地方政府治理能力现代化问题研究分析 行政管理专业

目录8091摘要 123656前言 219677一、地方政府治理能力及其现代化 27707（一）治理的内涵 215615（二）地方政府治理能力的内涵 231020（三）地方政府治理能力现代化的内涵 318437（四）地方政府治理能力现代化的理论基础——善治 410122二、地方政府治理能力现代化的困境表现 425145（一）地方政府治理能力现代化理念有待加强 4118101.依法治理理念需进一步加强 4326332.民主治理理念有待进一步完善 412660（二）地方政府实施现代化治理能力不足 566391.地方政府政策执行能力不强 5214822.地方政府提供公共服务的能力不足 516292（三）信息化管理技术运用不充分 650271.信息管理技术应用的观念缺失 6259962.信息管理技术平台建设滞后 63025三、地方政府治理能力现代化困境成因分析 729685（一）理念之因：地方政府治理能力方式的惯性 7240331.地方政府科层组织存在惯性和惰性影响 7244562.公民参与的主体意识不强 726881（二）制度之因：地方政府治理能力结构的失衡 8315491.地方政府自我管理能力与政府社会治理能力的失衡 8273332.地方政府宏观能力与微观能力的失衡 821225（三）实践之因：地方政府治理能力目标的错位 8148371.地方政府治理目标的选择性缺位 870002.地方政府治理目标的自利性越位 95324四、地方政府治理能力现代化的提升路径 927658（一）重塑地方政府与社会的关系：地方政府治理能力现代化的理论 915841.积极培育社会组织，充分调动社会参与治理的主动精神 9225432.充分发挥地方政府的能动力，提高政治沟通能力 1016811（二）重塑中央与地方政府的关系：地方政府治理能力现代化制度选择 10262671.正确界定中央与地方的事权，落实地方政府治理的有效执行能力 1051672.有序改革中央与地方的人事权，推进地方政府治理的精英录用能力 1012605（三）重塑地方政府与市场的关系：地方政府治理能力现代化实践基础 11143081.更加尊重市场规律，实现地方政府治理能力的理性回归 11237852.更好地发挥政府的作用，实现地方政府治理能力的有效拓展 112972结论 123121参考文献 13摘要地方政府治理能力现代化对实现国家治理体系和治理能力现代化起到了重要作用，在中国地方治理中有着不可比拟的作用。在另一方面也对所管辖区域的政治、经济、文化、社会、生态、法治等方面起着积极作用。推进国家治理体系和治理能力现代化作为一个关乎全局的系统性工程，其繁杂性与长期性毋庸赘述，在这一个庞大的工程里，地方政府治理能力现代化始终发挥着基础性、推动性作用，占据着十分重要的地位。因此，地方政府需要不断增进和改善地方治理能力，促进地方社会和谐发展，适应社会主义事业发展的需要，增强人民群众的在治理过程中的获得感。本文通过对于地方政府治理能力及其现代化的研究，探讨了关于地方政府治理能力现代化的困境表现，梳理了形成治理困境的成因分析并得出了地方政府治理能力现代化的提升路径。关键词：地方政府；治理能力；现代化前言地方政府是国家体系中占据重要地位，是政治、经济、文化、社会、生态建设的治理主体，也是国家职能在地方上的延申，在过去的改革发展中起到了重要作用。通过对地方政府治理能力现代化的研究能够有力地推动我国地方政府的改革进程，实现服务型政府的职能转变，进而精准定位在地方治理过程中出现的不足之处，进一步厘清和明确我国地方政府治理能力现代化目标实现过程中存在的差距和不足，有效做到“对症下药”，实现我国地方治理的全面变革。一、地方政府治理能力及其现代化（一）治理的内涵在西方，20世纪80年代以来，随着市场失灵和政府失灵现象的出现，政治学家和经济学家在扬弃和管理内涵的基础上提出了治理概念。作为治理理论创始人之一的詹姆斯•N•罗西瑙（J.N•Rosenau)认为，治理是通行于规制空隙之间的那些制度安排，或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序。总体来看，治理一词由来已久，又被赋予新的时代内涵。治理包括统治、管理的内容，又有统治、管理等词能以形容的内容，是一个动态变化的概念，笔者认为，治理是指政治主体运用公共权力及其他方式达成一定政治目的的活动。（二）地方政府治理能力的内涵目前，学术界对地方政府治理能力的概念存在不同的看法。施雪华认为，地方政府治理能力是指政府为了维护其统治，实现社会管理的目的而进行，通过公共服务的提供来回应社会需求，协调利益关系，促进社会公益，推动整个社会保持稳定发展的综合力量。易学志从善治要素出发，概括了中国政府治理能力的基本要素框架，包括政府获得合法性、法治、应对、透明度、责任和高效管理的能力。综合来看，上述地方政府治理能力的定义更倾向于从地方政府治理绩效的角度出发，忽略了政府作为国家权力机构的组成部分和地方政府的内部监管特征。虽然地方政府的执政能力与党的执政能力相关甚密，但它却不能像执政党那样起到领导作用。地方政府对所辖区域内具有管理权，其权力的授予方式和职能的双重性意味着其无法像中央政府那样代表国家主权。地方政府角色的双重性、职权的有限性和权力的非主权性使得在地方治理过程中存在显著差异。所以，地方政府治理能力不仅体现在治理的绩效和质量、制度和政策的执行上，而且与治理的组织结构、运行方式密切相关，即地方政府在应对地方治理过程中所面对外部环境变化和挑战的适应程度，是地方政府通过职能转变、机构调整、流程再造等方式推进改革，以提升政策决策水平，改善政策执行效果，维持公共秩序，促进地方经济社会发展的能力。（三）地方政府治理能力现代化的内涵地方政府治理能力现代化是指地方政府在政治、经济、社会、文化等各个领域中，通过引进现代化的管理理念、技术和手段，提高其治理效能和水平，以适应现代社会的发展需求和挑战。具体来说，地方政府治理能力现代化的内涵包括以下几个方面：（1）政治现代化：地方政府应当建立健全的政治体制，加强政治文明建设，提高政治参与度和民主治理水平，推进政府决策科学化、民主化和法治化。（2）经济现代化：地方政府应当积极推进经济结构调整和转型升级，加强市场监管和公共服务，提高经济发展质量和效益，促进经济可持续发展。（3）社会现代化：地方政府应当加强社会管理和公共服务，提高社会保障和福利水平，推进社会公平正义和文明素质建设，促进社会和谐稳定。（4）文化现代化：地方政府应当加强文化产业发展和文化软实力建设，推进文化多样性和文化创新，提高文化自信和文化影响力。（5）管理现代化：地方政府应当引进现代化的管理理念、技术和手段，提高政府管理效能和服务水平，推进政府数字化、智能化和信息化建设，提高政府治理能力和水平。总之，地方政府治理能力现代化是一个全面、系统、长期的过程，需要政府各部门和社会各方面的共同努力，以适应现代社会的发展需求和挑战，为人民群众提供更好的公共服务和治理效能。（四）地方政府治理能力现代化的理论基础——善治所谓善治，就是地方政府在治理过程中与社会大众利益相互联系以此达到双赢。“善治”就是使政府与社会之间形成一种良性互动关系，通过政府与社会的协同合作来进行区域性的治理。这里的合作主要是强调政府与社会能够作为两个相互独立的主体，来保障两者地位上的自主平等，与早期计划经济影响下普通公民处于被动的深度合作有很大的不同。善治运行的过程就是通过提高公民对于公共事务参与意识和参与能力，丰富公民参与的途径和形式，促使其能够向更高水平更深层次的新阶段发展。因而善治是一个将权力归还给公民的过程，地方政府治理现代化就是实现国家善治的重要基础，倘若忽视现代化的地方治理形态来保证社会组织和公民的参与治理，也就无法达到善治的目的。二、地方政府治理能力现代化的困境表现（一）地方政府治理能力现代化理念有待加强1.依法治理理念需进一步加强由于我国传统封建思想的影响，在政府运行过程中仍然存在着传统人治思想理念，对现代化法治理念的普及形成一定阻力，而且从社会主义改造完成到改革开放之前，由于计划经济体制的推行，政府拥有高度集中的行政管理权，在治理方面的决策缺乏民主性、法治性。尽管在改革开放之后开始重视法治理念的建设，依法行政慢慢深入人心。但在具体实践过程中，仍然会有部分公职人员罔顾法规，拥权自重，漠视法律的尊严，将个人的利益摆在集体利益之上。有些干部没有做到回应社会和民众的需求，一味迎合上级的指令，将政府与公民的关系视为上下级领导与服从关系，始终把政府的需求摆在民众之上，认为治理就是政府“拍脑子”决策，公民无条件服从。这就导致在地方政府的治理方法与法治要求相背离、治理效益无法达到民众需求、治理后果与预先设想出现巨大偏差。2.民主治理理念有待进一步完善在我国推动地方政府治理能力现代化进程中，与之相匹配的民主治理有待进一步完善。第一，在选拔录用公务员的程序上缺乏民主治理理念。在公务人员的选拔任用上过分强调专业能力和业务水平的考核，对相关职业素质、道德理念等欠缺考虑，少了民主评议这一环节，导致有的公务人员对于民主治理理念一无所知，无法回应群众的需求，没能体现出公务人员应当坚持为人民服务的宗旨。第二，制定政府公共政策过程中忽视民主理念。政府在公共政策的制定过程中，难以重视与政策密切相关的民众的意见，即便有民意征集行为也会在落实过程中流于形式，人民群众的意见难以传达给政策制定者，这就导致民众对政策的制定起到的作用微乎其微，政策制定及其运行的科学性、合理性、民主性也就无从谈起。（二）地方政府实施现代化治理能力不足1.地方政府政策执行能力不强首先，地方政府在决策方面仍然存在传统的惯性思维。受到长期以来传统“人治”思想和高度集中的计划经济体制影响，滋生了人治、官本位和“潜规则”等不良行为，以及权力的高度集中化、决策执行缓慢、效率运行低下等相关问题。由于地方政府会受到上级政府的规制，所以在某些情况下难以对相关决策作出有效回应。一旦上级政府无法合理制定政策，就容易导致最终的决策无法结合当地的实际情况。其次是地方政府决策会与地方利益集团之间产生影响。部分地方政府部门权力与市场主体间形成了基于利益基础上的联系纽带，造成了官商勾结现象。这些现象存在会影响政府相关决策是执行和落实的有效性、合法性。另一方面，地方政府部门和领导者之间有时也会存在某些利益冲突。因此，地方政府需要一套成熟的法律体系来预防和制止冲突，平衡多元主体间的利益关系。2.地方政府提供公共服务的能力不足在具体实践中，地方政府对民众的公共需求敏感性问题反应相对迟钝，特别是在全球化治理理念冲击下仍然保持传统惯性思维，导致出现了地方政府主观服务意识薄弱、忽视民众的社会公共需求、服务质量低等因素，从而会使民众对地方政府治理产生不满情绪，影响政府形象，从而导致地方政府陷入了不同程度的信任危机。再加之地方政府没有重视服务型政府职能的转变，缺乏地方政府的服务意识，公共服务提供的数量和质量都有所不足，更是对政府公信力造成巨大损害。尤其是在农村、边远地区等公共资源无法得到有效保障，地方政府在公共服务提供上忽视弱势群体的利益，在基础教育、医疗、道路交通、垃圾处理等公共服务都没能得到很好的处理，不仅影响民众对当地政府的认可度，而且对社会公平公正造成不良影响，极大阻碍了地方治理现代化进程。（三）信息化管理技术运用不充分1.信息管理技术应用的观念缺失地方政府在工作方式上墨守成规，不愿利搭上信息化管理技术的便车，没有利用好互联网大数据技术进行数据的采集与整合。互联网大数据技术在我国社会生活各领域的应用随着经济的发展不断深化，虽然政府并不缺乏搜集相关数据的手段甚至仍有盈余，但是政府欠缺的是搜集、整理这些珍贵数据的意识，以及整合这些数据来适应地方治理现代化的理念。正是因为政府对相关数据欠缺考虑，所以无法发挥出大数据的价值所在，失去一个重要信息来源，阻碍了地方政府治理能力现代化进程。2.信息管理技术平台建设滞后从目前来看经济社会的高速发展所带来的巨大需求已经远远超过政府对于信息管理平台技术的应用，其建设水平无法满足政府治理能力现代化的要求。从地方治理过程中的实际情况情况看，非公有部门已然应用了信息化管理的这一先进技术，并在平台的构建上投入甚多，发展较好，在社会生活中充分融入信息化管理模式，而政府部门因循守旧，秉持着惯性思维及对自身利益的考量，不愿作出过多的改动，依然保持着观望状态，对信息化技术管理平台投入甚少。即使政府能够在部分领域开发使用信息化管理平台，但是由于科层制的缺陷，各部门间难以形成统一的数据交流平台，导致大量数据在地方政府建设的各信息化管理技术平台之间无法通用和共享，使得信息化管理技术难以实现真正价值所在。三、地方政府治理能力现代化困境成因分析（一）理念之因：地方政府治理能力方式的惯性1.地方政府科层组织存在惯性和惰性影响科层组织凭借其正式结构的高稳定性和高预测性，被作为回应规模治理的制度安排和技术手段。但科层组织同样面临着组织管理、信息传递、激励配置、利益协调等一系列问题。并且，随着组织规模的扩张，科层组织的问题也会更加突出。这些问题的最直接影响就是政策执行随着组织层级的下移而逐层衰减，造成政府科层组织的惯性和惰性影响。由于受到计划经济和政府科层组织惯性和惰性的影响，地方政府在治理上存在包办一切的特点。政府全面参与地方治理进程，形成地方政府主导的治理模式，从而让地方政府治理能力的转变更为仓促且被动，无法得到预期的效果，与社会发展需要之间存在一定的误差。2.公民参与的主体意识不强国家治理的根基在基层，而基层治理的关键在人民。随着基层群众自治制度的建立和实施，公民参与获得了重大进展，但是由于受到传统思想的影响，社会阶层复杂，基层政府干预力度大等原因导致公众参与仍然存在参与意识不足、效率低、无力应对突发性事件以及制度、程序不成熟等问题。由于中国几千年传统精英政治文化的影响，在基层治理中广泛存在着参与冷漠的现象，即公民没有参与政治过程的兴趣，漠视政治实践。参与基层治理也是需要经济和社会资源的，而这些资源或许还未曾被下层公众所掌握。尤其是在农村基层治理中，农民往往是扮演“人微言轻”的角色，而且随着农村人口流失现象加重，“空巢老人”恐怕难当大任。另外，公民自身的能力和素质也会影响到基层治理的质量和水平。公众对于某件公共事务的分歧，很可能会升级为双方之间的冲突，最终产生一些不利的结果。（二）制度之因：地方政府治理能力结构的失衡1.地方政府自我管理能力与政府社会治理能力的失衡党的十九大报告指出我国社会主要矛盾已经转发为人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国社会主要矛盾的变化对地方政府社会治理带来了巨大挑战，随着改革开放以来经济迅速发展，中国治理改革的重点从经济治理和政府治理转向社会领域的综合治理，新的社会事务与社会问题大量产生，地方政府自我管理能力与社会治理能力面临巨大挑战，在地方政府履行职能时往往受到传统理念的束缚，能以应对新的治理难题。2.地方政府宏观能力与微观能力的失衡地方政府宏观能力是指在与市场机制调节作用相结合的基础上，为实现社会资源的合理配置，通过运用以经济手段为主的各种有效手段，对市场经济的运行及其结果所进行的引导、管理、调节和控制的过程。地方政府对经济进行宏观调控，是现代市场经济体制的重要组成部分，要通过政府制定政策，矫正市场所带来的经济缺陷。而政府的微观能力是在应对市场经济过程中所面对的极特殊情况下采取的直接行为，即通过财税政策、货币政策来影响市场价格进行调节平衡。但是在实际运行过程中，地方政府的宏观能力与微观能力之间难以形成有序的联动，进而导致政府失灵和市场失灵现象的出现。党中央明确指出要充分发挥市场机制的主体作用，政府要构建服务型职能，就只能作为总体的干预工具，而不是工具本身，为此就要厘清宏观能力与微观能力之间的相互关系。（三）实践之因：地方政府治理能力目标的错位1.地方政府治理目标的选择性缺位在地方治理过程中，由于缺乏法律上的分权，地方政府在分权过程中无意中截获了许多下放给企业和社会的权力。由于地方政府自治权的畸形扩张和自身利益的畸形，催生了各种形式的地方保护主义。此外，从地方财政支配能力与地方政府行政执行能力的关系来看，地方政府的财政能力普遍较低，不能充分有效地支持其行动能力，这就催化了地方政府在治理目标过程中存在选择性缺位。地方政府在治理过程中拥有一定的自主权，因此能够相对自由地去对治理目标进行挑选，服务性质转变为主管性质，对地方治理环境造成了不好影响，不利于政策的实施与落实，因而需要明确自身的职能范围，深化政府体制改革来推动职能的转变。2.地方政府治理目标的自利性越位地方政府作为政策执行的主体，但由于地方政府自治性和自利性影响，以及属地管辖权的受限，地方政府在治理过程中容易缺乏整体观念。上有政策、下有对策的不良现象在社会治理中时有发生，这削弱了政策执行的效果，导致政府治理的碎片化。这种自主性在一定程度上能够为地方社会的发展营造良好环境，但是也会创造一个与中央政府利益不一致的环境，显示了“攫取型国家”的明显特征——为了自己的利益与人民竞争。这样看来，地方政府不仅是地方经济发展进程的重要推动力，也是中国面临的几乎所有经济和社会问题的根源之一。地方政府的现状不是地方官员的问题，而是传统政府治理模式的问题。四、地方政府治理能力现代化的提升路径（一）重塑地方政府与社会的关系：地方政府治理能力现代化的理论1.积极培育社会组织，充分调动社会参与治理的主动精神在现代国家治理中，提倡政府与社会的分离并不是为了弱化政府的公共管理职能，也不是为了彻底地推出社会治理，而是要实现政府与社会的良性互动，从而达到多元主体参与地方治理和善治。因此，地方政府在治理过程中不仅需要带动社会的广泛参与，还要充分调动社会和公民的积极性，扩大参与主体，实现多元主体共同参与治理的形式，所以要加快推进政社分离，激发社会活力。为此，需要让更多的“组织”回归到社会上去，培育和规范社会组织。充分激发社会组织的活力，让社会组织在社会建设中发挥重要作用。例如，部分地方政府开始社会治理的探索与创新，通过购买公共服务来培育和发展社会组织，试图通过社会组织这一媒介，在政府和公民之间建立沟通的桥梁，实现服务型政府职能，以此来保障政府科学、依法、民主行政，增强地方政府的公共服务水平。与此同时，要把握利益主体多元化的发展趋势，通过合法程序规范利益主体间的利益需求，畅通政治参与渠道，建立有效的政治参与机制，引导多元主体参与地方治理。2.充分发挥地方政府的能动力，提高政治沟通能力在政府与社会的关系上，政府是社会生活不断发展的产物，其目的是为了规范社会生活，维持社会生活的稳定发展。既然政府是来源于社会，就必须回应社会发展的需求，因势利导，推动社会的发展，让社会感受到政府的服务型职能转变。例如，政府权力在公共领域中脱离出来，不断调整政府、市场、社会的关系明确利益相关者权责边界，形成多元主体共同参与和互动合作的治理机制。在现代的国家背景下，政府的基本职能是提供公共产品服务以保障社会的稳定发展，但是政府所提供的公共服务又无法保障其质量，……所以要实现善治就必须保证公共服务的质量问题，从而提高社会成员的生活水平。为此，要将民主政治理念深入人心，把握好地方政府与基层间的关系，实现地方政府公共性和服务性的积极作用。例如，一些政府通过社情民意反映制度的建立与完善，增强地方政府的政治沟通能力，保障社会监督、服务功能的完善，建立起新型政治——社会关系。（二）重塑中央与地方政府的关系：地方政府治理能力现代化制度选择1.正确界定中央与地方的事权，落实地方政府治理的有效执行能力从治理视角看，政府事权范围直接影响到政府的整体运作绩效。事实上，首要任务是厘清中央与地方的权责关系，完善事权与财权相适应的财政转移体制。十八届三中全会提出“中央和地方之间要根据事权的划分来明确所要承担的相应责任”，依照法律程序保证各级政府能够依法履行职能。所有“国家和跨省（自治区、直辖市）事务必须由中央来统一调配，以此确保国家法律法规、政令和市场标准的统一。对于本行政区域周边的事务，则归地方政府进行管理，激发市场活力，提高行政效率。应对中央和地方交集的事务，要根据实际情况，分清主次矛盾的变化，明晰中央与地方的管理范围”。例如，在公共服务领域，就必须明确中央与地方的主次责任，对地方公共服务的提供视情况变化作出相应调整，尽可能避免出现中央与地方责任划分的紊乱。总而言之，要正确划分中央和地方政府的权力关系，就要依据科学的制度，激发地方政府治理的活力，使地方政府的治理事半功倍。2.有序改革中央与地方的人事权，推进地方政府治理的精英录用能力不可置否，地方官员在中国地方改革发展中起的作用是很大的，而地方官员的晋升机制在地方政府治理中占据重要地位。在我国政治体制中，中央拥有全国范围内的人才考核任用权力。例如，近些年来，中央政府在某种程度上为各省、直辖市确立了行政首长候选人，地方人大通过选举仪式来认可其职位在地方上的合法性。但相应地，地方政府在人员的选拔任用上也要拥有一定的自主权，建议地方政府治理范围内人员的任用上可以适度的地方化。比如，地方政府能够因地制宜，通过对于社会环境变化来选拔任用相应人员，使得其能够真正做到对地方事务尽职尽责，同时加强对选拔出的地方官员进行考核，既要重视上级政府对下级政府的考核标准，也要重视下级政府及社会公共的监督机制，保证被选拔出来的地方官员接受中央与地方的双重分权制衡。（三）重塑地方政府与市场的关系：地方政府治理能力现代化实践基础1.更加尊重市场规律，实现地方政府治理能力的理性回归地方政府要积极推广负面清单管理模式，简政放权，积极推进行政审批制度改革。把权力下放给社会和市场，促进地方政府治理能力的理性回归，退出不该管理的领域。一切可以由市场调节的领域都要由市场调节，市场主体要根据需要自主进行制度创新。在负面清单管理模式，地方政府主要扮演着市场秩序的监管者角色，各类市场主体可以依法平等地进入名单之外的领域，即法无禁止即可为。地方政府要充分尊重市场经济的价值规律、供求规律和竞争规律，打破市场分割和垄断，努力消除市场壁垒，充分发挥市场机制的竞争作用，加快构建统一、开放、有序的现代市场体系，保证市场在资源配置中的决定性作用得以发挥，优化资源配置的效率，确保经济获得新的发展动力，营造资源能够高效利用的制度环境，促进地方经济持续健康发展。2.更好地发挥政府的作用，实现地方政府治理能力的有效拓展在当前社会背景下，地方政府治理不仅能够充分释放市场管理机制、限制政府的不当干预行为，而且能够在市场经济体制环境下进行进一步完善，推动政府宏观调控能力的加强，使得地方政府在公共服务、市场监管等方面的责任得