第七讲-公共政策工具

公共政策概论

崔晶副教授中央财经大学政府管理学院第七讲公共政策工具—决定政策过程与政策效果的因素

主要内容公共政策工具研究的兴起政策工具的涵义政策工具的分类政策工具的选择案例一、政策工具研究的兴起政策制定者对于政策工具的直觉例如，社会福利一定对应着转移支付？政策执行的复杂性及政策的失败引起人们的思考20世纪80年代初，荷兰的吉尔霍徳（Geelhoed）委员会得出结论：政策工具知识的缺乏和不足是导致政策失败的重要原因。当代社会科学实践性加强，日益介入政府的政策和管理实践公共政策研究的视野扩展20世纪90年代，公共政策工具的研究兴起发明和使用各种各样的工具，能够使得政府能够解决社会与经济问题，却不会产生强烈的分裂和意识形态争论，而这是其它办法可能办不到的（Lindblom）论著

1953年，达尔和林德布洛姆《政治、经济和福利》，政治学中的政策工具研究沿着两个不同的方向发展——一是注重对工具的政治属性的研究，它以政治文化及意识形态的研究为基础；另一个发展方向是沿袭结构—功能传统，力求通过对工具的研究来确定公共政策功能。1980年代胡德《政府工具》1990年代彼得斯和尼斯潘《公共政策工具》（1998）政策工具研究开始盛行大本营：德国、荷兰、美国。二、政策工具的涵义胡德：用木匠业和园艺业的工具来比喻政府的治理工具，认为政府所做的是尽力用各种治理工具来塑造我们的生活，迎合各种目的。欧文．E．休斯：政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制。莱斯特•M•萨拉姆认为：“政府治理工具，又称公共行动的工具(AtoolofPublicAction)，它是一种明确的方法，通过这种方法集体行动得以组织，公共问题得以解决。”陈振明：为了解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采取的具体手段和方式（可供选择与怎么选择）研究者们理解并不相同因果论：探讨问题症结与解决方案间因果关系的过程目的论：目的导向机制论：将政策目标转化为具体政策行动的机制Policyinstrumentspolicytoolsgoverninginstruments三、公共政策工具的分类(E·S·Kirschen)：执行经济政策以获得

最优化的工具，64种，未系统分类

罗威、达尔、林德布罗姆：规制性和非规制性狄龙：法律工具、经济工具和交流工具三分法：管制性工具、财政激励工具、信息转移工具麦克旦尼尔、艾玛根据目标分为：命令性、激励性、能力建设和系统变迁型令人信服的分类并不存在霍莱特和拉梅什：自愿性、强制性和混合性工具胡德基于四种政策资源：财政、权威、组织、信息欧文休斯：经济手段供应、补贴、生产、管制低高自愿性工具混合性工具强制性工具政府介入的程度家庭与社区税收与使用者付费市场产权拍卖补贴信息与规劝志愿者组织管制公共企业直接提供政策工具光谱图霍莱特和拉梅什（1995）《研究公共政策：政策周期与政策子系统》政策资源权本工具

Authority-Basedinstrument管制授权与自我管制财本工具

Treasure-basedinstruments财政补贴、税收激励贷款优惠财政阻碍：税收、使用者付费组织为本的工具organization-basedinstruments直接提供产品和服务设立公共企业创造市场（民营化、内部市场、产权交易）家庭、社区等信息为本的工具Information-basedinstruments公共信息运动/广告规劝、说服研究调查信息自由立法管制（Regulation）政府制定的规定，必须遵守，不遵守就要受到惩罚。方式：规则、标准、许可、禁止、法律、行政命令。经济管制：生产过程的方方面面，特别是有关特定的产品和服务的控制，例如，对生产价格和产量，投资回报等控制。社会管制：对医疗卫生、安全和诸如民权和各类歧视问题等社会行为的控制，例如有关酒精饮料的消费和出售、赌博、消费产品安全、职业危害、水危害、空气污染、噪音污染、基于宗教、种族、性别和民族的歧视、色情物品的规定优点：所需的信息比较少；政府的行动和计划可以更好地协调；比较适合于危机管理；总体成本较低；政治上较吸引弱点：扭曲了志愿或私人部门的活动，带来经济上的无效率；抑制创新和技术进步；没有弹性，不允许考虑个别情况；高执行成本（寻租）管制的案例我国出租业的管制回顾管制的理由：市场失灵公共产品、自然垄断、外部性等出租业是自由可竞争的、价格可听证、服务可投诉（交管部门或行业协会）我国的管制：向有挂靠单位的出租车公司无偿颁发出租车经营特许权（1990）1996年，从变相卖车到份钱+风险抵押金每天10几个小时的工作vs平均1800元的工资应该有的管制呢？例如黑车授权或自我管制

（DelegatedorSelf-Regulation）政府可以允许非政府主体进行自我管制清晰而直接授权：政府可以通过给与发牌给医生、律师、教师等团体，让其自我管制缺点：不太清晰的授权这些标准不是由政府来执行，例如制造企业为自己产品设立标准而独立认证公司或协会认可其达到了标准。管理自愿标准往往缺乏效力：如安然丑闻（质问企业与会计师的管理自律）案例：安然丑闻中的会计师行业自我管制2002/1/2安达信发表新闻稿支出其会计及审计品质经德勤评价过，未提出修正意见，证明其品质符合专业标准2002/1/15安達信開除安然主办会计师唐肯2002/1/17美国证监会主席彼特发表谈话，建议将会计师自律机构公共监督委员会改为直属证监会，或脱离美国会计师协会资助，以增加其独立2002/1/21安达信总裁贝瑞迪诺表示安然是经济事件而非会计错误1983安然前身休斯顿天然瓦斯公司，成立于休斯顿，1985成立安然2000营业额突破1000亿美元，成为美国第七大企业2001/8/14安然由传统能源提供商转型为全球最大的能源交易商2001/10/22美国证监会要求安然说明企业所从事的多项对外投资2001/10/23安然主办会计师安达信会计师唐肯下令助理人员销毁安然相关文件2001/11/8安然宣布将以80亿美元让售其对对手动能能源公司的消息2001/11/29动能收购安然宣告失败2001/11/29美国证监会对安然与安达信展开调查2001/12/2安然申請破产2001/12/12安然签约会计师安达信总裁贝瑞迪诺在国会作证，承认对安然两比合伙投资中的一笔查核时判断错误，而另一笔则因安然刻意隐瞒以致查核人员未发现公共企业（publicenterprises）管制的极端形式三个普遍特征一定公共产权政府对其进行某种程度的控制可以生产在市场上出售的物品和服务优点：高资本投入或无利可图情况下私人企业不愿提供社会所需产品和服务所需信息少为公共资金积累缺点政府难以有效控制企业企业连续亏损而不破产，缺乏效率的成本负担转移到消费者身上直接提供产品和服务（directprovision）

公共财政拨款并由政府及其雇员直接提供，如国防、消防、警察、社会保障、教育、公园、人口普查等优点：信息较少容易运用避免了间接提供所产生的信息等问题，降低成本缺点：服务刻板僵化缺乏竞争，没有成本意识创造市场（marketcreation）

——民营化（Privatization）民营化：“原先由政府控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私方”形式：将直接提供的职能以合同的方式承包出去；出卖政府资产和垄断权，把国有企业转让给私人部门和企业；在某一公共问题上，政府和私人部门共同合作，并明确各自的角色；鼓励某些特定的私人部门行为优点：提高效率，降低成本缺点：政府丧失对公共物品和服务提供的控制，对私人部门的控制较难（湖北十堰公交停运风波）创造市场（marketcreation）

——内部市场创造内部市场：将提供公共物品和服务的政府部门人为地划分为生产者和购买者两方，在政府组织内部就产生了“生产者”和“消费者”两个角色。一个政府可以雇佣或付费给其他机构以提供公共服务。例如英国的医疗服务内部市场的实现需要具备三个要素：（1）要明确划分生产者和消费者；（2）内部市场的主体在内部签订准合同和商业契约，并在此基础上运作；（3）要求一定的付费制度和会计制度作为保障。内部市场是公共管理改革的一个新思想，很有创新性。但是，运作起来需要许多条件来支持，需要政府形成一种契约意识和平等的竞争环境，高素质的管理人员和完备的信息管理系统。创造市场（marketcreation）

——产权交易政府通过产权拍卖，在没有市场的公共物品和服务领域建立起市场。政府通过一定数量的为消费者指定的资源和可转移的产权而建立起市场，这可以创造人为的稀缺，并让价格机制起作用。例如污染防治和机动车牌照优点：创造了市场，将竞争机制引入公共物品和服务的提供是一种具有灵活性的工具缺点：鼓励投机行为是一种不公平的工具，非排他性操纵（当污染源将排污权交易作为一种手段，降低自己在产品和原材料市场上遇到的竞争，而不是把排污权交易作为减少支出的手段，这时就会出现另外一种市场势力问题，这种市场势力被称为排他性操纵）家庭与社区亲戚、朋友和邻里提供了无数物品和服务，政府可以直接或间接地将服务职能转交给家庭和社区优点：不需要政府额外的资金投入在许多服务领域，如长期照顾残疾人，显得更为合适容易获得广泛的政治支持缺点：辅助性工具无力解决复杂的问题没有规模经济效益难以获得同等资源、同样服务补贴（Subsidies）补贴指政府（或通过其代理）给个人、公司和组织的各种形式的财政转移。通过影响和改变目标对象对不同方案的成本与收益判断而采取政府期望的行为形式上包括：拨款（生产者）、税收减免、凭单（消费者）、低息贷款等优点：容易确立和实施弹性管理工具低成本政治上更易接受缺点：财政资金补贴的信息收集成本高一旦建立难以取消（例如外商优惠）财政阻碍（FinancialDisincentives）税收是一种法定的个人或公司向政府的强制性支付。作为政策工具，既可以诱导想要的行为，也可以阻止不想要的行为。例如烟、酒、博彩使用者付费是税收工具的创新应用形式，是管制和市场两种工具的结合体。政府通过设定收费水平运用市场力量来控制行为的数量，主要用于控制外部性，例如污染和城市交通优点：容易确定灵活将调整行为的责任留给公司和个人，减少了管理机构的执行任务缺点：确定税率和费率需要大量信息不能满足危机时期快速反应的要求信息为本的工具

（information-basedinstruments这类政策工具是以政府控制的信息资源为基础的，包括：公共信息运动/广告劝告、说服研究调查、信息自由立法重点：市场化工具的取向民营化：签约外包、国有资产私有化（电信）；公私合作（农村供水、电）；减免税收使用者付费：公共产品的价格（交通、污染）放松管制：价格放松、许可合同外包：网络维护、车辆维修内部市场：购买图书馆、娱乐设施（cnki）产权交易：污染（拍卖最大排放量）政策工具选择的几个模式3和成模式

战略管理技术：长期计划的广泛参与绩效管理技术：以产出界定任务和投入顾客导向技术：新公共管理目标管理技术：MBO全面质量管理：TQM标杆管理技术：采用最佳实践（bestpractice），榜样企业流程再造：改变整个组织的运作模式工商管理技术的应用四、政策工具的选择政策工具选择的重要性相当多的政策目标可以通过工具选择实现政策本身就是工具选择的过程当前政府改革成功与否的关键影响政策选择的因素政策目标：目标的构成与发展，例如林业禁伐与保护工具特性：工具的优缺点和适用范围以前的工具选择：偏好与逻辑性的延续，例如尼泊尔森林保护工具改变带来的灾难意识形态：国家干预与市场化的争论，刚性限制国际环境（InternationalEnvironment）：国际国内互动与学习政策子系统的复杂程度高低国家能力强市场工具管制、公共企业、直接提供等工具弱家庭与社区、志愿者组织等工具混合工具政策工具的选择模型经济学模型：工具与市场失灵任务间的技术性配对演练新古典经济学vs福利经济学——市场失灵理论假设，忽视了诸多复杂因素政治学模型：工具间具有可替换性，焦点是各种政治力量经验分析与归纳“信仰和政治”（胡德）政策工具的特性、政策风格、组织文化、环境，决策者个人偏好等多因素综合作用的结果综合模型国家能力与政策子系统的复杂性案例借鉴：环境经济政策工具（局限）命令与控制手段标准与最优污染水平排污收费产品收费污染物收费使用者收费(例如纽约的下水费、北京市的水资源使用费)管理收费（许可证费、注册管理费）排污权交易环境补贴保证金—返还系统1981年，瑞典首先从用过的易拉罐开始，试行一种规范而有效的回收机制，并于1984年由国会立法批准，正式实施易拉罐回收及保证金制度，使当年的易拉罐回收率达到63％，1996年曾达到92％，目前保持在86％(即每年销售经保证金制度注册的易拉罐装啤酒或饮料共9亿罐，其中86％被该回收机制回收和再利用)，处于世界最高水平。案例：环境经济政策工具命令与控制手段CDFBMSCMSRAEQE

图1污染物排放量成本收益PEP’一、标准与最优污染水平二、标准方法的优势1、标准手段也许比以市场为基础的政策工具更为实际，也更可为社会所接受，这一点在控制对人体有害的污染物的过程中显得尤为突出；2、在对污染产品的市场供求发生变化时，一个事先制订的严格的标准有利于保护环境质量标准不被突破；3、社会相关部门的偏好对选择污染标准控制管理手段的影响也是很大的，管理者会觉得标准手段更简单和易于执行，企业偏向选择管制是因为它们常常认为通过谈判可以对管制施加影响，并且通过拖延谈判来延长实施管制的时间。三、标准方法的不利之处1、为了达到最优的标准和罚款额，政府必须知道污染削减的边际社会收益曲线与边际社会成本曲线。由于环境是一种非市场化的商品，它的需求曲线无法被直接观察到，在存在众多污染源的情况下，政府也同样难于知道所有厂商的边际削减成本曲线。因此，政府制订的标准很可能在QE点之外；2、实际中，为惩治超标而制订的罚款标准往往过于宽松，因而其执行的效果不如人意；3、在标准或规则政策工具下，厂商没有经济动机去超标准的削减污染；4、为保持效果，政府应随时根据情况的变化而修改标准制订水平，但是在实践中，管理往往跟不上环境的变化速度；5、标准的统一性使它们与以市场为基础的政策工具相比缺乏效率。这是因为不管厂商的边际污染控制成本如何，他们必须遵守同样的标准；排污收费排污收费就是向排放污染物的单位收取费用，也称排污税，排污收费包括产品收费，污染物收费，使用者收费和管理收费等四种类型。一、排污收费的理论模型1、产品收费产品收费向有污染投入的产品征收费用MPCMPCTMSC0QEQCQMSB图产品收费2、污染物收费排污收费直接向排放的污染物收费。MAC（排污者减少排污的边际控制成本，也叫边际处理费用曲线）MT0A0As污染削减量(A)成本收益

tacb图5.3单个污染者的污染物收费污染者有动机在减少排污或支付费用之间进行选择。厂商同样有动机去发展新的技术，以使其削减污染的成本下降，较低的削减污染成本也可以使厂商免于支付排污费。

MACMT0A0As污染削减量(A)tacMAC’成本收益图

不同技术下的污染物收费b3、使用者收费使用者收费是对环境资源的使用收费，通常不与环境污染成比例，其目的在于对使用成本作一些补偿。实践中，这些费用往往难以全部通过收费获得补偿，而需要政府的补贴。各国在具体实践中有一些不同的做法，如新加坡通过政府拨款建设污水处理厂，其运行费用由收下水费维持。纽约把污水费用纳入自来水费中。对固体废弃物实行使用者收费也是根据收集和处理成本来确定的，如可以根据废弃物的体积和类型进行收费。4、管理收费管理收费是政府对提供管理和监督行为收取的服务费。由有关当局提供服务而收取费用，包括许可证费、注册管理费等类型。管理收费的目的是收集资金，其收入是为了有关当局的管理活动提供资金，把部分财政负担让污染者而不是一般公众来承担。二、排污收费制度的演变历程1、水污染收费1904年，德国在鲁尔流域就实施了废水排放收费另一个较早实行水污染收费的是日本大阪市在全国范围应用水污染收费最早起源于法国2、气污染收费1973年，原东德建立了对113种不同的大气污染物的排放收费1985年，法国为了向大气污染控制设施和空气质量局提供财政拨款，实行向特定的工业公司征收排污费我国于1982年开始对工业废气和烟尘进行收费3、固体废物排放收费比利时和荷兰于1981实行了固体废物收费，收费对象都是工业和城市垃圾，费率取决于废物类型和处理程度等因素我国于1982年在全国范围内对工业有毒有害废渣、电厂粉煤灰和其它工业废渣进行排污收费4、噪声收费法国于1973年提出并实施了飞机噪声收费制度，即通过飞机降落费中的两项附加费来征收。1984年，法国政府对该收费进行了修订，最后由于该制度的法律地位问题存在争议而于1987年终止执行。荷兰的噪声收费于1979年执行，荷兰政府规定对飞机、机动车、工厂和机械设备等噪声源收费，并建立了一套较为完善的收费方法和体系。我国于1981年开始在全国范围内对超标环境噪声进行收费。

三、排污收费的作用1、降低污染、引导污染者降低成本排污收费可以促使污染者自动治理污染，把排放量降低到排放单位污染物收费值等于其边际处理费用的水平。2、提高经济有效性排污收费制度通过污染者根据费率对污染量的选择，可以使各个排污者的边际费用相等，实现经济的有效性3、有利于提高技术和污染治理水平排污收费能够促进厂商改革工艺提高生产和治理技术水平，从而降低其污染物的边际处理成本，减少污染物的产生4、为环境保护筹集资金排污收费制度把经济手段中的奖罚结合起来，通过资金的再分配，缩小环境保护经济政策带来的不公平，有利于调动经济活动者从事污染防治的积极性

四、排污收费制度与命令控制政策的比较1、排污收费相对于命