公安民警保险制度改革问题研究

1

摘要

改革开放以来，随着我国社会进入转型期，加上工业化和城市化的快速发展，我国公安机关人民警察的工作量不断加重，“5+2”、“白加黑”的工作模式成为常态，警察职业健康状况不容乐观。加之各种社会利益矛盾日益凸显，刑事案件和治安案件数量有所攀升，袭警事件时有发生，警察职业风险日益增加，警察已成为和平时期为公众利益牺牲最多的职业群体。因此，预防和降低警察职业风险，加强公安民警职业保障，已成为当前深化公安体制改革的一项重要内容。然而，与日益增长的公安民警职业风险保障需求相比，现有的公安民警职业保障制度已与警察职业的高风险状况极不匹配。如何加强警察在医疗、抚恤、保险等方面的职业风险保障，避免或减少警察因公牺牲或负伤，

特别是在职期间发生职业伤害等意外所导致的生活致贫等损失，已成为确保人民警察正常履职的关键问题。

保险作为提高警察职业风险保障、加强风险管理的重要手段，具有快捷、高效、灵活的特点，是目前弥补现有警察职业风险保障制度供给不足，降低政府财政负担、提供补充经济赔偿的有效途径。尽快建立符合公安民警职业特点的警察保险制度，已成为十八大以来深化公安体制改革的重要内容。本论文就是在这一背景下，对公安机关人民警察保险制度展开研究，力图通过深层理论探索和问题研究，为目前正在进行的公安机关人民警察职业保障制度改革提供多元的解决之道。

本文从界定公安民警保险制度的相关概念出发，运用风险管理理论、职业安全与健康理论、社会保障权理论和多中心治理理论，对建立人民警察保险制度的理论基础进行探究。通过梳理公安民警保险制度建立和发展的历史进程，对现行公安民警职业风险保障制度，特别是公安民警保险制度存在的问题和不足进行分析。在借鉴国外警察及其他职业保险制度先进经验的基础上，提出了建立符合我国警察职业特点的公安民警保险制度一系列建议举措，包括：加强公安民警保险制度法律建设、建立健全公安民警相关保险制度、增设警察执法安全责任险、建立多元化资金筹措模式等解决途径。希翼本研究能够为全面深化公安体制改革和完善人民警察职业保障制度提供一定的智力支持。

关键词：公安民警，职业风险，保险制度，职业保障

4

目录

摘要 1

Abstract 2

1绪论 6

1.1研究背景 6

1.2研究目的与研究意义 7

1.2.1研究目的 7

1.2.2研究意义 7

1.3文献综述 8

1.3.1其他职业保险制度相关文献综述 8

1.3.2警察职业风险保障制度相关文献综述 9

1.3.3公安民警保险制度相关文献综述 11

1.4研究思路、研究方法及创新点 13

1.4.1研究思路 13

1.4.2研究方法 13

1.4.3创新点 14

2本论文相关基本概念分析 15

2.1警察职业风险 15

2.2警察职业风险保障制度 15

2.3公安民警保险制度 16

3建立健全公安民警保险制度的理论分析 18

3.1风险管理理论 18

3.2职业安全与健康理论 19

3.3社会保障权理论 20

3.4多中心治理理论 21

4公安民警保险制度建立的历史回顾 22

4.1公安民警保险制度的萌芽期（1949年——1979年） 22

5

4.2公安民警保险制度的建立期（1979年——2000年） 23

4.3公安民警保险制度的发展期（2000年——2013年） 24

4.4公安民警保险制度的改革创新期（2013年至今） 24

5警察职业风险现状及相关职业风险保障制度的问题分析 26

5.1警察职业风险现状 26

5.1.1职业安全和健康风险 26

5.1.2法律风险 31

5.1.3经济风险 32

5.2警察职业风险保障制度存在的问题分析 33

5.2.1警察职业风险相关保障制度存在的问题 33

5.2.2公安民警保险制度存在的问题 37

6国外警察及其他职业保险制度的经验 40

6.1国外警察保险制度的理论和实践 40

6.2其他职业保险制度相关简介 41

6.3国外警察及其他职业保险制度的经验借鉴 42

7改革和完善我国公安民警保险制度的途径探索 44

7.1加强公安民警保险制度法律建设 44

7.2建立健全公安民警相关保险制度 44

7.3设置符合人民警察职业特点的特殊险种 45

7.4建立多元化资金筹措模式 46

结论 48

参考文献 49

附录A公安机关人民警察职业风险保障制度研究调查问卷 51

在学研究成果 57

致谢 58

6

1绪论

1.1研究背景

当前，我国社会稳定进入风险期，公安机关任务繁重艰巨，超负荷的工作压力和居高不下的因公伤亡率使警察成为最具对抗性、风险性和艰苦性的群体之一，公安机关人民警察面临前所未有的风险和压力。公安民警

[1

]在执行公务中因公伤亡、积劳成疾的人数逐年增多。由于法律依据不足、针对性较差、服务不完善、工伤认定困难、评残过程繁琐、抚恤待遇偏低等问题，因公致伤、致残、患病的公安民警医疗保障和抚恤待遇缺乏完善的政策保障。有相当比例的民警因公负伤或致残后，医疗和康复需要无法得到满足，家属和子女的抚养和教育问题未得到妥善解决，陷入因病致贫、因伤致贫的窘迫境地。这些问题严重影响公安民警的身心健康，导致一些受困民警丧失工作热情，工作责任感淡化，极大地影响了工作效率，也降低了公安民警自身的职业认同感、自豪感和荣誉感。此种状况若不加以改善将会导致警察职业本身吸引力降低，人才流失，长此以往会影响到公安队伍的整体素质和稳定发展。

党和国家一向对警察职业保障工作高度重视。2017年5月19日，习近平总书记接见全国公安英模代表时就指出“和平年代,公安队伍是一支牺牲最多、奉献最大的队伍,各级党委和政府要关心和支持公安工作,关心关爱公安民警,加大综合保障力度,落实从优待警各项措施。”

[2

]。近年来，随着国家对公安民警保险工作重视程度不断加深，陆续出台了一系列文件，以加大对公安民警的保险力度。2014年11月，公安部会同有关部门下发了《关于为全国公安民警办理人身意外伤害保险的通知》，为全国警察办理人身意外伤害保险，经费由中央财政统一承担。这标志着我国公安机关人民警察保险制度建设取得了重大进步。但是，与当前人民警察职业高风险现状相比，现有的警察职业保障制度还远远不能满足公安民警对职业风险保障的需求。加强警察职业风险保障问题的研究，建立和完善符合警察职业特点的公安民警保险制度，是解决上述问题较为快捷有效的途径。因此，本文认为应当加强对公安民警保险制度的研究，这不仅是公安机关履

[1]我国警察有广义和狭义之分，广义的警察包括公安机关（含森林、铁路、交通、民航）和海关缉私部门等系统中的人民警察，国家安全机关、司法机关的人民警察；狭义警察仅指我国公安机关的人民警察（又称公安民警）。本文研究的警察特指狭义的警察，并对公安民警、民警、警察、人民警察等概念进行了混用，皆指我国公安机关人民警察，简称公安民警。此外，因篇幅和研究范围限制，本文公安民警不包括公安机关事业编制工作人员和警务辅助人员。

[2]习近平在会见全国公安系统英雄模范立功集体表彰大会代表时强调始终坚持人民公安为人民做到对党忠诚服务人民执法公正纪律严明[J].公安教育,2017(06):1.

7

行关怀责任，降低公安民警职业风险，稳定公安队伍的重要途径，也是公安机关为社会稳定、经济发展提供安全可靠保障的必然要求。

1.2研究目的与研究意义

1.2.1研究目的

近年来，党和国家高度重视公安民警职业风险保障工作，对公安民警保险制度建设的力度逐渐加大。如何进一步推进公安民警保险制度改革，加强对公安民警保险制度深层理论问题研究，已成为当前深化公安体制改革，加强公安机关人民警察职业保障制度改革的重要内容。基于此，笔者通过研究公安民警职业风险及其职业风险保障制度存在的问题，分析包括公安民警保险制度在内的警察职业风险保障制度存在的不足，对导致人民警察因公伤残、大病致贫、致困的深层原因进行探索，提出一系列解决措施和建议。旨在为新时代公安民警保险制度的建立和完善，提供一定的理论依据和智力支持，为切实维护广大公安民警合法权益，解除工作后顾之忧、激励战斗意志，维持公安队伍的强大生命力贡献自己的一份绵薄之力。

1.2.2研究意义

理论意义

公安民警保险制度建设是人民警察职业保障制度的重要内容。目前，我国对于人民警察职业保障领域的研究相对薄弱，相关研究成果主要集中在警察职业保障制度和警察职业安全与健康等方面，对公安民警保险制度的研究尤为不足。本文首次针对公安民警保险制度进行理论研究，运用风险管理理论、职业安全与健康理论、社会保障权理论以及多中心治理理论，探讨改革与完善公安民警保险制度的必要性和可行性，在丰富我国警察职业保障制度理论研究的同时，也拓展了社会保障理论中保险问题研究的应用范围，从而对该领域的理论研究起到一定推动作用。

实践意义

加强公安民警保险制度的研究，对于公安实践也具有十分重要的意义。通过建立完善的公安民警保险制度，从根本上解决因公牺牲、因公负伤或致残的公安民警因病致贫、因伤致贫的问题，激励公安民警更好地履行职责、服务人民。同时，激发广大公安民警的工作热情，强化其职业认同和自我认同，增强职业荣誉感和自豪感。努力让人民警察成为最令人羡慕和尊重的职业之一，吸引更多优秀人才投身公安事业。这对推进人民警察队伍的职业化建设，维护国家改革发展稳定大局，加强依法治国进程都具有重要的实践意义。

8

1.3文献综述

公安民警保险制度属于警察职业保障制度的范畴，目前，国内关于警察职业保障制度的研究成果并不丰富，且主要集中在抚恤制度、执法保障制度、医疗保障制度、工伤保险制度和人身意外伤害保险制度等方面。由于我国公安民警保险制度建立较晚，直接研究公安民警保险制度的文献更是凤毛麟角。现有文献主要集中在警察职业保障制度中和警察职业风险管理相关的领域，这部分文献的研究对本文的探索很有必要。另外，国外相关文献查找难度较大，能查到的多为国内学者对国外警察保险和警察职业保障相关问题所做的研究，对本文研究公安民警保险制度的建立也能提供一定的经验借鉴。笔者主要对其他职业保险制度、警察职业风险保障制度和公安民警保险制度三个方面的研究成果进行文献综述，试图通过对相关研究成果的梳理和分析，找出研究公安民警保险制度建设的理论基础和公安民警保险制度改革创新的有效途径。

1.3.1其他职业保险制度相关文献综述

军人、律师、医生和人民警察同为高风险职业，急需完善的保险制度来降低职业风险。笔者从改革和完善军人保险制度、律师保险制度和医生保险制度的角度进行综述，希望从中汲取经验，运用到建立和完善公安民警保险制度的理论和实践中。

一是军人保险制度相关综述。近些年，关于军人保险制度的文献多集中在医疗保险制度改革方面，很多文献都提出了引用商业保险作为补充医疗保险的建议。我们可以吸收军人保险制度的成功经验，研究将商业保险引入公安民警保险制度中的可行性。高争争、栾大龙（2018）提出把商业人身保险引入军人保险制度的全新理念。认为军队应采购高杠杆医疗保险，所需费用由国家承担，提高军人保险和保障水平

[1

]。胡成绪（2011）认为，现行军人保险制度没有做到与时俱进,对现役军人因工作造成的风险和损失，无法提供全面保障，适时引进商业保险机制是解决问题的有效途径

[2

]。左纯虎（2016）分析了我国当前军人伤亡保险制度存在的法律问题，从立法、制度设计和开展补充保险几方面提出了建议

[3

]。

二是律师保险制度相关综述。对于律师保险制度的建立和完善，笔者从建立律师责任险的角度进行综述。缪平平（2013）认为，以部门规章的形式为律师责任保险单独立法较为符合实际需要

[4

]。侯鹏硕（2008）

[5

]、邱淑凝（2008）

[6

]、李沛烨（2006）

[7

]等，

[1]高争争,栾大龙.利用商业人身保险杠杆提升军队的保障水平[J].军民两用技术与产品,2018,No.405(07):23-25.

[2]胡成绪.对公安边防部队引进商业保险机制的思考[J].中国集体经济,2011(18):99-100.

[3]左纯虎.我国军人伤亡保险法律制度研究[D].西南政法大学.2016.

[4]缪平平.师执业责任保险法律制度构建研究[D].中国海洋大学,2013.

9

均主张在我国建立律师执业责任保险制度，在此不做累述。

三是医生保险制度相关综述。对于医生保险制度的改革和完善，笔者主要从实行强

制医疗责任险的角度进行综述。具有代表性的文献有：石旭雯（2014）认为，可参照国外先进经验做法，强制对医生责任险投保

[1

]。周敏,高凤清（2016）认为，医生医疗责任险缺乏强有力的法律依据，建议有关部门参照《机动车交通事故责任强制保险条例》制定相关法律法规

[2

]。张瑞纲,余想（2019）提出，应通过制定专门的法律法规、规章、制度和规定，强制为医生投保医疗责任保险

[3

]。

1.3.2警察职业风险保障制度相关文献综述

现有警察职业风险保障制度文献主要集中在抚恤制度、执法保障制度和医疗保障制度方面，笔者对上述三种制度的相关文献进行梳理和总结。

一是警察职业风险概念的相关综述。目前，国内对于警察职业风险以及警察职业风险防控进行研究的文献较为丰富，多数是从警察职业风险现状、现有保障制度存在的问题和解决途径三个层面进行阐述。具有代表性的有：詹伟,李婧,徐思钢（2014）对当前公安民警在职业安全和职业健康方面所面临的风险主要类别进行了归纳，总结出导致影响公安民警职业安全与健康风险主要职业伤害类别有：人、物、环境和管理四大要素

[4

]。贾延红,詹伟（2018）认为，警察面临的职业风险，主要是指人身安全与健康风险，经济风险和法律风险。职业风险防控方面还存在公安民警身心健康情况堪忧、警察权益维护不到位、伤亡抚恤制度和相关政策不完善的问题

[5

]。郑卫民（2018）认为，人民警察职业风险主要包括人身损害风险、心理风险、执法风险、社会保障风险等

[6

]。

二是抚恤制度相关综述。目前，公安民警因公负伤亡后的抚恤工作几乎都参照《军人优待抚恤条例》开展。建国以来,相关部门连续出台多项人民警察抚恤优待政策和规定，但这些政策和规定并不清晰，可操作性差。现有文献多从法律和制度层面对抚恤制度存在的问题进行阐述。周士彬,李成（2019）认为，现行人民警察因公牺牲的抚恤工作并未形成统一的制度。在实践中经常出现人民警察因公牺牲后享受的待遇标准不统一、操

[5]侯鹏.中国律师执业责任保险制度研究[D].华中科技大学,2008.

[6]邱淑凝.论中国律师职业责任保险制度的建构[D].山东大学，2008.

[7]李沛烨.论我国律师责任保险制度[D].湖南大学，2006.

[1]石旭雯.医疗责任保险法律制度构建研究[J].广西社会科学,2014(12).

[2]周敏,高凤清.我国医疗责任保险的发展现状及对策研究[J].生物技术世界,2016(01):216

[3]张瑞纲,余想.我国医疗责任保险制度建设研究[J].西南金融,2019(05):80-88.

[4]詹伟,李婧,徐思钢.公安民警职业安全与健康风险防控理论分析与对策[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2014,30(04):29-36.

[5]贾延红,詹伟.警察职业风险防控的路径探索——以境外警察职业保障经验为启示[J].广西警察学院学报,2018,31(06):52-57.

[6]郑卫民.警察职业风险防护制度探究——以警察执法权益保障为视角[J].山东警察学院学报,2018,30(02):128-134..

10

作不规范等问题。加快确立统一的社会抚恤制度，施行规范的人民警察因公牺牲抚恤制度势在必行

[1

]。林清（2008）认为人民警察伤亡抚恤制度，还存在经费不足、领导重视不够、政策不明晰等问题

[2

]。杨荣（2018）建议，成立专门的抚恤部门,加强公安民警伤亡抚恤工作的重视程度

[3

]。国内研究警察抚恤制度的相关文献较多，角度和观点类似的

文献在此不做累述。詹伟（2018）提到，韩国警察厅引入了对警察职业有特殊保障的“适合型福祉制度”，警察因公牺牲后可获得2亿韩元的抚恤金，因公负伤入院治疗时，可获得每日3万韩元慰问金

[4

]。赵旭辉（2016）提到，在我国台湾地区，根据《警察人员人事条例》”相关规定，警察在执行勤务过程中因暴力或意外伤害致残，主管机关应为其提供终身医疗和看护费用并帮助安置就业，教养殉职者子女直到成年

[5

]。

三是执法保障制度相关综述。国内对于警察执法保障的文献比较丰富，相关法律制度方面的不健全是现行警察执法保障制度的主要问题，笔者选取几个具有代表性的文献进行综述。姬新江,金凌,王正苍（2010）认为，警察权益遭受不法侵害，既包括法制不健全、惩治力度不够、袭警法律成本过低等法律原因，也包括公民普遍缺乏法律意识、社会矛盾加剧、执法环境恶劣等外部原因，还包括民警自身法律意识淡薄、防护装备和防护意识不强等原因

[6

]。刘上上（2016）认为，我国出台的一些维护警察执法权威的法律法规操作性不强，也没有针对现实中最常见的恶意投诉、辱警、扰警等行为的专门法律。《人民警察法》和《人民警察使用警械和武器条例》规定过于笼统，与实践中缺乏适用性和操作性

[7

]。饶俊新,李书君（2006）建议，争取修改《刑法》，增加“袭警罪”罪名，并尽快制定《人民警察使用警械和武器条例实施细则》

[8

]。罗长斌（2018）

[9

]、

毕雪梅（2017）

[10

]等也提出了类似增设“袭警罪”的观点，在此不做累述。王生安（2008）提到，法国、德国、美国、日本、意大利、英国、韩国、澳大利亚等发达国家都采取了法律手段维护警察绝对权威、通过立法加大对袭警行为的打击力度，保障警察执法权益，

[1]周士彬,李成.公安民警因公牺牲抚恤实施途径问题探究[J].辽宁警察学院学报,2019,21(03):18-24.

[2]林清.公安民警抚恤工作研究[J].福建警察学院学报,2008(05):39-43.杨荣.人民警察抚恤保障机制研究[D].河北大学,2018.

[3]杨荣.人民警察抚恤保障机制研究[D].河北大学,2018.

[4]詹伟.警察职业安全与健康[M].北京:中国人民公安大学出版社.2018:198-199.

[5]赵旭辉.中外警务比较研究—公安改革思考[M].北京:中国人民公安大学出版社,2016:126.

[6]姬新江,金凌,王正苍.警察执法权益保护论纲[J].政法学刊,2010(01):104-110.

[7]刘上上.新时期基层民警执法风险与防控对策探析[J].江苏警官学院学报,2016,31(4):94-99.

[8]饶俊新,李书君.现阶段我国警察职业风险初探[J].江西公安专科学校学报,2006(05):63-66.

[9]罗长斌.新时期公安执法保障机制亟待完善[J].湖南警察学院学报,2002,014(003):36-38.

[10]毕雪梅.警察职业安全与健康风险防控探索[J].净月学刊,2017(05):113-119.

11

降低警察伤亡率

[1

]。饶俊新,李书君（2006）提到，发达国家和我国香港地区都通过法律形式对袭警罪进行了规定,有的是在现有法律中加以强化，有的是直接设立了袭警罪

[2

]。李华（2016）提到，《日本警察官执行职务法》中规定警察官在执行公务过程中如遭遇暴力抗法，可在合理范围内自由裁量，在必要限度内使用武器

[3

]。

四是医疗保障制度相关综述。詹伟、丁明雪（2012）认为，虽然警察的职业风险远远高于其他行业从业者，但是与警察职业密切相关的职业病却没有被归入到工伤保险领域。警察作为一个特殊工种，理应享受特殊的医疗保障待遇

[4

]。罗云扬（2013）认为，我国现行的医疗保险制度不能满足人民警察的医疗需求,民警患病后要承担相当重的医疗费用。人民警察面对的是违法犯罪分子,时刻面临生命危险，理应为警察建立专门的医疗保险机制，解除民警后顾之忧

[5

]。杨荣（2018）也建议，要为公安民警建立区别于其他行业从业人员的因公患病医疗保障制度

[6

]。

1.3.3公安民警保险制度相关文献综述

在公安民警保险制度建立之前，警察的保险工作主要参照社会的工伤保险制度和公务员保险制度中相关规定开展。因此，笔者把这一部分内容也放到对公安民警保险制度研究的相关文献中进行梳理。

一是工伤保险制度相关文献综述。由于我国的公务员没有被纳入工伤保险制度的保险范围中，导致公安民警这一高危职业从业者在工伤保险待遇的享受上缺乏法律依据，

这是极为不合理的。近年来，围绕这一问题开展研究的学者很多，也取得了一些成果。具有代表性的有：于兵（2005）认为，我国机关事业单位的工作人员已经成为工伤保险制度的盲区，在工伤保险待遇上处于弱势地位。存在诸如制度规定零散、操作难度较大、待遇不平等、缺少法律依据等问题。他建议尽快建立统一适用的社会保障工伤保险制度体系，机关事业单位工作人员在工伤保险中与其他群体享受同样的保障

[7

]。张军（2013）建议，应将国家机关工作人员纳入到工伤保险制度保障范围中，部分地区已开展了相关实践，具有一定可行性

[8

]。王舒萌（2012）结合警务工作实际，针对人民警察的工作性

[1]王生安.国外减少警察遇袭伤亡的有效措施[J].人民公安,2008(21):52-54.

[2]饶俊新,李书君.现阶段我国警察职业风险初探[J].江西公安专科学校学报,2006(05):63-66.

[3]李华.警察职业保障探析[J].辽宁公安司法管理干部学院学报,2016(02):40-42.

[4]詹伟,丁明雪.公安民警职业健康与安全保障基本问题初探[C].海峡两岸及香港、澳门地区职业安全健康学术研讨会暨中国职业安全健康协会学术年会.2012.

[5]罗云杨.人民警察因公伤亡抚恤法律保障研究[D].大连海事大学,2013.

[6]杨荣.人民警察抚恤保障机制研究[D].河北大学,2018.

[7]于兵.论建立机关事业单位工伤保险制度[J].保险研究,2005(5):60-62.

[8]张军.公务员工伤保险的前世今生[J].中国人力资源社会保障,2013(08):20-22.

12

质、岗位特点、级别等具体情况，提出了设定合理的警察工伤保险费率、建立系统的保险制度、扩大工伤保险制度覆盖范围、提高警察福利待遇等建议

[1

]。马哲（2017）提到，人民警察的职业风险远高于其他劳动者，但由于《工伤保险条例》并未将人民警察纳入其中，导致人民警察在因公负伤、致残或者死亡后得不到应有的保障。应当将人民警察纳入工伤保险制度，增强工伤保障能力

[2

]。

二是人身意外伤害保险制度相关文献综述。罗云扬（2013）从经费保障的角度提出了自己建议，他认为公安民警的人身意外伤害保险，应由公安机关统一出资购买，公安民警个人无需缴纳保险费用。同时，也可尝试适当引入商业保险作为补充保险

[3

]。马顺成（2014）提出，建立警察权益“1+2”保障机制，对因公伤亡警察通过抚恤、工伤保险和人身意外伤害保险三种形式进行保障

[4

]。

三是警察保险制度相关文献综述。国内直接研究警察保险制度的文献并不多，但仍有一些具有代表性的研究成果。周忠伟、李小强（2003）提出了警察特殊保障机制理念，特殊保险机制就是为解决警察因公伤亡后抚恤力度不够，抚恤金发放标准偏低，医疗救助和后续康复问题困难的现状提出的。他们认为通过建立特殊的警察保险机制，并由国家或地方财政出资为公安民警办理保险才是解决问题的根本途径

[5

]。邓雁玲、孙笑淞（2011）将警察职业保障体系分为警察的基本社会保障、警察专属的职业保障和补充社会保障三个方面。通过发现当前我国警察职业保障体系存在的问题，并提出健全相关补充保险制度来完善警察经济保障的创新性建议

[6

]。詹伟（2018）提到，俄罗斯已将警察医疗救助和人身保险的相关规定写入《俄罗斯联邦警察法》中，规定俄罗斯联邦内务部所有医疗机构必须为警察及其家属提供免费的医疗救助。同时，警察还享有强制的国家性人身保险，上述两项保险费用从警察机关经费、预算资金和专门基金中支出

[7

]。李明（2008）提到，早在20世纪末，英、法、德、美等警务管理发达的国家，就已形成针对特警在训练中发生的意外事故的风险而特别设立的警察训练事故保障系统，建立了互助共济式的警察保险制度

[8

]。江翠萍（2017）提到，日本在国民年金和国民健康保险的基

[1]王舒萌.人民警察纳入工伤保险制度研究[D].云南大学,2012.

[2]马哲.人民警察纳入工伤保险制度的必要性及对策建议[J].赤峰学院学报(汉文哲学社会科学版),2017,38(01):66-68.

[3]罗云杨.人民警察因公伤亡抚恤法律保障研究[D].大连海事大学,2013.

[4]马顺成.人民警察纳入工伤保险制度的必要性及对策建议伤亡人民警察“1＋2”保障机制的思考[J].河北公安警官职业学院学报,2014,14:59-62.

[5]周忠伟,李小强.论警察权益的基本内容[J].中国人民公安大学学报,2003,19(4):138-141.

[6]邓雁玲,孙笑凇.警察职业保障体系构建初探[J].河北法学,2011,29(08):194-197.

[7]詹伟.警察职业安全与健康[M].北京:中国人民公安大学出版社.2018:196.

[8]李明.警察训练的安全保障体系研究[J].新疆警官高等专科学校学报,2013,33(02):18-21.

13

础上，还针对警察建立了专门的共济养老保险和共济健康保险制度，充分体现出警察职业的特殊性

[1

]。

通过对上述文献的研究梳理，笔者发现我国对于公安民警保险制度的研究非常不足，在理论和实践方面的成果都非常匮乏，这既使本文研究面临资料不足的困境，也增加了本文研究的理论和实践价值。

1.4研究思路、研究方法及创新点

1.4.1研究思路

本文结合管理学、政治学以及职业安全与健康等学科的相关理论知识，运用文献研究、比较研究、历史研究、问卷调查研究和案例分析等研究方法，搜集、整理和分析国内外相关法律法规、文献资料、研究成果。重点梳理改革开放以来我国公安机关在警察职业保障和警察保险方面的主要工作，在分析我国公安民警保险制度现状的基础上，提出构建符合公安民警实际需求、体现人民警察职业特点的公安民警保险制度的具体设想。为降低警察职业风险，保证人民警察更好履职，提升公安机关的战斗力、凝聚力和向心力，实现我国公安队伍的可持续发展贡献绵薄之力。

1.4.2研究方法

文献研究法

本文通过查阅管理学、政治学和职业安全与健康等学科相关文献，结合我国公安民警保险制度建设现状，以改革和完善我国现有公安民警保险制度为切入点，为构建符合公安民警职业特点的保险制度提供必要的理论支撑。

比较研究法

本文通过对军人保险制度、国内其他职业保险制度和国外警察保险制度的比较研究。充分吸取发达国家和地区以及其他职业保险制度建立的成功经验，提出改革和完善我国公安民警保险制度的意见和建议。

历史研究法

本文通过对我国公安民警保险制度建立的历史进行回顾，并梳理出发展规律，提出建立和完善我国公安民警保险制度的构想。

[1]江翠萍.国外警察社会保障制度分析及启示[J].湖北警官学院学报,2017,30(01):49-54.

14

问卷调查研究法

在论文研究过程中，笔者通过参加导师承担的横向科研项目《公安民警职业风险责任及保障问题研究》课题组的调研活动，根据调研所获资料，制作了本文调查问卷。调研选取我国地处中原的H省为主要研究地，调研组走访Z市公安局及其下设分、县局，

派出所等公安机关，通过发放问卷及现场座谈的形式，了解当前公安民警所面临的职业风险状况，及其所在单位职业保障制度运行的基本情况，重点关注其在医疗、保险、抚恤等方面职业待遇存在的问题和不足。本次调研活动共回收有效问卷1170份，所涉及的调研对象涵盖了市局、分局、县局及基层派出所等不同层级的公安机关。通过问卷分析内容，对公安民警职业风险责任及保障所存在的问题有全面的认识，并据此提出对公安民警保险制度的改进措施。

案例分析法

笔者在“公安民警职业风险责任及保障问题研究”课题组期间，通过调研及座谈的方式，搜集整理了全国范围内，特别是北京市某区分局和H省多个地市公安机关的典型案例，并对此进行系统的分析，从中学习和吸收具有创新和改革意义的做法。

1.4.3创新点

首先，本文首次对公安民警保险制度进行了系统的理论研究，结合管理学、政治学以及职业安全与健康学科相关理论，探索了建立与完善公安民警保险制度的理论基础。其次，本文首次对我国公安民警保险制度建立和发展的历史进行了回顾。提出了设置符合公安民警职业特点的执法安全责任险，建立多元化资金筹措渠道等建议。对推进公安民警保险制度的建立和人民警察职业保障制度的完善提供了一定的智力支持。

15

2本论文相关基本概念分析

2.1警察职业风险

职业又可称之为工作，是人们为了保证自己的物质和心理需求，努力学习各种知识和技能，为社会创造价值的过程。风险是指损失发生的不确定性。从广义的职业角度来看，随着各行业的职业活动已延伸到八小时之外，职业风险只局限于八小时之内的规定，对广大职业从业者而言是不公平的

[1

]。此外，职业风险也不能局限于显性的风险，更多的风险是潜在的、隐性的，甚至在相当长的时间内对从业者持续构成威胁。

警察职业风险包括多个方面，既存在外部风险，如未知执法环境、暴力冲突、媒体不实报道；也存在内部风险，如警力资源配置不当、管理制度欠缺、家庭矛盾；既有生理风险，如患职业性外伤、慢性疾病；也有心理风险，如心理障碍、职业倦怠。警察职业风险有广义与狭义之分。广义的警察职业风险，是指伴随警察从事警务工作及相关事务的多种因素对警察造成损害或不利的可能性。具体包括政治风险、经济风险、法律风险、人身安全与健康风险等。狭义的警察职业风险，是指警察在从事警务活动过程中，其人身及财产面临危险或危害的可能性。具体包括警察执法过程中的人身安全与健康风

险、法律风险及执法中因人身伤害导致的经济风险等

[2

]。本文采用的是狭义的警察职业

风险。

综上所述，本文认为：警察职业风险是指人民警察在从事警务工作中，由于执法环境、组织管理以及当事人的不法行为等多种因素引起的，可能造成警察自身和财产出现损害甚至付出生命等严重后果的可能性。具体包括人身安全与健康风险、法律风险及执法过程中因人身伤害导致的经济风险等。

2.2警察职业风险保障制度

在本文研究中，由于警察职业风险是指人身安全与健康风险、法律风险以及执法过程中因人身伤害导致的经济风险。因而，对此类职业风险进行保障的相关制度都属于警察职业风险保障制度。具体包括人民警察工资制度、抚恤制度、执法保障制度和医疗保障制度。人民警察工资待遇保障体系中，主要有人民警察警衔津贴、人民警察执勤岗位津贴和人民警察加班补贴三种特殊津贴、补贴制度，这也是调节人民警察整体工资水平

[1]詹伟.警察职业安全与健康[M].北京：中国人民公安大学出版社，2018：7.

[2]贾延红,詹伟.警察职业风险防控的路径探索——以境外警察职业保障经验为启示[J].广西警察学院学报,2018,31(06):52-57.

16

的主要途径。抚恤，是指国家对在战争中牺牲、因公牺牲、致伤致残以及病故的人员，以一次性支付或者按期付给的方式，给予其家属一定数额的补助，给予伤员或者家属精神的安慰。抚恤制度是对社会做出特殊贡献的群体，由政府和社会对其本人和家属进行物质帮助和特殊照顾一种制度

[1

]。执法保障制度是指人民警察在依法履职过程中所必须的物质、精神、责任承担保障的制度，主要包括担责保障、身份保障、安全健康保障、免责保障和救济保障等

[2

]。人民警察医疗保障制度包括基本医疗保险、公务员医疗保险补助、补充医疗保险、医疗救治机制等。

综上所述，本文认为警察职业风险保障制度是人民警察职业保障制度体系的重要组成部分。其主要是指对警察在从事执法等警务活动的过程中，人身安全与健康风险、法律风险以及执法过程中发生人身伤害导致的经济损失进行保障的所有相关制度。包括工资制度、抚恤制度、执法保障制度和医疗保障制度的相关内容等

2.3公安民警保险制度

保险法谚有云：“无损失，无保险”。损失为保险的基本要素，保险以补偿损失为主要目的。保险作为一种人类创造的社会制度，是为了实现规避风险、分散损失、填补损失而存在的

[3

]。保险制度是一种对各种风险所造成的损失进行经济补偿的制度

[4

]。

本文认为，公安民警保险制度是人民警察职业保障制度的重要内容，是指对公安民警在整个职业生涯中，对因从事警务工作面临的各种职业风险所造成的人身和财产损失进行经济补偿的制度。它既包括对公安民警自身的保险，也包括对其家人及近亲属的保险；既包括人身、健康和财产的保险，也包括法律风险的保险；既对公安民警因执行公务导致的人身伤害进行保险，也应当对公安民警依法执法造成执法对象发生意外所带来的法律风险进行保险。

建立公安民警保险制度具有十分的重要意义。保险的目的就是转移风险、分摊损失、实施补偿。开展公安民警保险工作就是要通过保险手段将公安民警所面临的风险转移给保险公司。保险机构通过将参加保险的全体民警所交保费建立起的保险基金，用于对少数因公伤亡民警的经济补偿。这种补偿在责任险中体现为对第三方的经济赔偿，在人身保险中在体现为对公安民警或其指定的受益人支付约定的保险金。在现有警察职业风险

[1]杨荣.人民警察抚恤保障机制研究[D].河北大学,2018.

[2]郑怀庆.完善公安民警履行法定职责保障制度研究[D].2018.

[3]康雷闪.保险法损失补偿原则:法理基础与规则体系——兼论中国《保险法》相关条款之完善[J].中国石油大学学报(社会科学版),2016,32(02):43-50.

[4]朱旭东.县级公安机关制度创新诸问题研究[J].中国人民公安大学学报（社会科学版）.2007(5)：19朱旭东.县级公安机关制度创新诸问题研究[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2007(05):17-27.

17

相关保障制度不适应当前公安工作实际，不能充分满足公安民警实际需要，且改革和完善难以一蹴而就的情况下，建立以一种高效、快捷的保障制度，对公安民警因职业风险所造成的损失进行经济补偿，以此达到减轻公安民警和公安机关经济负担，转移风险和分摊损失的目的。同时，公安民警保险保障制度的建立也是对警察职业保障制度的丰富和发展，对深化公安体制改革具有重要意义。

18

3建立健全公安民警保险制度的理论分析

3.1风险管理理论

风险管理理论最早起源于美国，在20世纪60年代后得到了迅速发展，20世纪80年代，国内也开始了对风险管理理论的研究。风险管理是指通过对风险进行识别、衡量和评价，进而优化组合各种风险管理技术对风险实施有效的控制和妥善处理风险所致的后果，期望达到以最小的成本获得最大安全保障的目标

[1

]。

风险管理理论的兴起,为公安机关提供了全新的管理理念。笔者尝试将风险管理的基本程序原理运用到警务工作中，对公安民警面临的风险进行识别、衡量和评价，选择最佳风险管理技术，以期达到降低公安民警伤亡数量和减少经济损失的效果。风险管理的基本程序主要包括风险识别、风险衡量、风险评价、选择风险管理技术和风险管理效果评价五个步骤（图3.1）

[2

]。

图3.1风险管理的基本程序

[3

]

[1]徐爱荣.保险学[M].上海:复旦大学出版社,2009:7.

[2]徐爱荣.保险学[M].上海:复旦大学出版社,2009:10.

[3]同上

19

风险识别是指公安机关风险管理部门对公安民警执法过程中可能存在的各种风险进行分析、判断和归类的过程。风险识别主要依靠丰富的经验、详实的数据和准确的情报信息来进行。风险识别是风险管理的前提和基础,只有准确识别风险才能进行风险评估，进而有的放矢的选择和实施风险管理措施。风险衡量是在风险识别的基础上，运用概率统计方法，预估风险事故的发生及后果。风险评价就是对风险的发生概率和损失程度全面考虑，决定是否要采取相应措施，以及采取到什么程度。选择风险管理技术分为控制型风险管理技术和财务型风险管理技术两大类

[1

]。保险是财务型风险管理技术的重要手段，是风险管理的传统而有效的措施。保险手段是对警务工作中的各种风险进行控制和处理的最佳风险管理技术。风险管理效果评价是对警务风险处理措施的适用性和效果进行检查和评估，及时发现错误并纠正错误的过程，对于风险管理水平的提高至关重要。

3.2职业安全与健康理论

职业安全与健康将职业安全与健康两个范畴综合起来，是一个全面、完整、内涵丰富的概念，其内容就是保障劳动者远离急性安全事故伤害和慢性健康损伤

[2

]。我国对职业安全与健康领域的研究已较为成熟，基本形成了相对独立的专业知识体系，具有职业安全与健康特有的概念、原理、命题、规律等逻辑化的理论体系。

警察是高风险的特殊职业，了解警察群体中发生职业伤害的具体情况，全面分析造成警察职业伤害的深层因素，明确警察职业伤害的危险源，区分警察职业伤害的类别，将有助于警察在执法过程中对危害因素的准确识别和判断。为进一步建立警察职业危害防御机制，预防和控制警察职业危害的发生，提供理论基础和客观依据

[3

]。

职业危害也叫职业伤害，职业危害对警察健康的损害主要包括职业病、与工作有关的疾病和职业性外伤三大类。警察常患职业病包括心脑血管疾病、风湿病、关节炎、腰椎间盘突出、艾滋病暴露等。警察常患与工作相关的疾病包括行为和身心疾病、慢性非特异性呼吸道疾病、心脑血管及消化系统疾病等。除此之外，职业应激性疾病的发生率也急剧上升，职业应激性疾病不仅对心理产生异常影响，在会在生理上导致心血管病、消化道疾病、免疫功能紊乱和骨骼肌肉疾病，如疼痛等

[4

]。值得注意的是，《关于印发职业病目录的通知》中并没有收录公安民警常患的胃病、心脑血管疾病、肝病、神经衰弱、抑郁症、肌肉劳损等，这对我国警察职业风险保障制度的构建产生了一定影响。职

[1]徐爱荣.保险学[M].上海:复旦大学出版社,2009:15.

[2]詹伟.警察职业安全与健康[M].北京:中国人民公安大学出版社,2018:9.

[3]詹伟.警察职业安全与健康[M].北京:中国人民公安大学出版社,2018:113.

[4]詹伟.警察职业安全与健康[M].北京:中国人民公安大学出版社,2018:70.

20

业性外伤具体是指警察在执法等职业过程中，由于外部因素的直接作用引起的意外损失。上述职业危害类别和危害程度的划分，也是设置警察保险险种的依据。由于《工伤保险条例》对于工伤认定条件严苛，很多轻微职业性外伤不能认定为工伤，这也导致了警察的职业伤害在一定程度上无法得到工伤保险制度的有效保障。因此急需运用职业危害因素分类理论，分析研究造成警察职业伤害的各种危险、有害因素，并对收集到的警察职业风险信息进行分析和研判，最后通过保险手段建立起规范长效的警察职业风险防控机制。

3.3社会保障权理论

马克思主义认为，人的需要包括由低到高的自然需要、社会需要、经济需要、精神需要四个层次。在低层次的需要获得满足之后,才能发展到较高层次的需要，只有当人的需要得到充分满足的情况下,才能充分积极性和创造性。从这一角度来看，马克思的社会保障权理论也是公安民警保险制度构建的理论依据之一。公安民警作为现行社会保障制度中特殊的“弱势群体”，必须要对其给予相应社会福利保障。

社会保障权具有保障人权功能、经济功能、政治功能和伦理功能等四种社会功能，

笔者从保障人权功能和伦理功能两方面，来论述社会保障权理论与公安民警保险制度的联系。（1）保障人权功能。首先，社会保障权是现代社会的一项基本人权,社会保障权的产生与存在归根结底是为了保障人权。国家有保障公民享受社会保障权实现的义务

[1

]。其次，社会保障权在保障基本人权的基础上，还对人们的生活质量进行保障，进而使人们产生安全感和幸福感，促进社会和谐稳定。公安民警既有享受保障的权利，又有享受美好生活的权利，这和建立公安民警保险制度的初衷是一致的。对公安民警的保险既应当包括人身、健康和财产的保险，也应当包括荣誉和法律风险的保险。除了对急需保障的因公牺牲、因公致伤或致残、罹患重大疾病的民警及其家属进行经济补偿，还应当提高民警生活质量和福利待遇，提升民警职业荣誉感和自豪感，进而激发广大公安民警的工作热情，维持警察队伍的稳定性。（2）伦理功能。首先，社会保障权的最大受益者是弱势群体，不仅包括失业者、老年人、残疾人的等显而易见的弱势人群，也应当包括在某些方面处于现有保障制度“真空地带”的特殊人群，而公安民警就是其中一种特殊人群。此外，因公牺牲、因公致伤或致残、因身患疾病致贫、致困，导致家庭生活困难的民警，更是“特殊人群”中的“弱势群体”。其次，社会保障对弱势群体的扶助具有互济性质。由国家、集体和个人三方出资的保障模式，与公安民警保险制度建立多元化资

[1]宁立成.社会保障权——现代社会的人权和公民基本权利[D].华中师范大学,2002.

21

金筹措渠道和多层次保险体系的理念不谋而合。公安民警个人适当缴费作为国家保险的必要补充，既有利于增强民警保险意识,也有助于体现积累额上的差别。

3.4多中心治理理论

“多中心”理念最早是在1951年《自由的逻辑》一书中，由英国自由主义思想家迈克尔·博兰尼提出

[1

]。多中心治理理论的核心内容，是允许多个服务中心或权利中心同时存在，由政府发挥多中心的主导作用，从单向管理变为积极治理，将政府组织、商业组织、社会组织以及公民个人作为治理公共事务或者提供公共服务的多个权力主体,建立一系列相互合作与制衡的规则,协作共治,最终达成公共利益最大化的绩效目标

[2

]。

当前公安民警保险主要依靠国家和政府财政支持，其抗风险和赔偿能力有限，无法形成多元化、多主体、全方位的保险模式。当政府统揽难以满足公安民警日益增长的保险需求时，就必然会走向社会共治。笔者认为，将多中心治理理论应用到公安民警保险中是一个有效尝试。首先，公安民警保险的承担主体应多元参与，分别明确政府、公安机关和公安民警自身的责任，形成三方有机联动、风险共担的格局。其次，发展多层次的公安民警保险体系，合理划分基本保险和补充保险、商业保险的责任范围。根据地方经济和需求的不同，尝试引入补充医疗保险和商业医疗保险等。再次，建立以国家保险为主和个人缴费保险为辅的缴费制度，有效降低行政成本，增强民警保险意识。最后，

在公安民警保险资金管理方面,应坚持依法监管、审慎监督、公平对待、透明处理和优速效率的原则，提高保险资金运营效率。

[1]胡苏安,黄婷婷.多中心治理理论视角下的农民工权益维护——以安徽省为例[J].江淮论坛,2009(03):112-119.

[2]郭君.多中心理论视阈下北京市群租房治理问题研究[D].北京邮电大学,2016.

22

4公安民警保险制度建立的历史回顾

我国公安民警保险制度建立较晚，但相关警察职业风险保障工作早已开展，主要体现在优抚优恤、警察福利待遇、警察工资待遇和执法权益保障等方面。由于公安民警属于国家公务员序列，因此公务员保险制度以及社会保险制度中有关保险的规定，也对公安民警保险制度具有一定实际意义。例如，在《人民警察法》《人民警察抚恤办法》《公务员法》以及《军人抚恤优待条例》等法律、法规、规章中，均涉及了与公安民警相关的保险内容，这些都是公安民警保险制度建立的重要依据。笔者将建国后的公安民警保险制度的发展历史大致分为萌芽期、建立期、发展期和改革创新期四个阶段进行历史回顾。

4.1公安民警保险制度的萌芽期（1949年——1979年）

早在计划经济时期，我国就出台了公费医疗保险制度，享受公费医疗的人群包括各级国家机关、党派、团体以及其他事业单位的工作人员和离、退休人员等，公安民警在指定医院就诊、住院可报销符合规定的相关费用。

1950年12月11日由政务院批准，原内务部针对机关工作人员发布实施的《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》，以及1951年针对企业职工颁布实施的《中华人民共和国劳动保险条例》，奠定了我国国家机关工作人员实行工伤保障制度和企业职工实行劳动保险制度双轨制运行的基础。形成了以公费医疗制度解决公伤医疗费，由军人抚恤制度解决伤残抚恤待遇的公务员工伤保障制度基本框架

[1

]。

历经1952年、1953年和1955年3次修改的《中华人民共和国劳动保险条例》,逐步加大了保障力度，提高了待遇水平。修订后的条例是一部社会保险综合性立法，其中包括养老、医疗、工伤、生育等项保险。但实施范围并未包括国家机关事业单位，也未覆盖公安民警这一特殊群体。

“文化大革命”时期，公安机关工作秩序受到严重破坏，公安队伍受到严重冲击，公安民警保险相关工作基本处于停滞状态。

在此阶段，公安民警保险制度还未正式出现，与公安民警保险相关的工作依据散落各种法律、法规、规章和制度中，公安民警相关保险工作都是参照公费医疗保险制度和

[1]张军.公务员工伤保险的前世今生[J].中国人力资源社会保障,2013(8):18-20.

23

《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》《中华人民共和国劳动保险条例》等规章制度开展的。

4.2公安民警保险制度的建立期（1979年——2000年）

十八届三中全会以后，我国社会主义现代化建设进入了新时期，我国保险业也开始了复业经营，随后迎来了快速发展的良好机遇。与此同时，国家及政府相关部门逐渐重视公安民警保险工作，连续了出台多个法律法规，为公安民警保险制度的建立提供了有力支撑。

进入20世纪90年代，公安机关对警察职业保障工作高度重视，连续出台了多个与警察保险制度相关的法律法规和政策性文件。1991年，公安部第十八次全国公安会议提出要建立适应公安工作需要的人事管理制度

[1

]。1993年7月，公安部下发了《关于开展公安干警人身保险的通知》，这也是公安民警保险制度正式建立的标志。各地公安机关认真落实通知精神与当地保险公司积极配合，想方设法筹措资金为公安民警投保人身意外伤害保险和附加意外伤害医疗保险等。这一系列相关举措在一定程度上提高了民警伤亡保障水平，拓宽了经费来源渠道。但由于资金筹措困难、保险赔付水平低、理赔程序繁琐等原因，效果并不理想

[2

]。1995年2月，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国人民警察法》，第40条明确规定：“人民警察实行国家公务员的工资制度，并享受国家规定的警衔津贴和其他津贴、补贴以及保险福利待遇”。1999年4月，公安部下发的《关于进一步加强政法干部队伍建设的规定》中指出：“要尽快建立政法干警保险制度，提政法干警抚恤标准

[3

]。”

十一届三中全会以来，我国国家公务员社会保障制度得到了恢复和发展。《公务员法》明确规定：“国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。公务员因公致残的，享受国家规定的伤残待遇。公务员因公牺牲、因公死亡或者病故的，其亲属享受国家规定的抚恤和优待

[4

]。”1998年2月14日，国务院《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》中明确指出：在参加基本医疗保险的基础上，允许建立企业补充保险制度，可以通过商业保险途径解决超过最高支付限额的医疗费用。国家公务员医疗补助，就是补充医疗保险制度的一部分，保险对象自然也包括了公安民警。这项制度在保证公安民警享受原有城镇职工基本医疗保险待

[1]《建国以来公安工作大事要览》编写组.建国以来公安工作大事要览[M].群众出版社，2003:876-879.

[2]詹伟.警察职业安全与健康[M].北京:中国人民公安大学出版社.2018:46.

[3]《建国以来公安工作大事要览》编写组.建国以来公安工作大事要览[M].群众出版社，2003:1249.

[4]《中华人民共和国公务员法》第七十七条。

24

遇的基础上，又增加了补充医疗保障，有利于激发公安民警工作的积极性，保持队伍的廉洁和稳定，保证公安机关高效运行。

在此阶段，乘着城镇职工基本医疗保险制度和国家公务员保险制度改革和发展的东风，公安机关抓住机遇推动公安民警保险工作向前发展。随着各项制度的落实和文件的下发，我国警察职业保障以及警察相关保险工作的内容日益丰富，在理论和实践方面均取得了长足的进步，我国公安民警保险制度的建设日益正规化。

4.3公安民警保险制度的发展期（2000年——2013年）

2000年，公安部就建立公安系统内部的医疗伤亡保险制度，采取中央财政和地方财政相配合的方式为公安民警购买保险的相关事宜与财政部进行沟通。2003年，公安部、财政部联合向国务院报送了《关于建立人民警察因公伤亡保险制度的请示》，但这两次积极尝试都未能达到预期的效果。财政部认为公安机关单建公伤医疗制度没有必要，主张公安机关考虑发挥各地积极因素来争取地方放财政支持

[1

]。

2003年4月，国务院出台的《工伤保险条例》正式以法律形式确定了我国企业职工应当享有劳动保护权益。附录中规定：“国家机关和依照或者参照国家公务员制度进行人事管理的事业单位、社会团体的工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的，由所在单位支付费用

[2

]。其他事业单位、社会团体以及各类民办非企业单位的工伤保险等办法,参照本条例另行规定。”由此可见，虽然国家机关、事业单位和社会团体不属于企业,但仍按照相应规定享受工伤保险待遇。随着2004年《工伤保险条例》及2010年《新条例》实施,我国已有部分省市将人民警察纳入工伤保险制度，虽然实施效果不错，但实际是工伤待遇和抚恤待遇的重复享受。2010年12月28日,国务院对《工伤保险条例》进行了修改,将事业单位纳入参保范围,扩大了工伤保险覆盖范围。

在此阶段，公安机关积极推动人民警察因公伤亡保险制度的建立，但由于相关条件尚未成熟，这项积极尝试并未达到预期的效果。我国公安民警保险制度的发展，更多是依托工伤保险制度的发展。人民警察虽然没有被正式纳入工伤保险范围，但随着《工伤保险条例》的不断修订，人民警察参与工伤保险的程度也在逐渐加大。

4.4公安民警保险制度的改革创新期（2013年至今）

2013年12月，公安部会同财政部印发了《关于公安民警因公负伤医疗费问题的通知》，明确了公安民警因公负伤医疗费的解决方法。在探索公安民警参加工伤保险等途

[1]张青.人民警察优抚保障制度研究[D].中国人民公安大学，2009.

[2]曾宪树.工伤保险知识讲座第十一讲我国机关事业单位的工伤保险[J].劳动保护,2000(01):37-38.

25

径的基础上，逐步建立了由工伤保险、人身意外伤害保险和国家抚恤等构成的人民警察职业风险保障体系

[1

]。

2014年11月，公安部会同有关部门下发了《关于为全国公安民警办理人身意外伤害保险的通知》，规定从2015年1月1日起，由中央财政出资统一为全国公安民警办理人身意外伤害保险。这是继《人民警察抚恤优待办法》出台后，加强公安机关人民警察职业保障力度的又一举措，在公安民警保险制度的发展进程中具有里程碑式的意义，也是当前各地方政府和公安部门建立公安民警人身意外伤害保险制度的主要政策依据。

2018年12月19日，公安部发布了《公安机关维护民警执法权威工作规定》，并于2019年2月1日正式施行

[2

]。这也是我国第一部维护公安民警执法权威的部门规章，标志着公安机关对民警执法风险保障法治化进一步加强。

在此阶段，党的十八大和十八届三中、四中、五中全会开启了新时期全面深化公安体制改革的新进程，公安民警保险制度建设也随着职业保障制度的改革，进入了改革创新期。尽管这一时期公安民警保险制度改革已经起步并取得了一定的成果，但现有公安民警保险制度的理论研究和政策落实面临的问题还不尽如人意。我们急需建立一个符合人民警察职业特点的、完善的保险制度，使人民警察在面对职业风险，遭受人身伤害、甚至生命危险时能够得到全方位的保障。

总之，我国公安民警保险制度建立较晚，发展也相对缓慢。从早期的依附于公费医疗制度和工伤保险制度，到20世纪90年代正式建立，再到2000年以后对人民警察因公伤亡保险制度建立的积极尝试以及《工伤保险条例》的不断修订，最后在2014年由国家为全体公安民警统一办理人身意外伤害保险，都体现了国家对公安民警保险制度建立的不断探索。虽然现阶段公安民警保险制度建设仍然滞后，现有的保险政策存在许多限制性条件，在公安实践中还存在这样那样的问题，但总体而言，还是呈现出不断发展完善的趋势。

[1]李良义.香港警队职业保障的借鉴与思考[J].湖北警官学院学报,2014,27(06):25-27.

[2]谭跃.警察执法权威不容侵犯[J].道路交通管理,2019(03):1.

26

5警察职业风险现状及相关职业风险保障制度的问题分析

5.1警察职业风险现状

在当前严峻复杂的社会矛盾和执法环境中，公安工作呈现出高风险、高负荷、高强度、高压力的特殊性，公安民警一方面要承担行政管理、服务群众的治安行政职责，另一方面还要承担打击犯罪、惩治罪犯的刑事司法职责。超高的危险性、不良的工作环境、超时超负荷的工作压力，使公安民警的时刻面临着巨大的职业安全与健康风险、法律风险和经济风险。

5.1.1职业安全和健康风险

因公伤亡风险

改革开放以来，我国平均每年因公牺牲的警察在400人左右（图5.1）、因公负伤的警察在5000人左右。仅2019年，全国就有280名民警、147名辅警因公牺牲，6211名民警、5699名辅警因公负伤，总计11910名战友为公安事业浴血奋战

[1

]。2020年伊始，新冠病毒在全国范围内迅速蔓延，全国公安民警和辅警迅速投入到疫情防控和维护社会稳定的工作中。“疫情不退，警察不退”，在这场没有硝烟的战争中，广大公安民警和辅警同志们做出了巨大的牺牲和奉献，截至4月2日，全国已有60名公安民警和35名

辅警同志牺牲在抗疫一线

[2

]。

[1]2019年全国共有427名公安民辅警因公牺牲[EB/OL].新京报网./news/2020/01/13/673683.html[2]人民网.全国60名公安民警和35名辅警牺牲在抗击疫情和维护安全稳定第一线[EB/OL].(2020-04-04)[2020-04-12].

/s?id=1662971596546700517&wfr=spider&for=pc

.

27

图5.11981年以来公安民警因公牺牲人数统计

[1

]公安民警因公牺牲的主要原因有以下四种：

一是积劳成疾导致的“过劳死”。根据笔者跟随导师调研所获资料制作的调研问卷（详见附录A）结果显示：88.2%的基层民警每月值班天数在5天以上，其中超过15天的比例更是高达38.9%（图5.2）。而更加触目惊心的是，96.2%的基层民警表示在如此高强度的值班之外，还要加班（图5.3）。每月加班天数6天以上的民警比例达到了45.8%

[2

]。

图5.2您每月值班几天（基层）？

图5.3除值班外您每月是否加班？

基层警力严重不足导致民警无法得到充足的休息，超负荷的工作任务导致民警身心压力巨大，加之部分民警缺乏锻炼和不良生活习惯，也会造成民警在工作过程中突发疾病猝死。研究表明，自2006年以来“过劳死”已经上升为民警因公牺牲的首要原因，2009年至今，因“过劳死”导致的比例一直占公安民警因公牺牲总人数的50%以上。2017年，

[1]数据来源：公安部人事训练局有关部门提供。

[2]数据来源：笔者参加导师承担的2017年横向课题《公安民警职业风险责任及保障问题研究》赴部分公安机关调研，制作了《公安机关人民警察职业风险保障制度研究调查问卷》，下文出现的所有“调研问卷数据”均指对该问卷结果分析所得数据。.

28

公安民警“过劳死”的比例占当年因公牺牲总人数的68.1%，达到了历史最高峰，需要引起极大地关注和重视[

1

]。

二是执勤途中发生的交通事故。近些年，由于驾驶员和机动车数量激增，道路安全情况本就堪忧。公安民警由于工作原因经常需要驾驶机动车出警、执勤、巡逻，因公出差时可能还要长时间驾驶机动车。加之个别民警驾驶技术不高、安全意识不强、车辆性能和状况不佳等原因，导致公安民警发生交通事故的风险远远高于其他行业。发生交通事故因公牺牲的民警数量仅次于“过劳死”。

三是参与抢险救灾。公安民警因参与抢险救灾或其他紧急任务因公牺牲的比例并不算高，但仍应提高警惕，提高防患意识，加大防护力度。

四是与犯罪分子作斗争或暴力袭警。公安民警与犯罪分子殊死搏斗，在执法过程中遭遇暴力袭击或在事后遭遇打击报复也是因公牺牲的原因之一，虽然占比不大，但确是因公负伤的主要原因。

公安民警因公负伤的主要原因包括以下四种：一是同犯罪分子作斗争（暴力袭警）。本次调研问卷结果显示，公安民警在执法过程中受到过轻微伤以上的比例高达44.2%（图

5.5）

[2

]；二是工作时间发生意外；三是执行勤务途中发生交通事故；四是抢险救灾或排爆

[3

]。

图5.4您在执法过程中是否受到过伤害（轻微伤以上）

以上统计数据较为直观的呈现出当前公安民警职业风险的现状，对造成民警因公伤亡的原因进行分析和归类，对于发现民警工作和执法过程中的不安全因素，进而开展风险防控工作，降低公安民警因公伤亡数量都具有重要作用。

[1]詹伟.警察职业安全与健康[M].北京:中国人民公安大学出版社.2018:60

[2]数据来源：调研问卷数据。

[3]詹伟.警察职业安全与健康[M].北京:中国人民公安大学出版社.2018:67.

29

罹患重大疾病风险

现阶段公安工作任务繁重、公安民警加班加点工作已成为常态，长期超负荷、高强度的工作使许多民警患上了与警察职业特点密切相关的疾病。本次调研问卷结果显示，

公安民警身体健康情况不容乐观，罹患某些疾病的概率远远大于其他行业从业者。排在前几位的精神紧张、长期失眠、脂肪肝和血压偏高等疾病非常符合警察职业特点（图5.6）

[1

]。从职业角度分析，常见发病类型客观真实地反映了公安民警的工作和生活状态。从各警种工作内容看，不同岗位民警患病类型有所不同且特点明显。例如：机关综合部门民警和各警种内勤民警视力普遍下降，患颈椎、腰椎方面的疾病较多，这是由于长期伏案或面对电脑工作造成的；刑侦、派出所外勤民警患消化系统及肝胆系统疾病的较多，

这与他们工作强度大、作息不稳定、饮食无规律有着直接联系；交警、巡特警患肺病、咽炎、关节炎等疾病的较多，这是由于多长期在高污染、高噪音的室外环境中执勤造成的；基层民警患心脑血管疾病较多，这是由于平时工作过度劳累，休息不足造成的。另外，由于公安民警在执业活动和执法执勤过程中，有一定机会接触到艾滋病人群，感染

艾滋病的风险也高于其他职业从业人员

[2

]。

图5.5您目前身体是否存在以下问题？

[1]数据来源：调研问卷数据。

[2]詹伟.警察职业安全与健康[M].北京:中国人民公安大学出版社.2018:72.

30

心理风险

公安民警由于职业原因，经常直面社会的黑暗面和人性的丑恶,更容易面临诱惑和心理冲突。长期的超负荷工作，生活无规律，执法环境差，待遇与工作强度不成比例等问题都使民警承受着巨大的心理压力。本次调研问卷结果显示，公安民警面临的心理压力主要来自于工作、经济和执法环境：58.6%的民警认为自己处于亚健康状况（图5.7），

60.4%的民警认为自己长期处于精神紧张状态，48.6%的民警表示自己处于长期失眠状态，

这些都是公安民警心理压力过大造成的直接或间接后果（图5.8）

[1

]。

图5.6您目前身体状况是否健康？

[1]数据来源：调研问卷数据。

31

图5.7您目前身体是否存在以下问题？（可多选）

由于警察的职业特殊性，公安民警长期处于应激状态，精神状态不佳，心理负担过重。在所有应激性职业中，公安民警是极易产生心理问题的高危职业群体之一

[1

]。首先，公安民警不良情绪较为普遍。公安民警接触社会阴暗面较多，所受的消极影响也很大。群众的恶意投诉、不良媒体的不实报道、社会负面舆论增多等因素都会导致民警产生不良情绪，具体表现为焦虑、不安、烦躁、情绪低落等。其次，职业倦态问题突出。职业倦怠是与工作直接相关的身心疾病，通常是指由高强度工作导致的一种身心俱疲的状态。公安民警既要打击违法犯罪，又要服务群众，其工作时长远高于其他行业从业人员。由于职业待遇和职业保障达不到心理预期，公安民警职业倦怠表现更为突出，个别民警感觉前途无望，离开了公安队伍，甚至出现了自杀等极端行为。警察职业的高危险性、高应激性和较高的工作强度导致公安民警很容易产生心理障碍，如不能得到及时的疏导和释放，极易形成人格发展偏离和人格障碍。长此以往，极易导致自闭、自杀和暴力倾向

等严重后果

[2

]。

5.1.2法律风险

首先，因恶意投诉和媒体不实报道产生的法律后果，是警察面临的主要法律风险。

据统计，全国范围内公安机关受理的投诉中，70%属于恶意投诉，剩余30%的也存在部分无法查实的现象

[3

]。除恶意投诉外，个别不良媒体为了赚流量、博眼球，其涉警报道经常有失公允、歪曲事实。经常选择性的报道少数警察徇私枉法、不文明执法等丑恶现象，而对于警察舍己救人、秉公执法、为民除害的报道少之又少。加之自媒体时代执法者的一举一动可能因网络扩大关注范围，执法细节被放大，民警被诬陷的情况时有出现。上述情况不仅打击了警察工作的积极性，破坏了警察的形象，也影响了法治政府的建设，

被诬陷民警本人也有可能遭到不公正的处理。

其次，现有执法相关法律法规既冗长繁杂，又缺乏细则，操作性和适用性都很差。在复杂的现场处