【审计实操经验】浅析建设项目跟踪审计的重点

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建设项目跟踪审计是指将建设全过程划分成若干阶段或期间，审计人员在项目建设过程中及时对各阶段或期间的审计事项进行审计，并及时作出审计意见和建议，供被审计单位纠正存在的问题，改进、完善建设工作，使建设实施得以规范、有序、有效运行，取得最佳的效益。因此建设项目跟踪审计是对建设项目贯穿始终的全过程审计，涉及到项目建设的方方面面，它的这种广泛性、全面性、过程性，决定了建设项目跟踪审计的内容相当广泛。但是我们强调建设项目跟踪审计要参与全过程，并不是意味着事无巨细，统统跟踪。如果只顾抓全，我们的审计力量根本无法满足。所以，建设项目跟踪审计也要分阶段、抓重点。要根据工程造价管理的不同环节和阶段，有针对性地确定跟踪审计工作的内容和方法。如何选择审计重点，是建设项目跟踪审计必须考虑的策略问题。只有选择好审计重点，才能取得事半功倍的效果。一、确定建设项目跟踪审计重点的基本原则1、体现成本效益。成本效益原则是效益评价的基本原则。建设项目跟踪审计会取得较好的经济效益和社会效益，自然也要支付一定的交易成本，即审计资源的耗费。而审计资源是有限的，惟有将其用在最能取得效益的审计领域，才能产生较好的审计效益，反之就会事倍功半。因此，建设项目跟踪审计应当在合理的审计成本下发挥其遏制领域的腐败行为，提高建设项目的投资效果等审计效益。2、满足社会需求。社会需求是审计发展进步的重要前提。随着经济发展、政府职能转变及公共行政体制的推进，社会公众对效益的关注日益提高。使提高政府管理效率和资金使用效益以及开展相应的效益审计成为一种客观要求。但审计机关作为政府的一个部门，实际是政府的内审机构。这种体制决定了审计机关首先应考虑政府对效益审计的需要。只有把政府急需进行效益审计的领域和内容作为审计重点，才能使有限的审计资源产生出更大的效用。反之，偏离了政府需求的重点，审计的效益自然就差，甚至还会出现负效益。3、适应审计技能。建设项目跟踪审计是专业性很强的审计工作，缺少必要的专业审计人员，就难以完成相应的审计任务。因此，建设项目跟踪审计重点的确定要考虑到审计人员的专业素质、审计技能是否达到与完成审计任务相适应的程度。即使审计重点确定得既符合成本效益又满足社会需求，但是如果审计人员尚不具备相应的专业素质，心有余而力不足，还是无法进行审计。勉强为之，只能是以其昏昏，使人昭昭，难以取得应有的效果。反之，审计人员专业技能胜任审计任务，就会取得驾轻就熟的效果。4、注重实际效果。所选审计重点，要在现实环境条件下产生实际效果。即对审计建议能够得到采纳、能够付诸实施并产生实际效果的，其相应的审计领域、内容就可确定为审计重点，反之，就暂不适宜列为重点；如果所提审计建议根本不可能被采纳或无法采纳，那么审计建议就是再好也是一张废纸。在确定审计重点时不注重实际效果，往往会做很多无用功。5、防范审计风险。确定建设项目跟踪审计重点，应避免因为缺乏明确的审计标准而作出错误的审计结论以及引起行政复议、诉讼等情况的频繁出现。尽可能把审计风险控制在可以接受的范围内。二、在审计目的上，以建设项目的经济性和效率性审计为重点根据以上几项基本原则，审计机关尤其是市、县(区)建设项目跟踪审计的重点应该是从建设项目正式立项开始到竣工决算的阶段，即重点进行建设项目的经济性和效率性审计。审计的目的在于控制和节约项目实施过程中的成本支出，同时起到规范建设管理，维护建设合同和建筑市场秩序等作用。建设项目跟踪审计实质上就是建设项目跟踪效益审计，是经济效益审计的重要领域，是指采取跟踪审计模式进行的建设项目效益审计，是促进提高项目建设经济性、效率性和效果性的审计。以建设项目的经济性和效率性审计为重点：一是适应了社会需求。近年来，各级政府普遍加大了投资力度，建设投资已成为政府性投资支出的突出重点，迫切需要审计部门加强对建设资金的审计监督，以利管好用好资金，防止资金流失，提高资金使用效益。二是实际效果明显。通过审计能够有效促进建设管理制度的完善，能够把高估冒算的势头迅速降下来，使审计的效益显化、量化，成本效益十分显著。并使审计部门由此提高地位，增强威信。三是审计技能基本能够适应。多年来的事后竣工决算审计实践，使审计人员具有了相关审计和技能，只要加强学习和锻炼就能较快适应跟踪审计的需要。四是审计风险较小。审计人员以合同为依据，进行跟踪审核验证，对发现的问题，及时加以揭示，建议有关方面协商解决。既能促使问题的解决，也能避免诉讼风险。三、在审计时间上，以建设项目事中审计为重点建设项目跟踪审计分为事前审计、事中审计、事后审计三个阶段。项目事前审计，主要是评价建设项目立项的可行性；项目事中审计，主要是审查和评价项目投资和建设的经济性、效率性；项目事后审计，主要是指建设项目效果审计，是对交付使用的建设项目进行后评估，验证建设项目是否达到了预期目标。当前应当以建设项目事中审计为重点，大力开展建设项目的经济性和效率性审计。对于项目事前审计，从理论上讲，确实是十分重要的审计领域。因为这能从源头上控制投资方向，从根本上防止因决策失误而造成投资损失。但是回到现实环境中来，却是审计部门和审计人员力不能及、风险极大且无法获得实际效果的审计。首先，国家审计机关审计的一般都是基础性和公益性项目，这些项目对老百姓来讲是多多益善，至于是否超越了财力的许可，有权决策的领导部门心里是清楚的，对此审计机关也提不出反对的意见。审计机关即使偶尔审计盈利性项目，也难以对项目前景加以预测。由于经济形势时冷时热，一些当时看来过多的项目，几年后往往变成了急需的项目。因此，要审计人员事先对项目是否可行出具审计意见是相当困难的，也是审计风险极大的。第二，就现实看，政府尚无对项目是否可行进行审计的需求。法律、也未赋予审计部门对项目可行性出具审计意见的权力。第三，项目前期论证的知识领域很宽，审计部门的专业技能与完成这样的任务还有较大差距。但从辅助决策的角度考虑，审计部门对可行性方案的审计也是有运作空间的。可以将审计重点放在验证和评价以下内容上：可行性方案所依据的数据资料是否充分可靠，有关测算是否准确；论证深度是否到位，所载内容是否完整；聘请从事可行性研究工作的中介机构是否具备必要的资质条件；是否实施了多方案比较论证程序等。通过审计，揭示存在的差异或问题，提供给决策者作为决策参考。也就是把审计置于决策的位置，而不在乎对项目是否可行作出明确的审计意见。这样定位，既能从项目建设整体效益目标出发，发挥审计对建设项目决策的辅助作用，也能避免审计风险，为以后阶段的审计争取主动。对于事后审计，应该肯定，建设项目事后的效果审计，审计标准是明确的，也是审计技能所胜任的，也会取得一定的效果，因为通过审计能够向领导部门反馈项目成功或失败的信息。但实际效果是有限的。首先，重大的项目一般都是领导决策建设的，领导对项目建成后的实际效果一般也都有所了解，最多是没有审计部门知道得具体、详细而已。也就是说，从向领导传递信息的角度看，审计信息并没有太大的价值。第二，我国国家审计机关实际是政府的内审机构，在审计项目确定和处理上必然受到政府的制约。在我国尚无明确法律依据的情况下，要让政府领导主动安排下属的审计部门去审计自己决策失误的建设项目的可能性是不大的。审计机关能够审计并能够产生作用的建设项目一般主要在以下方面：效益较好的项目；前任领导决定的项目；下级政府决定建设的项目；财政转移支付的项目；党委、人大常委会要求审计的项目等。对此，审计机关在考虑工作重点时应有清醒的认识，而不能超越我国政治体制改革的发展阶段。以事中审计为主，就是以审计经济性、效率性为主。作这样的审计，不仅见效快，见效明显，而且具有以点带面的方法论意义。在打开局面以后，再开展其他领域的效益审计就会有更大的影响力。四、在项目过程中，以影响建设项目效益的环节为主在工程前期，工程还处于工程设计、招标、施工合同签订阶段，跟踪审计可以充分发挥在工程量清单审核、招标评议、合同条款把关等方面的作用，将问题提前考虑，提前提醒。在工程施工过程中，工程材料、工艺的选择以及工程的变更常常是影响工程造价变化的主要原因。跟踪审计的工作重点就在于对监理和施工单位提出的设计变更进行经济技术分析，提出优化建议，为甲方提供决策依据。另外还必须参与材料的选购工作，对数量多、价值高的主要材料，审计人员应用项目投资单位的管理人员现场跟踪，防止人为调节投资成本，弄虚作假，包括参与甲方材料考察，提供材料的市场行情和参考价格；对现场的实际施工情况进行监督，对一些隐蔽工程现场及时检查了解，发现问题及时采取措施，纠正偏差，对于变更中增加或减少的项目，要查清增减项目的必要性和原因，把基建工程中的践踏审计同基建进度相结合，以降低基建审计的风险。在工程后期，跟踪审计的工作重点在于资料准备的检查和造价的预备审核，对建设单位的管理进行比较全面的咨询和建议。五、结语对项目建设的全过程进行跟踪审计是建设项目审计模式的重大创新，在其不断发展完善的过程中，采取“全面审计，重点突出”的方针，突出不同时期、不同