完善我国教师培养权的法理思考

摘要：教师是教育之基。教师培养权是国家教育权的基本组成部分，是对人的发展权的回

应，内含教师培养布局权（资源配置权）、培养标准制定权、教师培养评价权、职业准入标

准设置权、教师培养监督权和教师专业发展权。以教师培养权为核心审视当下教师培养实践,

出现了“分权”的“困惑”、布局权方面过于“淡定”、培养标准制定的“碎片化”、教师

培养评价权的“虚化"、职业准入的“泛化”、教师培养监督权的“弱化”和教师职业专业

发展权的“窄化”等困境，并提出明确教师培养权的边界，行使权力应切实遵循“比例原

则”；强化国家权威，完善教师培养布局权；建构系统的国家教师培养标准体系；提高教师

职业准入条件；强化教师的人力资源属性；明晰评价权与监督权的界限等建议。

关键词：教师培养权；国家教育权；发展权；教师法

中共中央、国务院2018年在《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》中明确

了教师的重要地位，即"教师承担着传播知识、传播思想、传播真理的历史使命，肩负着塑

造灵魂、塑造生命、塑造人的时代重任，是教育发展的第一资源，是国家富强、民族振兴、

人民幸福的重要基石。”根据相关统计，2018年我国专任教师队伍规模达到1672.85万，

小学教师的学历达标率达到了99.97%,初中教师的学历达标率99.86%,普通高中教师的学

历达标率98.41%。可以说，教师队伍及教师培养体系有力地支撑了我国教育乃至社会的发

展。尽管我国的教师培养体系已很有成效，但在新时代背景下，仍有必要从回归初心的角度，

梳理各级各类教师的教师培养权问题，从而使我国的教师培养更具新时代的新特色。

一、教师培养权之源之义

由谁来培养教师？换句话说，谁是培养教师的适格主体？事实上，从法学的角度来看,

就是谁具有培养教师的权力（权利），这就延伸到教师培养权。

教师培养权，具有鲜明的法定性。我国《教师法》的第四章，即培养和培训专章用了四

个条文，以“应当”这种强制性规范对教师培养进行了法定性约束或规范。将办好师范教育

的责任主体或者权力主体，赋予了各级人民政府和有关部门。教师培养权，为何赋予各级政

府和有关部门，而不是直接赋予进行教师培养的学校？这就有必要追溯教育培养权的来源。

在笔者看来，教师培养权应该有两个较为明确的来源。

一是教师培养权源于国家教育权。教育的国家化是一个历史发展的产物，也是人类发展

的最优抉择。特别是在现代国家，教育具有强烈的公共性质，正是这种公共性要求国家必须

介入，因为国家具有公共产品提供的责任。如我国宪法明确规定了国家的教育责任：“国家

发展社会主义的教育事业。国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教

育和高等教育，并且发展学前教育。”而教育这一公共产品的提供则需要教师的工作才能得

以实现，这就意味着需要国家提供各类学校以及适格的教师、教育设施等。尽管在教育的某

些领域有一定的市场化趋势，但市场调节也离不开国家干预。将发展教育作为国家的一种义

务，一种责任，而义务、责任对应的就是相应权能的赋予——国家教育权。国家教育权就意

味着国家有权力动用国家力量，调动资源，以可能之措施和行动，对教育领域的各项事务进

行管理、规范，维护教育这一公共领域的秩序，它也规约着教育生活世界的交往理性，以确

保教育的公共性。那么教师培养作为教育领域的具体事务，亦是教育公共生活空间的重要组

成部分，国家对于教师的培养以及基于教师培养的管理、规范便具有了应然资格。

二是教师培养权源于人的发展权。人最基本的权利在于其生存权和发展权。当生存权得

到基本满足之后，人的发展权便开始彰显出来。受教育权便是重要的发展权之一。通过接受

教育获得素质提升，获得基本技能，从而更好的立足于社会、有效地参与社会活动。《世界

人权宣言》提出：人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此。

初级教育应属义务性质。《经济、社会及文化权利国际公约》也指出，教育应鼓励人的个性

和尊严的充分发展，加强对人权和基本自由的尊重，并应使所有的人能有效地参加……各项

活动。教育，从狭义上讲，是施教者之于受教者的一种活动，受教育权的实现，最直接的便

是有赖于教师的施教行为，那相对应的也就要求应当对施教者的培养行为给予足够的重视。

从教师培养权的内容来看，是对有志于从事教师职业的人进行培养和已经进入教师职业的人

进行培养提升；从客体而言，教师培养权的客体本身就是受教育者，尽管有部分人发生了施

教者本身身份上的转移。但是从根本上讲，教师培养权某种程度上就是特定群体受教育权的

一种对应或体现，是以教师为志业群体更好的生存和发展的对应和体现。需要重视的是，因

为教育基本阶段的义务性要求，那么对施教于该阶段的教师之培养是否应该得到更多的关

切？

从教师培养权的来源，可以分析出其权能的基本构成，应该包括如下6个部分。

1.教师培养布局权（资源配置权）。教师培养布局权，也可称为师范教育资源配置权，

是指教师培养主体在师范教育结构布局、资源调配、条件配置等方面具有的资格。《教师法》

第18条规定：各级人民政府和有关部门应当办好师范教育。“应当”，意味着权力主体的

强制性义务。“办好”，意味着权力主体对如何办师范教育应有体系化、整体化的思维，要

用好该项“权力”。①国家应促使师范教育在全国范围内结构布局合理，使之不致陷入无序

竞争状况。②国家应平等对待承担同一层次师范教育的学校，而不应过度差别化；为每个有

志于从事教师职业且禀赋相当的人提供平等的教育机会。③国家应将教育资源向处于不利地

位的地区和群体进行倾斜，从而保证全国范围内的均衡。《教师法》第21条向少数民族地区

和边远贫困地区倾斜则体现了这一观点。

2.教师培养标准的制定权。教师培养权，应以其所提供之公共产品的标准或要求进行

培养，这意味着培养教师需以受教育者个体发展需要及国家基本要求为基本标准。而且，教

师培养并不是国家或政府主体的直接而为，是通过学校教育达到教师培养权的实现，所以也

有必要为承担主体设置一个通用性标准或基本要求。当然这个培养标准或基本要求应由国家

统一制定，标准应涵盖师范学校具备的标准、师范教育专业的专业标准（包括通用标准和不

同专业应具备的能力标准）、课程标准、师资标准、资源条件标准等。权力主体通过制定这

些标准，公告并通行于由其直接举办的学校或通过“委托-代理关系”下的各级各类培养承

担主体，在这些标准的同频共振下，教师培养权方能较好的实现。

3.教师培养评价权。此项权能是国家之于培养承担单位就培养过程、培养行为的一种

质量性评价。这个评价可以对教师培养单位，甚至对教师、受教育者都可以形成一种强大的

力量，这种力量对培养行为形成较为强烈的约束，可敦促评价对象自我约束、自我克制。这

种评价权尽管具有较强的监督作用、能形成监督性的效果，但其实不同于监督权，且与之有

着根本性的差异。教师培养是一个专业性较强的行为，而国家虽具有天然的教师培养权，但

其并不是作为直接的培养主体，它需从培养执行主体那里获得真实客观的信息，评价权实质

上旨在解决培养中或“委托-代理”间信息不对称问题，为政府对教师培养政策调整、未来

方向发展把握等提供重要专业化信息指引，也客观上为公民、家庭的自由选择权提供信息指

引。当然，这个评价行为涉及多元主体的利益，会产生多层面的影响，需在法律中明确设定。

4.教师职业准入标准设置权。教师和执业医师等一样，都是专业化程度较高，且是直接

面对人的职业，对受教育者利益影响很大。所以对于哪些人可以进入，教师培养权内在的要

求，国家应对准入标准进行设置以维护该职业的纯粹性。笔者认为，准入必须把握两个门槛。

一是招生录取门槛，即师范教育学习门槛，尽管师范教育入学机会应予平等，但是并不意味

着对拟进入者的结构与素质等方面的问题不做回应。二是执业门槛，获得师范教育机会并不

意味着毕业直接执业诉求的必然满足，通过执业准入制度保障其基本质量，以准入资格确保

专业化最低水平。而且门槛的高低，从某种程度上反映着一个社会的文明程度，反映着社会

对这个职业的评价。另外，对教师职业准入的管制，也是对从业人数的平衡控制。通过法律

明示性提醒人的理性选择，从而缓解师范教育扩张与职业需求之间的矛盾。教师职业的准入,

是就业的原始入口，当然也是对教师培养结果的阶段性“出口”质量之衡量。所以，其准入

标准的设计，需要由国家进行综合评判和设计，并以权威的制度予以固化，还应随社会形势

的变化而按特定程序进行适时调整。

5.教师培养行为和过程监督权。尽管国家在入口、出口、过程均设置了一定的标准，并

进行专业性的质量评价，但是不影响权力主体或者委托人的监督权，其监督行为具有天然的

正当性。因而，国家有必要对整个培养过程中的承担主体及其行为进行监督，如是否具有侵

权或其他违法违规情形等。通过监督，使之高于国家的最低要求，符合基本的法律规范。监

督也是为了防止标准化的惯性和过度化执行。从另外一个层面讲，国家此项监督权能的被赋

予，也是实现和维护公民充分发展个性的权利以及尊重人权和基本自由的需要；通过监督教

育活动过程，促使师范教育多样化发展；也是维护公民自由选择权的有效回应。由于公民在

选择是否接受师范教育或者接受什么样的师范教育时，往往受到多种因素的影响和干扰，国

家通过教师培养监督权的行使，从而排除非法的或不合理之干扰，从而保障公民自由选择权

的实现。

6.教师专业发展权。教师培养权不仅仅是针对期待进入教师职业者，还要面对广大的

已进入者,毕竟教师职业是“需要教师经过严格并持续不断的研究才能获得并维持专业知识

及专门技能的公共业务”，职业所需要的教育教学专业技能,不是入门前的“临时抱佛脚”，

更不能是入门后的“一劳永逸”。如果没有持续不断的业务提升，教师职业的专业化水平将

很快落后于社会发展，也容易让教师群体过早的进入“职业倦怠”，教师职业的认同感和权

威性将大打折扣，并很快趋于集体的平庸化。尽管有学者提出教师专业成长应依靠教师的自

我提升，依靠教师成长的内生驱动力来实现，但笔者对此观点不敢苟同。从教师培养权的角

度言，一则不能狭义理解教师培养权的基本内涵，教育培养权的权利客体是宽广的，其培养

行为亦不是间歇性的行为，而是指向教师职业的终身化培养。二则教师培养权内在的要求国

家的积极作为。鉴于“法无明文规定则不可为”的行政行为基本原则，对于教师培养权的专

业发展权问题需要予以明确，即应明确专业发展的基本要求、基本形式以及激励措施等。

二、教师培养权行使之“困”

明确了教师培养权的基本内涵，以教师培养权基本要求来回顾近年来教师培养历程，尽

管成绩斐然，但也暴露出教师培养权行使或实现中的“困境”或“困惑”，出现了很多令人

费解的状况或问题。

1.”分权”的“困惑”教师培养权由国家直接施行是不现实的，必然涉及权力的下放

问题，但是对于权力管控问题，似乎存在一个魔咒——“一放就乱、一收就死”，“放权”

与“收权”之间存在恶性循环之“困境”。如对于教师培养单位设置的审批权问题，省级政

府虽具有了高职院校的设置权，但一直在争取本科以上高校设置权力的下放，以争取在本省

区域内设置更多更高层次的高校。但是目前状况下高职院校的重复性建设、高职院校的升格

冲动等问题却日益突出，高职院校的国家性布局在这种“分权”体系下建构则面临越来越多

的“困惑”和难题。对于一线的教师培养单位，对于“权力”也有着诉求，办学自主权的纠

葛一直是学界探讨的热点，政府也一直推动着办学权的下放，但现实是学校哀叹着办学自主

权的缺失，在“人”“财”“物”等诸多方面国家权力过度干预，得不到良好的发展空间，

空有一身本领无法施展；政府也对学校的办学问题存在诸多不满，诸如赋予你的权力并没有

好好行使，也未担起相应的责任，遇到矛盾、问题就上交，如教师的流动问题、绩效问题等,

非但未取得国家想要的结果，还让国家背上了“全能型”政府之名。如何在“收”“放”之

间进行平衡，恐怕将是权力管控长期存在的问题。

2.布局权方面过于“淡定”。教师培养布局权包括区域布局、层次布局等。在教育实践

中，我们一直在优化院校设置权，对于升本、升大学，申硕、申博进行积极的管控，限制院

校不适当“冲动”。但地方政府对已有院校“升格”后的变型、调整等方面则相对“淡定”。

回顾这些年教师培养体系的发展：从宏观布局方面尤其是省级政府缺乏前瞻性的规划，如对

师范院校升格的“冲动”似乎并没有得到较好的控制，对于其升格也基本上以自我追求为主

体，传统的培养教师的师范类三层次学校（中师、师专、地方师范本科），在升格后完成或

正在完成向综合•多科甚至工科的转变，传统中师、师专层次开始淡出师范历史，而原有这些

层次的人才培养功能则有意无意的让渡到“新办”的中职、高职院校。原来的师范类院校丧

失传统优势不再培养教师，而新进入者因为低门槛、少节制、无约束而迅速进入教师培养体

系，这种在教师培养方面缺乏有规划的布局和控制造成的弊病之一就是导致了教师培养权的

“泛化”。

3.培养标准制定的“碎片化”：教师培养的优劣程度在一定意义上取决于培养标准的

体系化及完善程度。考察我国教师培养标准的制定，存在着值得重视的“碎片化”倾向，缺

乏整体性的设计或者滞后状态，各标准之间的衔接性不强。如教师类专业学位制度，只有专

业博士和专业硕士，专业学士类型尚未明确，使得教师学位制度缺乏系统性的学位支撑。师

范教育专业，虽然有了通用性标准，但个性化、多样化发展的专业性能力标准仍需努力。不

同层次的培养学校所应具备的培养条件、资源配置等标准也需要系统性的思考，而不能“头

疼医头、脚疼医脚”式的临时补救，待完整的“碎片化”补救往往受制于培养单位自身的

“博弈能力”，受制于权力直接掌控者的因素，会导致顾此失彼，权力的异化也容易发生，

甚至造就新的不公平、不平衡矛盾。

4.教师培养评价权的“虚化”：为对师范教育进行有效的评价，国家在近几年启动的

师范教育专业认证，以及以往对学校进行的合格评估、审核性质量评估等等评价机制，也有

培养执行单位受国家鼓励下引入的第三方评估，加上学校的自我评估，形成了相对完整的评

价体系，有力地促进着教师培养评价权的实现。但是还是存在一定的“虚化”问题，如评价

对象方面的“虚化”，目前的评价主要是对单位的评价，对于施教者即教师的评价较为虚化,

就是有此类评价但也是偏重于论文科研导向，将教书育人进行了“虚化”；评价结果实现方

面的“虚化”，更多的关注评价过程，而轻评价结果运用；虽然进行整改反馈，但板子的“轻

轻落下”往往是同行间的潜规则；强化评价信息方面的非公开行为，而在公开性方面选择性

的公开使得评价结果相对“虚化”，信息不对称状况并未得到充分的实质性的缓解。

5.职业准入的“泛化”。一是资格与执业准入要求相对“宽松”，相对于律师、医师职

业实行的资格考试制度和执业注册制度来说，《教师法》所规定的“具备本法规定的学历或

者经国家教师资格考试合格，有教育教学能力，经认定合格的，可以取得教师资格”的要求

是宽松的。注册制是对执业的一种深入和明确,是身份权的一种合法性认定，但对教师而言，

认定较为单一，空白区域颇多，如外籍教师、企业行业教师和培训机构以及网络授课等人员

的无教师资格引发的问题需要关注。准入的“宽松”在某种程度上和该职业在社会的权威性

呈相关性。二是学历门槛低导致的“泛化”，在《教师法》上规定了从幼儿教师到大学教师

的学历要求，但相对于律师、医师而言明显过低、在专业性方面也比较泛化。三是“能力”

或者胜任力标准要求的“泛化”，即进入“资格”相对其他领域较为“泛化”，通过实习来

达到基本的胜任力，这个要求在律师、医师职业准入方面是相当严格的，而且要求的时限一

般都以年为基本时限，而在教师职业只是规定了”取得教师资格的人员首次任教时，应当有

试用期。”法律对于期限多长并没有明确，也致使各使用单位在此方面存在一定的任意性。

6.教师培养监督权的“弱化”。对培养过程进行全链条、全方位的监督，是教师培养权

的应有之义。但是国家应严格区分监督权与质量评价权，不能将监督权与评价权进行混同。

治理的现代化内在的要求专业人做专业事,不同于评价权,监督应主要针对的是行政性行为，

尽管国家也要防止学术权方面的逾矩、滥用，但更多的关注点应在学校行政权而非学术权。

如我们对学校之于教师管理上的过度强化问题并没有进行较好的监督，也没有进行很好的纠

错,在某种程度上甚至助推了这种现象。对推进对教师的物化性管理还是人性化的激励治理，

是教师培养监督权需要权衡的，教师的人力资源属性是其权利的重要根源，在强力的“管理”

下，“教师红利"、教师权利未引起管理部门足够的重视。另外，《教师法》虽在第39条规

定了教师申诉权，但从权力监督的角度讲,这只是一种自下而上的且来自于教师主体的监督。

针对教师管理权力的监督体系之闭环架构在《教师法》中却没有提及，这或许也是导致监督

权某种“弱化”的一个重要因素。

7.教师职业专业发展权的“窄化”。教师培养权内在要求多措施促进教师的专业成长

和技能提升，但是教师专业发展权总是得不到与受教育者的学历教育学习权的对等对待。在

教师培养权中，此项权利被有意无意的“窄化”，尽管我们近些年开始推进“国培计划”，

各省也开始积极行动，但是总体上是滞后于教师之需。另外，教师专业成长考量结果，往往

还是体现在职称的晋升和绩效工资制度上，但职称评审制度，尤其是高校教师，科研维度评

价权重过强而育人维度的评价权重过弱，虽几经调整，但差强人意，这种职称评审以及与科

研挂钩的绩效工资制度的负面影响越来越制约教师教书育人的积极性。乡村、基层、边远、

艰苦等四类地区教师稳定性和专业发展问题至今为止依然突出，国家虽以公费师范生的培养

为路径试图缓解，但并未从制度和操作两个层面上得到根本性解决。

三、教师培养权实现之“道”

——兼谈《教师法》的修改

教师培养在教育实践中遇到的种种困惑、现实问题及相关权利间的冲突，需在法律上进

行回应。

1.明确教师培养权的边界。对教师培养权必须从法律上明确其基本的边界，基于此的

行政权力的行使必须保证其基本的谦抑性，坚守比例原则，其行动应以“必要、适度”为基

本衡量，不能超出权力实现目的之必要限度。当发生冲突时，不能为了扩张权力，而剥夺或

弱化相对人的自主权和治理能力。笔者认为，基于教师之于国家、社会的重要性，以及国家

2018年开始推进公办中小学教师纳入到“国家公职人员”的特殊地位属性，建议国家层面

应专门设立国家教师管理局，归口于教育部，将关涉各级各类教师培养、准入、奖惩、退出

等一揽子事项均归属于此局，并在《教师法》修订的窗口期之前调整到位。由其立足于教师

权利义务，立足于国家教育权，统筹修订《教师法》。为回应教师培养权，建议建设互联互

通的国省区县乡五级和产业行业企业三类教师信息库和教师培养单位状态数据库，充分摸底

排查并全面梳理权力清单和边界，为《教师法》明确教师培养权行使方式、行使界限，提供

相对精准的参照。

2.完善国家教师培养布局权。教师教育布局权，关涉国家和地方的“分权”问题。尽管

“分权”内在的要求应明确国、省两级对于本辖区内各类各层的教师培养规划权、资源配置

权，以及各自权力界限，但必须明确的是，地方教师培养规划应建立在国家统一协调基础上，

即需明确规划布局或者资源配置权的全国一盘棋思想。如果中央过于集权，地方将丧失自主

性，也没有积极性，应明确“统”是为更好的放权，是在保证国家权威前提下的“放权”。

国家在法律视域下统筹资源予以规划布局，才能有效的引领地方。特别是"当地方政府不能

解决问题，因而问题引起了全国层面的关切时，全国性政府应当有提供替代性解决方案的权

威。”故应在《教师法》修订时，明确国家、地方两级教师培养的规划布局权，而不是笼统

的规定“各级人民政府和有关部门”，应明确地方在进行教师培养规划布局时，须符合国家

统一统筹原则，并报国家备案。对于特殊区域（边疆边防边境地区）的高等师范教育，特别

是师范本科高校，应在法律层面上明确国家的特殊支持政策，而不仅仅相对笼统的要求各级

人民政府来办好。

3.建构系统的国家教师培养标准体系。该体系应是贯彻全过程、全层次的标准体系，应

在法律上明确建立涉及教师培养的国家标准体系。国家标准体系建设应防止“碎片化”倾

向，应包含以教师培养权为核心的教师发现、培养、准入、评价、发展、薪酬、奖惩、编制、

社会地位、国家价值等系统性要素，而不仅是狭义的学校培养之国家专业标准的简单建构。

当然这个国家标准体系不是一蹴而就的，较为紧要的是在当前要明确幼、小、初、高、专、

本、硕、博七层次教师的专业设置条件及学位规划，明确教师培养机构的准入标准。笔者认

为师范教育因为涉及培养人的教育，应从严约束，以确保优秀人才的进入。明确师范教育经

费的生均标准体系，大幅提高对以教师培养为主体的高校（师范专业数及在校师范生数均在

50%以上）的生均经费标准，具体标准可取其理工类、医药类和艺术类的平均数额。对于近

些年来师专升格后的地方师范高校仍坚持师范性本色不变的，可在政策层面予以专项经费支

持和鼓励，并让其承担更多的教师培养任务，促其质量提升。

4.提升教师职业准入门槛。根据前文的对照分析，教师这个职业缺乏权威性，在社会上

的认同度降低，和教师职业准入门槛不高具有一定的相关性，在《教师法》修订时，应加强

这方面的修改力度，借鉴执业医师、律师的“资格考试+执业注册制”，从而匹配国家赋予

的教师国家公职人员的地位。在资格考试中，要适度提高学历要求。对于胜任力要求，至少

应明确一年的试用期方能进行初次执教。对于法律调整后学历不达标者，设置过渡期。建议

强化职业资格考试制度，在大学以下层次使之成为执业的前置性要求，对于大学以上层次,

也要严格认定标准。对于行业、企业人员的进入教学岗也应借鉴律师法、执业医师法之规定，

明确至少5年或更长时间以上的从业经验，从而保证教学的权威性。

5.强化教师的人力资源属性。教育说到底是关于人的教育，是人力资源的培育