨存在的短板与成因，据此提出针对性提高“双普”率、提升保教质量和完善体制机制的优化策略。【关键词】县域多元普惠性幼儿园建设优化策略广西环江毛南族自治县（以下简称环江县）在贯彻落实《广西壮族自治区多元普惠幼儿园认定及管理办法（试行）》、第三期学前教育行动计划和《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《意见》）等中，扎实推进全国学前教育改革实验区建设，促进了环江县学前教育在普及普惠等方面的跨越式发展。为了深入贯彻落实广西“十四五”学前教育发展提升行动计划，进一步推进县域学前教育普及普惠安全优质发展方面取得新的突破，以环江县多元普惠性幼儿园为调查和研究对象，主要从普及普惠、保教质量和体制机制建设的现状、短板与成因三个方面进行调研，并据此提出优化建设策略，以期能为县域多元普惠性幼儿园建设提供参考。一、县域多元普惠性幼儿园建设的现状（一）普及普惠现状以2011年和2022年为例来研究环江县多元普惠性幼儿园建设情况。2022年环江县学前三年毛入园率为95.29%，比全国的89.70%高出5.59%，比2011年环江县的49.04%增长94.31%；2022年环江县普惠性幼儿园覆盖率为97.74%，比全国的84.96%高出12.78%，比2011年环江县的59.42%增长64.49%；2022年环江县公办幼儿园在园幼儿占比率为62.50%，比2011年环江县的17.95%增长248.19%（数据来自环江县教育局学前教育中心2023年8月及《2022年全国教育事业发展统计公报》）。这些数据表明，该县域2022年多元普惠性幼儿园建设成效优秀，普及普惠率超过90.00%，这里的普及三年的幼儿园包含公办和民办性质的幼儿园，普惠性幼儿园包含公办幼儿园和普惠性民办幼儿园（下同），公办幼儿园在园幼儿占比率也超过50.00%。学前三年毛入园率、普惠性幼儿园覆盖率和公办幼儿园在园幼儿占比率均超过全国平均水平；建设资源迅速扩大，实现了乡镇公办中心幼儿园全覆盖目标，人口大村、连片小村屯也逐步完善了幼儿园配置。（二）保教质量现状根据实际情况，笔者把贺红芳论文《幼儿园保教质量监测标准的研制——以湖南省为样本》中的相关指标修订成自评问卷，该问卷由结构性、过程性和结果性3个一级指标、8个二级指标和39个三级指标构成，采用“四等级式”计分制，由高到低分别记为4分、3分、2分、1分，发给环江县67所多元普惠性幼儿园园长进行自评，有61所上交，回收率91.04%，辅以访谈和观察收集相关资料和数据。经统计分析得出该县域多元普惠性幼儿园保教质量现状如下：1．保教质量总体现状根据调研得到的自评数据和量表所设置的权重来计算，得出环江县61所多元普惠性幼儿园保教质量的总分水平分布情况为优秀的8所，良好的23所，中等的16所，合格的10所，不合格的4所。其中，最高分3.87分，最低分2.06分（保教質量总分数据结果用39个三级指标的平均数表示，分段按90%～100%为优秀、80%～89%为良好，依次类推）。由这些数据可知，该县域多元普惠性幼儿园保教质量为中等以上的占大部分，表明该县域保教质量总体上处于中等偏上水平。2．各维度保教质量现状进一步探讨各维度保教质量现状，发现除了保教结构性质量（2.48±0.37）维度，保教质量总分（3.14±0.45）、保教过程性质量（3.34±0.47）和保教结果性质量（3.14±0.54）（括号内的数据为M±SD，M代表题均分，SD代表标准差）的得分均高于中间值，再次表明环江县保教质量总体处于中等偏上水平。其中，保教过程性质量维度得分最高，保教结构性质量维度得分最低。进一步探讨保教结构性质量偏低的具体情况，发现人员比例得分（1.79±0.64）最低，不合格；生均面积得分（2.26±0.89）较低，也不合格。表明生均面积有待改善，保教人员配备有待完善、素质有待提高。实地调研发现，公办幼儿园和普惠性民办幼儿园生均面积不合格率分别为45.90%和69.70%，人员比例不合格率分别为54.10%和72.70%，可见生均面积和人员配备不达标率均高。（三）体制机制建设现状虞永平教授认为，“体制机制是影响学前教育事业发展的核心问题”［1］。影响幼儿园建设的诸多体制机制中“最核心的是学前教育管理体制和办园体制，以及成本分担机制和教师队伍建设机制”［2］，调研结果表明这四个方面的现状如下。1．管理体制建立现状环江县第三期学前教育行动计划为幼儿园管理体制建立指明了方向，相关政策文件也提到政府要承担主要责任，但是学前教育相关法律还没有出台，难以做到政府职责总体定位清晰、各层级政府间权责划分合理、政府各部门间权责划分明晰、管理机构和人员设置健全等。环江县已建立了学前教育联席会议制度，做好了布局规划和制定了学前教育经费投入机制相关政策，也有管理组织机构，其中环江县教育局学前教育发展中心配备了管理人员和教研人员共3名。可见，环江县学前教育管理已初步形成以县级为主的管理组织机构，但人员还欠缺，难以发挥相应的作用。以县为主的管理体制尚未完全形成，处于滞后状态，正在不断完善和健全中。2．办园体制理顺现状环江县幼儿园主要为公办幼儿园、民办幼儿园及普及一年的学前班三种类型，体现了公办、民办并举的办园体制，直接促进学前教育普及普惠快速发展。环江县通过政府购买服务形式来进行学前教育改革实验区项目建设，认定多元普惠性民办幼儿园及免收租金和租赁管理模式等来奖补返还资金扶持引导民办幼儿园提供普惠性服务，快速提高普惠资源覆盖率。在县城划拨土地用于新建5所公办幼儿园，在乡镇购置土地用于迁建2所乡镇中心幼儿园，多个园所设立在小学旧址，大大优化了布局。这些现状表明环江县办园体制正在逐步理顺中，但还需要进一步探索办园体制改革，不断促进保教质量的提高，以满足人民群众对高质量学前教育的需求。3．成本分担机制现状环江县公办幼儿园保教成本分担主体为政府分担和家长分担（见表1）。表1显示，公办幼儿园保教成本在县、乡镇和村三级之间的分担明显失衡，其中村级最少，乡镇级次之。可见，环江县形成了“扶强不扶弱”的成本分担机制，民办幼儿园的家长承担的保教成本比公办幼儿园的多。据访谈了解到，财政分担的主要资金来源有中央专项资金、自治区和县生均补助，并且投入公办幼儿园的资金占96.80%，投入民办幼儿园的资金仅占3.20%，严重失衡。而且多元普惠性民办幼儿园的生均成本支出超过了收取的费用，这些成本分担难以填补这个缺口，导致农村家长分担比例增多，超过他们的承受能力，需要扩大学前教育资源和增加奖补资金来减轻农村家长负担，以及民办幼儿园特别是非普惠性民办幼儿园的家长负担。4．教师队伍建设机制现状2018～2022年环江县学前教育师资队伍建设情况如表2所示。表2和调查结果表明，环江县多元普惠性幼儿园师资队伍力量总体上往好的方向发展，人数逐年增加，质量持续改善提高，主要表现在学前教育专业、专科以上学历、编制情况占比及持证率均呈上升趋势，师幼比呈减小趋势，但是仍然存在师资力量薄弱、教师队伍不太稳定、学历层次较低、学前教育专业教师人数占比偏低、编制岗位数少、师幼比（1∶17）离配备标准（1∶7）仍有很大差距、持证率低、职称难评、性别结构极不平衡、整体改善提高速度缓慢等问题。环江县多元普惠性幼儿园教师建设机制须完善编制、补充培训及福利保障机制，逐渐提高幼儿园教师待遇，有利于吸引和留住人才，提高师资质量和保教质量。二、县域多元普惠性幼儿园建设的短板与成因（一）保教结构性质量偏低保教结构性质量偏低主要表现在人员配备和生均面积上，由于学前教育发展过于迅猛，园舍可以立刻建起，而充足的、合格的师资却难以马上补充完备，表明环江县普惠性幼儿园教师紧缺和素质不高，严重影响幼儿园保教质量，急需解决。环江县幼儿园教师队伍存在的问题与已有研究一致，整体学历水平、专业背景、持证情况等专业素养状况均呈现出明显的“先天营养不良”及流动性强［3］的趋势；工资水平不高且差异大，福利待遇一般；等等。这些问题产生的主要原因有环江县财政投入有限，交通还不够发达，加大了师资上“招得来”和“留得住”的难度。我国学前教育起步较晚，幼儿园教师社会认可度、职业技能有待提高，管理体制亟须完善。（二）体制机制保障水平不高1．管理体制滞后不健全首先，由于长期以来对学前教育重要性认识不足，我国学前教育管理体制改革未能与财政体制和教育体制改革相配套。其次，根本原因是还没出台专门的法律法规来对管理体制作出明确规定，县域学前教育管理体制仍然滞后不健全，急需颁布专门的法律法规，建立“省市统筹以县为主”的学前教育管理体制，规定中央、省、市和县等在发展学前教育事业中应承担的主要职责［4］和成立相应学前教育管理机构及配齐人员，做到根据政策法规逐步完善以县为主的学前教育管理体制。2．办园体制须进一步理顺首先，尽管环江县委、县政府高度重视全县学前教育发展，认真贯彻落实上级关于学前教育改革发展的决策部署，大力推进国家级学前教育改革发展实验区建设，但在实际操作中仍存在一些短板。例如环江县人民政府先后出台了近十个政策性文件，虽然起到了方向标的作用，但是在具体贯彻执行过程中，可能存在以下问题：对政策的研究领悟不够，难以做到综合应用并有所创新；执行力度不够，对民办幼儿园存在一定的偏见和歧视现象；政府和教育部门等监管不到位，需要进行改革及转变职能；等等。其次，虽然环江县人民政府提供相关保障，如免收租金、奖补政策、公费培训等，但是这些保障措施可能存在资金短缺、资源覆盖面不够广、探索创新办园模式不足及清理整顿力度不够大等问题，有待加大对普惠性民办幼儿园的扶持力度，確保更多的民办幼儿园也能够享受到普惠性政策的红利。再次，教育行政主管部门的指导对于办园体制的逐步理顺起到了关键作用，然而在实际操作中，可能存在指导不够细致、监管没标准难以做到严格等问题，有待跟进管理、扶持与指导。最后，环江县学前教育集团化办园改革试点工作的开展，为办园体制的逐步理顺提供了有益的探索和实践。然而，集团化办园也可能存在一些问题，如资源分配不均、管理效率低下、城乡差异大等，需要借鉴其他省份的集团化办学模式，优化资源、缩小差距、均衡发展，解决供需矛盾，逐步为幼儿提供基本、普惠、优质的学前教育。（三）成本分担机制不合理首先，从理论上来说，理想状态下的普惠性幼儿园成本分担主体包括国家、家庭与社会，但环江县的成本分担者只有政府和家庭，社会分担为零，与一些研究者的研究情况一致，社会分担严重缺失。这可能与以下因素相关：人们对学前教育的价值认识不太到位，难以收到更多的社会捐资和集资办园；普惠性幼儿园的公益性被过分强调，导致社会力量的收益被忽视而影响其投入的积极性和分担成本。其次，政府分担保教成本不均，致使本来就薄弱的乡镇级和村级幼儿园保教工作举步维艰，特别是村级幼儿园，家长分担成本占95.38%（见表1），主要原因是受“城市中心”价值取向的学前教育发展影响，环江县对农村投入还不够多。此外，还受到办园体制的影响，在下达财政资金发展学前教育时，多采取倾斜性分配政策，大部分财政投入经费下达给公办幼儿园和优质示范幼儿园，下发给民办幼儿园的财政资金少，民办幼儿园资金缺口大，正常运转受到影响，家长被迫成为成本分担的主体。最后，政府分担成本资金主要来源于中央和自治区，呈逐级递减趋势，其主要原因是各级政府的财政实力偏低、责任划分不太明确及利益选择各异，财政投入不足，家庭成本分担过重，家庭成本分担比例有待降低。三、优化县域多元普惠性幼儿园建设短板的策略办好学前教育，实现“幼有所育”，是党和国家作出的重大决策部署，是党和政府为县域老百姓办实事的重大民生工程，关系千千万万儿童的健康成长，关系党和国家及民族教育未来事业。为促进县域学前教育健康发展，建议采取以下策略。（一）“双普”錦上添花的优化策略一是多方配合形成合力发展县域普惠性幼儿园。国家、省、市及县均高度重视发展学前教育，先后部署出台政策指导，各级政府落实主体责任，各部门协调配合，初步形成自上而下的重视发展县域普惠性幼儿园的合力，成效有望锦上添花。二是多举措扩容提质，发挥公办幼儿园的引领作用。公办幼儿园对普惠性民办幼儿园、新建幼儿园和薄弱幼儿园的引领主要体现在派驻公办幼儿园教师、教研指导、培训教师、合理收费、提升办园质量等方面，落实学前教育集团化办园、扩大奖补资金项目等举措，促使公办幼儿园在扩容提质上起引领作用。三是巩固改善提高城镇小区配套幼儿园治理成效。在落实政策整改过程中，做到以幼儿为本，改善提高城镇小区配套幼儿园办园水平以满足幼儿的需求。四是完善落实创新多元普惠性幼儿园发展路径。逐步完善普惠性民办幼儿园的财政补助制度、收费政策、评估体系、对补贴经费及政府的外在监管等。继续落实多元普惠性幼儿园建设用地和税收等优惠政策，努力落实地方财政给民办普惠幼儿园的奖补资金等财政拨款普惠幼儿园政策。“创新发展路径，强调‘特惠先行的着力方向，积极设立面向贫困家庭、弱势家庭的中国版‘开端计划，落实‘强在起点的教育强国梦。”［5］（二）提升保教质量的优化策略首先，规范和评估的同时，促进普惠性幼儿园在底线之上发展。建议县域普惠性幼儿园在建设中参考相关指导性文件标准，逐步改善规范办园条件，提升生均面积和师资配备等结构性质量，为提高保教质量提供条件。同时，以评促建，通过评估来监管规范多元普惠性幼儿园的办园行为，确保其保教质量。其次，完善优化培养培训机制，建设一支县域高素质善保教的多元普惠性幼儿园教师队伍。在培养方面，可以探索校地协同培养，建立校地协同培养机制，“健全定向招生、定向培养和定期服务的人才培养机制”［6］，坚持产出导向培养具有县域教育情怀等专业素养人才，完善县域多元普惠性幼儿园教师培养基地建设。在培训方面，要求幼儿园按照年度公用经费总额的5%安排教师培训经费。支持鼓励各幼儿园与区内外名园结对帮扶，开启幼儿教育教学联动教研模式。通过“国—区—县—乡—村—园”六级联动TOT培训、送教下乡、入园指导、跟岗培训、特级教师工作坊、名师团队和线上线下相结合等多种培训形式，不断提升幼儿教师专业化水平。最后，推动课程改革建设，确保普惠性幼儿园保教质量的提升。第一，借助开展国家、自治区两级学前教育改革发展实验区建设项目契机推动课程改革建设，贯彻落实“指南”对幼儿园课程的精神要求——珍视幼儿生活和游戏的独特价值，关注教师发展，推动促进幼儿发展的课程改革和建设。第二，积极开展学前教育宣传月活动，普及科学育儿知识，引导幼儿家长和教师科学保教，形成教育合力，提高家园共育效果，促进幼儿身心全面发展，为其一生的发展打好基础。第三，以幼儿园优秀游戏活动案例为抓手推进游戏化课程改革，可以探索如何将毛南族民间体育及游戏融入课程中，建设游戏化和生活化且具有民族特色的适宜幼儿发展的园本课程，以促进保教质量的提升。（三）完善体制机制的优化策略1．加快健全以县为主的管理体制“学前教育管理体制在我国学前教育事业发展中起着领导、组织、协调、保障、监控等重要作用，是保障政府切实履行发展学前教育职责的重要条件和促进学前教育事业健康、有序、可持续发展的关键因素”［7］，有必要加快健全以县为主的管理体制。首先，通过学前教育宣传月活动、网络、电视及自媒体等多种途径提高人们对学前教育重要性的认识，逐步改善使学前教育管理体制改革与财政体制、教育体制改革相配套，减少管理漏洞需缩减转移支付路径成本。其次，尽快建立健全学前教育相关法规，为加快健全以县为主的学前教育管理体制与充分发挥中央、省、市和县等各级政府在发展学前教育事业中的职责提供法律保障。2．探索深化办园体制改革一是加强研究普惠性幼儿园建设政策的综合运用与创新发展，逐步完善建立反偏见、反歧视的公办民办并举的政策，持续改革，“打破绝对公民界限，以公共利益为目标追求，转变政府职能，充分发挥市场的作用，以办学体制改革带动整个体制机制改革”［8］。二是落实地方政府奖补，加大扶持力度。落实多元普惠性幼儿园的相关标准和扶持政策，以盘活资源、政府补贴、购买服务等方式来大胆创新普惠性幼儿园办学模式，探索出适合县域多元普惠性幼儿园建设和发展的有效模式。三是教育行政主管部门要跟进日常管理与指导，结合实际情况探索构建多元普惠性幼儿园的监管标准以达到动态监管目的，力争做到根据监管发现的问题来进行针对性扶持以提高指导的有效性，共同促进保教质量的提升。四是加大实施集团化办学力度，实现整体提升。县域在政策引导下，借鉴贵州省学前教育集团化办学模式，“以县为主体组建幼教集团，以优质幼儿园为龙头，带领县域内弱园、新园、民园共同发展”［9］，形成集团化发展格局，促进县域幼儿园快速均衡发展。（四）成本分担