当代社会政策分析 课件 第六章 住房社会政策

第六章住房社会政策住房社会政策作为现代社会政策体系的重要组成部分,对当今快速转型的中国社会具有特别重要的意义。住房福利的发展历史表明,解决好住房问题,人民安居乐业,社会和谐发展;反之,住房福利缺失,就会产生严重的社会问题,影响经济发展和社会稳定。第一节住房福利与社会政策一、住房问题的缘起住房问题是现代城市社会问题之一。在工业化和城市化的过程中,人口高度集中,城镇居民对城市土地和住房供给产生了巨大需求,形成了住房供应的相对短缺。一些中低收入家庭因住房价格高于自身支付力而无法购房,对住房的有效需求不足,导致部分城市居民生活在拥挤不堪的贫民窟中,由此产生了疾病、犯罪、社会失范和道德约束力下降等一系列严重的社会问题,危害了整个社会的经济发展和政治安定。二、住房社会政策的内涵及特点概言之,在社会政策体系中,住房社会政策是政府、社会为住房困难家庭提供满足其基本所需的住房的若干制度安排,是政府寻求解决中低收入居民基本居住需要的一种责任体现。住房社会政策是现代社会政策体系中最基础的部分,它是衡量社会福利水平高低和政府效能的主要标志之一。住房社会政策具有以下特点：第一,保障范围的广泛性。住房社会政策按保障范围可划分为三种主要类型:一是权责一致型,它是雇佣工人达到一定劳动工龄后才能享有的住房消费的权利。二是普遍福利型,即人人有份的住房福利政策,它的实施对象为全体公民,人们按照法律规定的统一标准享受住房福利。三是遴选对象型,即以经济状况调查为基础的住房福利政策,其享受对象只限于贫困的或低收入的申请人,通过经济调查确定其是否享受住房补助或补助多少。第二,保障性质的复杂性。我国改革开放以来不同阶段的住房社会政策大致可分为五大块,即商品房市场调控政策、经济适用房和限价房政策、住房公积金政策、共有产权房政策,以及公共租赁房(简称“公租房”)政策和廉价租赁房(简称“廉租房”)政策(廉租房政策已于2014年正式与公租房政策并轨施行)。三、住房社会政策的功能(一)预防社会问题,维护社会稳定(二)实现居住权利,促进社会公平(三)推动社会参与,促进社会融合(四)助力经济发展,推动共同富裕(五)倒逼政府行政、财税、金融体制改革第二节我国住房社会政策的历史发展一、计划经济时期我国的住房福利制度计划经济时期,我国实行的是低租金、实物配给式的具有福利性质的住房分配制度,这是计划经济体制的产物。那个时期住房社会政策具有明显的再分配性质,即党和政府将有限的生产和生活资料集中起来,以推进重点领域的建设发展,并依据人民在经济生活中的单位身份统一进行住房的筹建和分配。具体说来,在计划经济体制下,我国的住房分配制度具有典型的低租金和实物配给的特征,即由国家投资兴建公有住房后以极低的房租分配给职工使用。国家负责公有住房的财政拨款,统一规划住宅投资,单位获得住宅投资基金和项目,并独立完成从征地到施工的所有工作。公有住房的所有权归国家或代表国家、集体的企事业单位等所有,而使用权、占有权由房屋使用者享有,房屋使用者一般按月交纳房租,公有住宅以实物形式按行政等级进行分配,不同的行政级别或职称可享受与之对应的某一待遇的公有住房。二、改革开放前30年我国住房社会政策的发展一方面,坚决摒弃计划经济时期再分配型的住房福利制度,明确了“住房也是商品”这一观念,将住房从国家福利的范畴直接引向市场,运用市场交易的原则对住房进行分配。另一方面,在以市场为导向的住房政策基础上,辅以一系列主要面对社会弱势群体、住房困难居民的住房救助政策,并不断地建设和完善这些政策。三、21世纪以来我国住房社会政策开启转型重构自2008年开始,我国的住房社会政策出现了明显的转向,即政府不再像改革开放前30年里那样仅强调市场对住房的基础性资源配置作用,而是开始积极对增长过快过猛的房地产市场进行强有力的干预。国家一系列的调控措施,以及土地和财税政策的调整都指向了一个目标,即力图使我国的住房回归公共性和社会性。可以说,通过2010—2012年近三年对房地产市场的调控,以及对保障性住房的大力建设,我国住房社会政策重构已经取得了重大进展,一个全新的住房社会政策的“双轨制”模式已端倪初现。这一模式是指,一方面,对住房确实有困难的个人及家庭,政府主动承担起保障职责,直接筹集住房福利资源,以实物或现金等形式对其进行补助;另一方面,对住房有更高需求也确有能力购买的普通城市居民,以市场作为配置住房的基础性方式,通过交易、购买的方式实现其住房福利,而政府仅作为市场规则的规范者和监管者发挥宏观调控的作用。通俗来说,“双轨制”就是需要政府管住房的时候政府能够管得了,需要市场发挥作用的地方市场作用能够发挥好。“双轨制”住房社会政策模式是一种符合我国现实情况的合理政策选择。四、新时代我国住房社会政策的最新进展党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,我国住房社会政策取得了可喜的成就。政策体系更加成熟,在“房住不炒”理念要求下形成了多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。住房保障能力持续增强,党的十八大以来,累计建设各类保障性住房和棚改安置住房8000多万套,帮助2亿多困难群众改善了住房条件。政策手段更加科学,综合运用土地、财税和金融等手段科学施策。第三节我国住房社会政策的现状与成就一、我国住房社会政策的现状目前,我国住房社会政策的核心是对不同收入的家庭,实行不同的住房供应政策:对高收入家庭提供商品房,实行市场价;对中低收入家庭提供共有产权房,实行政府指导价和系列财税优惠措施;对最低收入家庭提供公共租赁住房,实行政府定价和租金补贴。经过三十多年的建设,从原来的经济适用房制度转变而来的共有产权房制度、与原先的廉租房制度并轨后的公租房制度以及住房公积金制度,共同构成了我国现阶段住房福利制度的主体。(一)从经济适用房制度到共有产权房制度的转型经济适用房制度在实施中也存在一定的问题。经济适用房一般是在土地划拨的基础上以有限建设利润(3%以下)建造的成本性住房,并且允许购买五年后,在补交土地差价后进入商品房市场交易。正是后一点,导致了后来为人所诟病的产权界定不清、住房权益模糊等问题。因此,共有产权房在经济适用房的基础上发展起来。共有产权房是我国最新推出的住房形式,也就是人们所说的“买房新政策、国家买一半”,即购房困难的中低收入家庭,个人与政府可按照规定的出资比例,共同拥有房屋产权,在后期居民可以向政府增购房屋产权直至完全拥有。共有产权房制度的主要内容有:第一,归属于保障性住房,根据政策规定,共有产权住房项目的销售均价,应低于同地段、同品质普通商品住房的价格,以项目开发建设成本和适当利润为基础,并综合考虑家庭购房承受能力等因素来确定。第二,面向特定群体,主要包括那些中低收入、无房产的城镇居民家庭,且每户限购一套。第三,实施政府(或政府委托机构)与购房人共同拥有房屋产权的新方式,具体房屋产权归属比例视情况而定。第四,采取半闭环式的产权流转通道,在特定情况下(如取得住房产权满5年)可上市交易,政府(或政府委托机构)与购房人互为共有产权住房对方产权优先购买人,如政府完全取得产权,那住房仍是共有产权属性,如原购房人通过增购取得全部产权,则住房转变为商品房属性。共有产权住房的制度创新主要有三点。一是住房保障模式创新。二是社会保障方式创新。三是住房产权分配创新。(二)从廉租房制度到公租房制度的转型实际上,早在2010年,住建部等七部委就发布了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》,标志着我国租赁型保障性住房进入廉租房与公租房并行时期。2013年12月,住建部、财政部、发改委联合发布《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》,明确从2014年起各地公共租赁住房和廉租住房要并轨运行,并统称为公共租赁房,这标志着我国租赁型保障性住房进入公租房统一运行时期。(三)住房公积金制度住房公积金制度是一种长期的、固定的,带有社会保险性质的国家强制储蓄制度,其目的是使职工发挥自己的力量,加上单位的资助,通过长期的储蓄积累,逐步解决自身的住房问题。住房公积金在促进居民对住房消费资金的积累、改善居民消费结构、促进住房建设、有效支持中低收入者解决住房问题等方面发挥了巨大的作用。二、我国住房社会政策的最新成就(一)住房社会政策体系基本完成转型目前,我国建立了多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度,同时在保障性住房方面形成了出售型和出租型两大类,其中出售型保障性住房主要是指共有产权房,出租型保障性住房主要是指公共租赁住房。共有产权房制度是在原来经济适用房和限价房等制度基础上转型而形成的,公租房制度是与原来的廉租房制度并轨运行而得到进一步明确的。这标志着我国近年来的住房社会政策体系转型基本完成。(二)新型保障性住房制度快速推进近年来我国新推出的共有产权房采用“买房新政策、国家买一半”的全新方式,10多年来试点得以快速推进,已经产生了两方面的积极效果。一方面,各地在快速推进共有产权房政策过程中不断健全完善制度设计。另一方面,政策发展直接推动了各地共有产权房的建设和投入使用。(三)住房保障财政支出持续增加住房社会政策的发展和保障性住房制度的健全,离不开政府财政的持续支持。我国近年来通过持续的财政支出,住房社会政策的落实落地得到了切实的财力保障,而这一点也在相关的统计数据中得到充分体现。从2012年到2016年,财政在住房保障方面的支出从4069亿元增长到6339亿元,但由于居民租住私房的比例增加导致住房保障渠道利用率降低等原因,财政住房保障支出在2017—2019年出现了减少趋势,并且总体上我国住房保障支出的数额在政府一般财政支出中所占的比重也有所波动,但波动幅度不大(见表6-1)。表6-1

2012—2019年中国住房保障支出情况资料来源:国家统计局历年的“中国社会统计年鉴”。指标2012年2013年2014年2015年2016年2017年2018年2019年一般财政支出(亿元)125712139744151662175768187841203330220906238874住房保障支出(亿元)40694076463853916339613263005839住房保障支出占一般财政支出的比例(%)3.2372.9173.0583.0673.3753.0162.8522.444(四)住房社会政策效率切实提升随着我国住房社会政策体系完成转型,保障性住房制度日渐完备,住房保障财政支出持续增加,我国住房社会政策落地实施的效率和效果都取得明显变化,从开工建设数量到得到实惠的居民人数,都有了显著增长,从政策运行的实效性来看,极大地改善了城市住房困难家庭的居住环境,也进一步推动了城市职住功能的平衡,在根本上促进了社会的良性运行和协调发展。第四节新征程我国住房社会政策的改革完善一、当前我国住房社会政策存在的问题(一)目标对象的模糊性和宽泛性对于住房福利涉及对象的范围,世界各国没有统一的标准。我国将中低收入家庭也纳入住房福利的范围,而中低收入本身是一个模糊的动态的概念,这就意味着我国住房社会政策的目标对象存在一定的模糊性和宽泛性。(二)政策运行的复制性和错位性复制性是由双轨体制导致的。计划经济体制下的住房福利覆盖对象只限于全民所有制企业,集体所有制单位很少能享受到,收入水平也是前者高于后者,导致双重福利差异。错位性是指政策实施的指向存在漏洞,主要有三方面的表现:第一是政策的衔接度不够。第二,住房福利供给存在偏差。第三,政策设计缺乏前瞻性。(三)地方政府职能的相对缺位我国各级地方政府受到多方因素影响,目前还并未给予住房社会政策足够的重视,尤其是在“土地财政”之风大盛之时,相对住房福利制度建设,各级地方政府更关注房地产市场发展对当地经济增长的贡献。(四)住房福利立法进程缓慢我国目前有关低收入人群的住房福利制度的法律法规仍很不健全,各地执行的法律依据是国务院、住房和城乡建设部及各省市区政府部门,以及相关部门颁布的与房地产市场、共有产权房、住房公积金和保障性租赁住房等有关的行政法规、条文等,表现为法规政策分散、不统一,正式完整的专门性住房法律尚未出台,这很大程度上影响了广大居民住房福利水平的提升。二、新征程我国住房社会政策的发展(一)强化政府的主导责任1.健全保障性住房的准入审核和良性循环机制一方面,要订立严格的申请机制,应建立更加严谨科学的收入审核机制。另一方面,为完善保障性住房的良性循环机制,应进一步完善保障性住房的退出机制和回购(增购)双向机制。2.加快住房保障立法进程,加大监督和奖惩力度首先,必须加快住房保障专门立法进程。其次,要加强对各地保障性住房建设工作的监督。最后,建立有效的奖惩机制,确保住房保障政策有效落地。(二)合理运用市场机制1.运用多种方式改善中低收入家庭住房福利首先,政府应坚持以市场进行住房供应的基础性方式,允许房地产开发商建设适应中高收入群体需求的高品质住房,丰富商品住房供给结构,形成能满足不同阶层需要的住房供应链。其次,继续加大保障性住房的建设和供应力度,发挥对中低收入家庭的住房保障功能。再次,政府可运用间接租金补贴的方式来解决住房问题。最后,可运用非住宅手段协助解决住房问题。