宪法监督研究分析 法学专业

目录一、绪论 2二、我国宪法监督的概念与发展历程 2（一）宪法监督制度的概念 2（二）我国宪法监督的发展阶段 31.我国宪法监督制度的创立阶段 32.我国宪法监督制度的晦暗阶段 43.宪法监督制度的“复兴”与“发展”阶段 4三、我国宪法监督制度的现状和不足 5（一）我国宪法监督制度的现状 5（二）我国宪法监督制度存在的不足 61.长期缺乏专门的宪法监督机构 62.缺乏切实可行的宪法监督程序 73.宪法监督的方式手段有待改进 74.全国人大监督宪法的固有问题 7四、我国宪法监督制度的发展趋势及完善 8（一）宪法和法律委员会在未来的展望 81.整合法律审议和宪法审查功能 92.尽快建立完善合宪性审查机制 9（二）我国宪法监督制度的完善 91.制定专门法律以实施宪法监督 92.明确可以启动宪法审查的主体 93.尽快完善合宪审查的程序 104.加强宪法监督及合宪性审查的刚性约束 105.充分发挥宪法解释的作用 11结论 11参考文献 13摘要随着宪法和法律委员会的成立，我国的宪法监督进入了新阶段，从曾经的人大常委会负责宪法监督的责任到宪法和法律委员会专职宪法的监督工作，体现了我国宪法监督的专业化更一步加深，同时也体现了我国对于宪法监督的重视。那么，我国的宪法监督制度现状如何？与世界上其他国家相比有何优劣？存在哪些不足以及以及需要完善的地方？宪法和法律委员会未来的使命如何？本文主要从新中国《宪法》颁布以来宪法监督制度的发展历程出发了解我国宪法监督的成立和发展，对我国的宪法监督机制有一个大概了解。分析世界上其他国家主要的宪法监督制度，与中国的制度现状进行比较，总结出我国宪法监督制度的不足。以全国人大宪法和法律委员会的视角看我国新时期的宪法监督模式，阐述其需要完善的地方，并提出自己关于完善我国宪法监督制度的思考和展望未来宪法监督的发展，以及透过宪法监督制度的发展思考我国法制建设。关键词：宪法监督；中国宪法；全国人大宪法和法律委员会一、绪论众所周知，世界上许多国家都确立了宪法监督及合宪性审查制度，并在长期的发展中得到巩固与稳定。我国自建国以来，虽然在宪法中规定了实施宪法监督的机关，但是宪法监督、合宪性审查并没有发挥到它被期待的效果，制度设计与效率问题也一直引起争议，我国学界对于探索出一条更高效的宪法监督模式的讨论络绎不绝。随着法治社会的发展，现有的宪法监督体制显然不足以满足人民长期发展的日益需要，建立高效严格的宪法监督制度已经成为的迫切需求。2018年修改宪法，全国人大“宪法和法律委员会”成立，将我国宪法监督带入了新纪元，使宪法监督制度开始逐渐“步入正轨”，开始体现出其价值与意义，这种背景下，我国的宪法监督制度或许将引来史无前例的发展。宪法监督也是宪法实施的一部分，宪法监督制度完善与否直接关系到法制权威和法治社会的健康发展。我国目前的宪法监督制度存在较明显的设计缺陷，研究本问题有助于看清我国在此方面的不足，直击问题本质，同时，也可以借鉴国外相对成熟完备的宪法监督模式加以探索最适合本国的方式，为我国宪法监督后续的完善和发展提供思路，促进其朝着更高效、更全面的方向前行。一个健全规范的宪法监督制度能使人民的权利更好得到保障，并推进法制社会更好向前发展，依法治国首先要“依宪治国”，强化宪法监督制度的属性，才能全面实现依法治国的战略部署。二、我国宪法监督的概念与发展历程（一）宪法监督制度的概念宪法是一个国家法律制度的基础，在效力上是最高层次的。为保障宪法的顺利实施，各国均设有宪法监督制度，该制度主要包括主要有：解释宪法；监督宪法的实施；宣布裁决法律法规违宪；宣布裁决具体案件违宪。大部分国家设有专门的宪法监督权威机构来实施宪法监督，如今世界上的国家存在的的宪法监督机构大致可以分为三类，即(1)司法机关监督宪法实施；(2)专门机关监督宪法实施；(3)普通的立法机关监督宪法实施。各国对于宪法监督的概念定义不尽相同，如美国的宪法监督制度模式包括了立法、司法、行政机关参与宪法监督的过程，各机关各司其职。内容则是由司法机关判定法律是否有违宪法；前苏联的宪法监督制度内容则可概括为“保证各共和国宪法与联邦宪法相一致”、“查清和排除与联邦宪法相抵触的立法文件”、“防止通过新的违宪立法文件”等。我国目前对于宪法监督的概念定义相对比较混乱，一般概念认为，广义上的宪法监督(我国又称违宪审查、合宪性审查等)指法定的宪法监督主体依照授权和法律规定的程序对享有立法权限的机关制定的规范性法律文件以及一切国家机关和共和国武装力量、各政党及社会组织团体、企事业单位及组织和个人行为进行合宪性审查并随后做出是否违反宪法规定的处理的行为。宪法监督对我国宪法发展有着深远的意义，是保障宪法正确和有效实施的重要手段，维护了宪法作为我国根本大法的权威性，同时也增强了全社会普遍的宪法意识，巩固了我国法制的统一。（二）我国宪法监督的发展阶段众所周知，新中国成立至今，我国共实行了五四宪法(1954)、七五宪法(1975)、七八宪法(1978)、八二宪法(1982)四部宪法，其中八二宪法适用至今。在这四部宪法中，除了七五宪法以外，其余三部宪法在文本中均明确规定了我国的宪法监督制度，可以看出我国的宪法监督制度的发展经历了漫长坎坷的探索。借此，我们可以将我国宪法监督的发展历程归为以下几个阶段。1.我国宪法监督制度的创立阶段这个阶段的时间主要是在五四宪法创立之初，即建国之初至1957年前后。作为中华人民共和国成立后的第一部成文宪法，党和国家领导人对其制定工作给予了高度的重视。相应的，其在我国宪法监督制度上也开创了先河，奠定了宪法监督制度的根基和原则性基础，促成了我国宪法监督体系的形成。譬如，五四宪法中就规定：全国人民代表大会行使“监督宪法实施”的职权。从而第一次以根本法的形式规定了立法机关为我国宪法监督的主体。又比如，五四宪法其中规定，“全国人大常委会有权撤销国务院发布的同宪法和法律相抵触的命令”等，这些都巩固了立法机关作为监督主体的地位。在逻辑上为宪法监督后续的发展起到了引领作用。2.我国宪法监督制度的晦暗阶段此阶段始于七五宪法颁布前后，在文革等“极左”思潮的冲击下，我国的法制进入了晦暗时刻，宪法监督制度随之遭受了沉重打击，甚至在七五宪法中无法看到关于宪法监督制度的明确规定，这对于宪法作为根本大法权威性的破坏是非常明显的。任何法律，如果没有相应的监督审查制度保障其符合法律规定地落实，其就丧失了作为法律的威严。在这个阶段，存在着大量的违宪行为得不到相应的制裁，宪法得不到准确的实施，人民的权利得不到保障。同时也反应了宪法监督的重要性，失去了宪法监督，根本大法得不到落实，法治建设就成了一句空谈。3.宪法监督制度的“复兴”与“发展”阶段七八宪法恢复了宪法监督制度，再一次以根本法的形式规定了全国人大“监督宪法和法律的实施”，明确了宪法监督的法定主体。但由于七八宪法是特殊历史条件下的产物，具有一定局限性，其并不能符合改革开放后我国法治建设发展的长期需要。在随后的十一届三中全会后颁布的八二宪法，才以现代意义的宪法观念确立了改革开放后中国现代宪法的基础。八二宪法在宪法监督制度中的规定：国家最高权力机关，即全国人大及其常务委员会对宪法的实施承担监督职责。并随着1990年《法规、规章备案规定》、2000年《中华人民共和国立法法》等文书的颁布，备案审查制度开始得到充分足够的重视，开始发挥起了重要作用，相较1979年备案审查机制启动时(《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》)，新的备案审查制度有着主体扩大，程序更具体等优点，充分保障了宪法监督的有效进行。同时，宪法“司法化”也由法院开始了一些尝试。由立法机关监督宪法，在长期的实践过程中并不能起到令人满意的效果，所以，法院开始探索合宪性审查机制，类如宪法学界著名的“齐玉苓案”、“洛阳种子案”、都是宪法“司法化”的尝试，前者是司法判断意义上的，后者是司法审查意义上。随后“孙志刚案”的出现开启了宪法监督中国本土化的探索，即发展一种符合中国国情的违宪审查新模式的思考。这一切的发展都是在改革开放后民主、法治深入人心的前提下，公民的法律意识特别是宪法意识明显增强后，产生的新的局面。2018年修宪，全国人大修改“法律委员会”为“宪法和法律委员会”，成立全国人大的专门委员会，负责对宪法的监督工作，标志着我国宪法监督制度进入了新局面，宪法监督更专业化，党和国家对此的重视程度越来越高。可以看出，我国在宪法文本中规定宪法监督这一制度的时间较早，但后续经过了一些坎坷，进程中也经历一些中国“本土化”的探索和研究，可谓历经考验。三、我国宪法监督制度的现状和不足（一）我国宪法监督制度的现状相当长的时间以来，我国宪法监督制度既没有采用普通法院审查模式，也没有设立专门的宪法法院，而是由立法机关实施监督。《中华人民共和国宪法》第67条第一款规定：全国人大常委会有权监督宪法的实施，从而以根本法的形式确立了我国监督宪法实施的机关。这种模式是在我国长期的社会经验中总结出，为适应我国宪法而规定的，其主要工作包括了“常规性进行宪法监督工作”，“对法律进行必要的解释”，“纠正违宪现象”。整体上来说，我国的宪法监督制度才处于探索阶段，相较于欧美各国显得有些不太成熟。长期以来，学界就我国宪法监督的概念、范围、启动主体等问题的讨论喋喋不休，至今未有定论，针对“宪法监督”这一问题也没有采用统一的术语来阐述，而是各色使用类如“违宪审查”“宪法审查”“合宪性审查”等多种不同说法。之所以我国宪法将人大常委会监督宪法实施设定为我国长期以来的宪法监督模式，究其原因，是因为：1.全国人民代表大会作为最高权力机关，有权制定宪法，相比于其他机构，更能明白宪法条文的制定本意，加之其也有权解释宪法的含义，从而监督其他立法机关准确立法，不违背宪条文的初衷。2.与大陆法系国家类似，我国也认同立法权的权威性，不会轻易允许其他机关随意审查立法机关制定的法律。3.我国是一个人民民主专政的国家，人民是国家的主人，享有监督权，全国人大是人民行使权利的最高机关，故由其监督宪法的实施，在逻辑上是合理的，甚至具有一定的优越性。但在具体的实施过程中，全国人大及其常务委员会对宪法的监督作用并没有充分发挥出它被期待的效果，首先，因我国现代宪法起步较晚，公民的宪法意识普遍不足，“宪法至上”观念依然比较薄弱，难以意识违宪行为的发生，也不能很好配合宪法监督的工作开展，加之人大常委会工作繁多，对宪法监督力不从心，导致如今宪法监督效果的现状反映在民间通常只是在某违宪机关受到其上级机关强制干预后，其才迫不得已加以改正违宪行为，这显然不够严肃，甚至有些儿戏。实际上，就算全国人大常委会想要落实宪法监督，也没有对应的具体程序可供其参考，更不像国外法院有判决先例可供借鉴，综合来说，我国长期以来的宪法监督制度在实践中并没有达到很好的效果。（二）我国宪法监督制度存在的不足如此可见，我国宪法监督制度存在很明显的不足，其主要体现在如下方面：1.长期缺乏专门的宪法监督机构不同于大陆法系的宪法法院专职进行违宪审查，在“八二”宪法制定后至今的大部分时间，我们国家并没有设立专门的宪法监督机构。全国人大及其常务委员会作为最高权力机关，享有立法权和监督权，以及国家重大事项的决定权等诸多权力，事务繁多，而且全国人大是以召开会议为主要方式处理重大问题，每次会议都会间隔一定时间，很难将足够的注意力放在监督宪法和处理违宪审查这类比较琐碎的事情上来，广义的立法权限涵盖广阔，全国人大常委会如若一一审查其中的合宪性问题，必然耗费大量时间。成立专门的宪法监督机构，可以协调好宪法监督的政治性和专业性，既能让权力机关发挥其优越性，同时建立专业的监督体系如明确对一些争议的界定等等，使宪法监督的工作可以落到实处，而不再处于一种模糊抽象的状态中。随着改革开放的深入以及社会的发展，以“人权”为基础的公民的基本权利可能会得到更一步的扩充，未来大量的新的立法的颁布就需要严格高效的宪法监督制度来保障公民的权利得以实现。2018年3月11日，全国人大修改全国人大“法律委员会”为全国人大“宪法和法律委员会”，这次修改宪法标志着我国终于出现了专门实施宪法监督的机构，但是由于其成立时间较短，实践经验不足，能否担当起监督宪法实施、推进违宪审查等重任还有待时间的考证。2.缺乏切实可行的宪法监督程序由于起步较晚，我国目前的宪法监督制度仍然存在模式单一，程序匮乏，只有基本的指导原则而缺乏具体可适用的相关规定，整体上呈现出相对空白的局面。没有可行的程序，宪法监督制度当然得不到很好的落实，加上监督范围和内容不全面，违宪主体模糊难以界定等问题长期的存在，我国宪法监督更像是停留在理论层面，较之欧美等国相差甚远。应该尽快补齐这些空白，使宪法监督正式进入“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的常态中去。使违宪审查的启动更规范、对象、主体等更明确，从根本上解决宪法监督模糊不清难以实施的情形，健全宪法监督的程序正义。3.宪法监督的方式手段有待改进众所周知，我国的宪法监督采取“事前审理”和“事后审理”相结合的方式，事前审理主要是对立法机关已经制定好报请批准生效的规范性文书进行备案，而事后审理主要是采取撤销、不批准违宪法律与决定、行政法规、地方性法规、行政规章；追究违宪责任等方式。法律、法规一旦违宪，其就很有可能侵犯公民的利益，违宪行为因为其违宪性，对社会的危害性也是很大的，必须马上得到纠正，这就使得事后审变得尤为重要。可惜的是，我国目前对于违宪主体的制裁并不严厉，采取的方式也大多是较为温和的方式，缺乏法律制裁被期望的严肃和强制。违宪的“弱制裁性”应该得到改变，制裁方式可以从国外或其他法律部门中借鉴，但也不宜完全照搬，更重要的是要明确这种违宪责任的政治意义，如此一来，违宪的制裁性提高，宪法监督才更具有威严，也能更好维护宪法作为根本大法的权威。4.全国人大监督宪法的固有问题在相当长一段时间里，全国人大及其常委会既是“立宪主体”也是“监督宪法实施主体”，所以从实践经验上来说，其也更乐意看到自己认可的法律法规是合宪的，不愿意看到自己通过的法律、行政法规存在违宪问题，这就导致了宪法监督效率低下，当然这和前面提到的由全国人大及其常委会监督宪法实施的优越性存在矛盾，如何协调这种矛盾，扬长避短，可能是我国宪法监督在后续发展中需要解决的重要问题了。级意志的体现，同时也是公民权力的保障书，其本意是限制和规范公权力的行使和保障公民的个人权利得以实现，所有其他法律不得与宪法相抵触，只能在宪法的框架下制定和运行，在确立了宪法的最高效力的同时，监督法律、行政法规和部门规章的制定等是否在符合宪法规定，是实现宪法价值的重要途径。综合我国宪法的历史发展，不难看出，我国在第一部宪法中就规定了宪法监督制度，足以看出对其的重视。但随着社会的进步和发展，公民的生活方式和大环境发生了不可忽视的变化，与公民息息相关的具体权利也在发生着一些变化，宪法也要做出改变以符合时宜，促进宪法落实的如行政法规、部门规章、地方性法规等也会根据需要制定新的规范性文件，这是一个长期的动态工程，就不得不涉及到合宪性审查来帮助纠错，避免违反宪法的法律法规侵犯公民的权利。中国宪法的发展相较西方较晚，目前仍然处于探索阶段，宪法监督的发展历程也是一路坎坷，没有形成有如美国普通法院“司法化”审理宪法，德意宪法法院那样的成熟体系。整体上而言，比起英美法，我国的法律体制与大陆法系相似度更高，纵观大陆法系的宪法监督制度发展，宪法监督因其专业性和政治性，成立专门的宪法监督机构必然会成为一个趋势，这在我国也不例外，宪法和法律委员会的成立就是最好的证明。就目前来看，我国的宪法监督模式在未放弃立法机关实施监督这一原则的前提下，在其内部成立了专门监督宪法的机关。在可预见的未来，围绕这一专司宪法监督的机构，我国的宪法监督将会得到史无前例的发展。四、我国宪法监督制度的发展趋势及完善（一）宪法和法律委员会在未来的展望毫无疑问，宪法和法律委员会的成立是我国宪法监督发展历程的重要里程碑。但其成立只是一个起点，我国目前的宪法监督中大量工作急需宪法和法律委员完成，其负担依然沉重。在继续发挥其一并审议草案的重要功能外，宪法和法律委员会应建立综合的功能体系，为我国宪法审查奠定制度基础。具体使命包括：1.整合法律审议和宪法审查功能因宪法和法律委员会成立时间较短，而且是在原先“法律委员会”基础上成立，所以必须先整合原先的功能并充分发展新的合宪性审查功能，工作重心要从“合法性”转移到“合宪性”上来，并规范开展有如宪法解释、统一审议法案的工作，充分发挥其作为专业宪法监督机构的优势。2.尽快建立完善合宪性审查机制当然，宪法和法律委员会不能只停留在法律草案审查层面，应尽快着手建立我国完备的合宪性审查机制。考虑到合宪性审查的专业性，可以效仿欧洲宪法法院那样任命同时具备过硬专业知识和丰富政治经验的人加入工作，成立专家团队，使合宪性审查具备硬件条件。同时，也要尽快制定合宪性审查的程序、内容、效力等方面的具体标准，基本原则，使合宪性审查制度化、规范化下来。并制定相关的《宪法解释法》、《宪法监督法》，健全法理支撑，弥补程序空白。最后，可以将这种机制先引入草案审议中，从草案开始关注法律的合宪性，最大化监督宪实施。（二）我国宪法监督制度的完善结合上文中我国宪法监督制度存在的不足之处，其完善建议主要如下：1.制定专门法律以实施宪法监督我们知道，宪法的实施和宪法的监督是维护宪法权威的整体制度，这个整体是由一系列具体可行的法律制度所构成的。宪法监督及合宪性审查，既然担当着维护宪法权威的重大使命任务，其也许可以借鉴其他普通法律，成立一部《宪法监督法》，使宪法监督真正意义上进入“有法可依”的状态，这或许是规范宪法监督制度的有效途径。2.明确可以启动宪法审查的主体从宪法学界著名的“齐玉苓案”、“洛阳种子案”、“孙志刚案”所掀起的风波可以看出，我国目前对有资格启动宪法监督及合宪性审查的所有主体并没有做明确具体的规定，学界也依然没有一致认可的答案。第一，全国人大及其常务委员会享有监督权，通过这项权利的行使来使违宪审查活动启动，这是途径之一；第二，《立法法》中规定了也可以启动该活动的其他国家机关，主要启动方式是先对现有违宪规范性文书提出异议，后报请启动。此依然停留在公权力范畴上，那作为普通的公民，能否启动违宪审查呢？或许，公民应当被认为能够启动合宪性审查程序，因为宪法规定公民的基本权力中本身就包含监督权，某种意义上来说这也是宪法监督的组成之一，但公民启动宪法审查必须受到一定的限制。因为宪法规定公民最基本的权利，其一般是涉及到普通公民生活的方方面面的，公民只要进行正常的社会生活，就必然会与宪法产生关系，如果不加以限制其提请宪法审查的前置条件，很容易造成审查机关任务过重而导致低效甚至呈现出疲软态势，审查机关积极性大打折扣，这与宪法监督的初衷是相违背的。对此，可以参考一般诉讼法中当事人适格的条件，只有具备了法律上规定条件，成为受该违宪法律影响的当事人后才有资格充当原被告，进而质疑该法律的合宪性，启动合宪审查程序。3.尽快完善合宪审查的程序结合前文，因为过去我国长期没有专职监督宪法的机构，在合宪性审查的内容、程序、责任与效力上缺乏参考基准，无章可循，未呈现出完备的监督体系。对此，可以借鉴司法程序。但由于宪法监督启动主体的特殊性，在程序上也不可一概而论，要区别国家机关质疑法律法规而启动的合宪审查程序和有利害关系公民因权利遭受到违宪法律法规侵害而上诉启动的程序。后者的公民在诉讼中往往处于弱势，应该参考行政诉讼那样建立保障和救济制度，同时需要保证公民的合宪性审查建议确实能产生现实中的效果，因为宪法监督最终目的是保障公民的权利无障碍实现，所以其原则要始终以公民为中心，充分保障公民在合宪性审查的重要地位，有利于培养社会的法治意识，也能激发公民的共同意识去维护宪法尊严。4.加强宪法监督及合宪性审查的刚性约束合宪性审查的作用效果必须建立在严格的法律责任上，针对违宪的规范性文件，要建立合理的追责机制，这不仅可以纠正错误，也可以对往后的立法起到预防作用。我国目前的追责机制主要是撤销、不批准违宪的法律法案等，但值得一提的是，至2018年修改宪法前，我国并没有公开撤销违宪法律文件的先例。这表明我国目前对此的力度尚且不够，刚性不足。目前我国缺乏这样的先例，审查机关在具体案件的顾虑比较多，究其原因无外乎之前我国合宪性审查模式制度不够成熟。如今随着宪法和法律委员会的成立，作为被赋予权力专职监督宪法的机构，不管是从级别还是性质上，其都有足够的底气去公开做出阻止违宪法律文书生效的活动，并追究违宪责任，来维护公民的权益和提高宪法的权威。综上，要更好落实宪法监督，就要强化合宪性审查的刚性约束，期待宪法和法律委员会在未来的实践中可以做得更好。5.充分发挥宪法解释的作用我国宪法监督机制存在的不足主要是长期缺乏专业性的机构和程序上的捉襟见肘，这也导致了至今以来我国宪法监督的效率一直不如人意，有损宪法作为最高法的威严。民间近些年兴起的案例也越来越证明，宪法监督或许远没有表面上看起来那么简单，即仅仅是公权力内部的相互监督。公民作为宪法的保护主要对象，或许也可能在一定的情形(多是权利受到违宪法律侵害)能提起宪法审查，而国家对此的受理态度也从之前的，只承认国家机关可以启动合宪审查，逐步开始承认公民个人也可以有限制的提起审查建议，反映了我国“民主、法治”的进步，这正是宪法所要引导的正确价值.随着宪法和法律委员会的成立这一里程碑式的跨越，宪法监督越来越规范化和专业化。制定《宪法监督法》。完善相应程序，使宪法监督进入有法可循的阶段，充分利用宪法解释去正确评判文书的违宪与否，明确违宪责任与制裁的后果，并强化这些约束的刚性使得宪法监督具备该有的严肃，这些都是我国宪法监督亟待解决的问题。结论随着十九大以来我国法制建设逐步成熟，宪法监督也随其得以发展，宪法和法律委员会的成立便是最好的证明，专门化的机构加上更优越的工作条件，更宽裕的时间，较之人大常委会本身有着巨大的优势。我国宪法监督也必然随之得到加强，宪法和法律委员会的当务之急是规