公共政策分析笔记

公共政策分析导论：公共政策起源于20世纪50年代的美国。背景：1、现代社会管理特征2、与政策科学本身学科诞生：斯坦福学术会议勒纳、拉斯韦尔《政策科学、视野和方法的近期发展》德洛尔三部曲：《公共政策制定检讨》、《政策科学构想》、《政策科学进程》一、公共政策的涵义：1.公共政策是由政治家即具有立法权者制定的、而由行政人员执行的法律和法规。（威尔逊）2、政策是一种为某项目标、价值与实践而设计的计划。（拉斯韦尔）3、公共政策是政府对整个社会的价值作权威性的分配（戴维伊斯顿）公共政策含义：是政府等社会公共权威为实现特定的公共目标和公共利益，解决公共问题，经由政治过程所采取的的对社会价值进行合理分配的政治行动与实施过程，它具有表现为一系列的法令、策略、条例、措施、方法、办法等。二、公共政策的内涵：1.公共政策有特定的主体，即由国家或政府、执政党及其他政治团体所制定及执行。2.公共政策具有特定的价值取向，即要实现特定目标或目的3.公共政策是政府为解决特定社会问题以及调整相关利益关系而采取的政治活动4.公共政策是一种行为准则或作为规范三、公共政策的特征：1.公共性（典型特点）2.阶段性（本质特点）3.强制性4.相对稳定性5.公平性的效率性四、公共政策的本质：公共政策的本质是政府对社会实行权威性的利益分配1.是对全社会的利益分配，而不是其他分配2.是基于多种利益关系上的有选择的利益分配，而不是盲目的分配3.是通过综合各种利益矛盾后的利益分配，二不是孤立的就事论事的分配4.是要在实践中得到兑现的利益分配，而不是口头纸上的利益分配五、公共政策活动的实质：1.公共政策要处理和解决的对象应该是社会问题或具有社会特征的问题2.凡是人类自觉的解决社会生活中遇到的问题的活动就是政策活动。六、公共性的描述：1.公共政策活动主要发生在社会公共领域2、在公共政策活动中，政党组织和政府部门需要运用公共权力3、在公共政策活动中需要协调的是公共利益4、在公共政策活动中应当遵循和坚持的是公共利益。七、公共政策活动的基本功能（p.14）：1.政策的引导功能2.政策的调控功能（必要性，可能性）3.政策的分配功能4.政策的管制功能公共政策活动的特殊功能：1.政策的社会均衡稳定功能2.政策的社会公平正义功能3.政策促进社会变革求新的功能公共政策的分类：1.按照政治体制的不同划分：西方国家三权分立，中国议政合一体制2.按照政策产生的逻辑顺序划分：元政策，基本政策，具体政策3.按照政策社会内容的不同划分：政治政策，经济政策，社会政策，教科文政政策，生态政策4.按照公共政策功能的划分：实质性政策/程序性政策，提取性政策/分配性政策/再分配性政策，行为限制性政策/行为自我调节性政策，物质性政策/象征性政策公共政策主体：是指直接和间接参与公共政策的制定、执行、评估以及监督控制的组织和个人。公共政策主体：1、立法机关2、行政机关3、执政党4、司法机关1、利益集团2、大众传媒3、智库4、公民公共政策主体分类以法权序列为标准：国家公共法权主体：立法，行政，司法、党社会政治法权主体：在野党，利益集团，公民个体社会非法权主体：地下组织或黑社会，大众传媒公共政策客体：是指政策所要解决的社会问题以及政策所影响到的个人、群体和社会利益关系，即公共政策对象。社会问题（直接客体）2、人+事3、社会利益十、公共政策环境的含义：是影响公共政策产生、存在和发展的一切因素的总和构成：政治环境，经济环境，自然环境，国际环境（1）政策与环境的关系：总的说，公共政策是政策环境的产物，二者辩证统一。它们相互联系、相互依存、相互影响、相互作用就其关系而言，环境决定和制约政策，起主导作用；政策则改善和塑造环境，具有反作用具体说二者呈以下关系：1.公共政策是随着社会的发展由环境的需要而产生的2.公共政策必须适应政策环境3.政策环境的发展变化必然导致公共政策的必然变化4.公共政策对政策环境也具有一定的能动作用（2）转型期公共政策环境的特征：环境的过渡性：转型环境中新旧因素并存，新的规范、体制、观念尚未确立，同时旧的因素尚未隐退，从而导致多种乱象。环境的变动性（3）对公共政策的影响：1.公共政策的周期缩短，政策不稳定性增强2、政策环境导致的政策短期性，还对社会心理造成消极影响，使政策执行的阻力增大。3、转型环境中政策结构、功能的不适应，也导致了大量的政策混乱十一、公共政策工具：又称治理工具或政府工具，是实现政策目标的手段，是将政策目标、政策价值转化为具体行动的路径和机制公共政策工具的类型：强制性政策工具：直接政策工具，是借助于国家或政府的权威及强制力，迫使目标群体及个人采取或不采取某种行为，以此来实施公共政策，解决公共问题特征：在处理社会公共问题、提供公共服务时具有较高的强制性，几乎不给政策标的人、标的团体或组织留下自由裁量的余地构成：规制、公共企业、直接提供2、混合型政策工具：兼有自愿性工具和强制性政策工具的特征，其在允许政府将最终决定权留给私人部门的同时还可以不同程度的接入非政府部门的决策过程构成：信息与劝诫、补贴、产权拍卖征税、用户收费3、自愿性工具：指通过个人、家庭、社会组织或市场发挥作用，在自愿的基础上解决公共问题的手途径和方法特征：解决社会公共问题的手段不受或很少受政府部门的影响，许多公共问题是在自愿的基础上解决的构成：家庭与社区、自愿性组织与私人市场等十二、公共政策价值涵义：1.是指政策主体在政策的制定、执行和评估中主观上所坚持的行为的意义取向。2.以政府为主导的公共组织其政策价值主要定位在社会的公正、正义、公平、和谐上。（1）特点：政策价值的层次性政策价值的多样性 政策价值的变迁性（2）价值取向在政策活动中的作用：1.正是依据政策主体的主观价值判断才能确定和诊断政策问题2.政策主体正是为了维护和实现自己的政策价值才参与政策辩论的3.政府制定、实施政策是为实现整个社会和制度的价值4.政策决策中执政党是以主流意识形态价值来判断价值方案的5.政策的最终效果也是以社会价值作为评价标准的十三、公共政策问题的界定：统治集团或者社会大多数人，感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范，有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动，要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，且公共组织和政府认可并认为所提出的问题属于其权限范围内，有必要采取行动加以解决并列入政策议程的既存或潜在的公共问题。公共政策问题的形成：个人问题（实际状态与期望状况之间的差距）→社会问题（当相当一部分人感觉到了偏差的存在。偏差出现共性，具有了社会性）→公共问题（当引起社会公众的普遍关注，并提出了利益诉求）→政策问题（选择某几个公共问题作为急需解决的问题列入）（2）公共政策问题的内涵：1.客观事实或问题情境2.问题的察觉3.现实与利益期望的冲突性4.团体和组织活动5.要求政府和社会公共组织采取必要的政策行动（3）公共政策问题的特征：公共性和关联性主观性和人为性历史性和动态性（4）公共政策问题的形成因素：国内：自然灾害、经济灾害、技术突破、环境变化和社会的演变国外：战争、间接冲突、经济对抗、军备升级（5）公共政策问题由谁提出：1.政府部门2.政治领袖3.政党组织的利益集团4.大众传媒5.各类政策研究组织十四、公共政策议程：通常是有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论被确定为应予以解决的政策问题过程，它是解决问题的关键一步（1）公共政策议程的类型：1、系统议程：由政治群众的成员共同认为值得公众关注并且处于政府管辖范围之内的所有问题构成，指政治系统讨论和认定有关公共政策问题的过程。2、正式议程：是在政府公共权力系统范围内，由政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的过程。区别：系统议程和正式议程是政策议程的两个不同阶段系统议程是由一些较抽象的项目所组成，其概念和范围都很模糊，尽是发现和提出问题，可以不提出政策方案或解决方法正式议程更具体且确定，它是对政策问题进行界定或陈述的阶段。问题经过一定的描述，为政策协调正式接受，并采取具体方案试图解决问题。其主旨在于最终认定与政策问题有关的种种事实。（2）进入政策议程的条件：事件或问题必须明朗而严重要有政治权威领导人及专家学者的预测性发动要有正常、民主和开放的觉察机制与过程障碍：事件与问题没有明显的严重化，社会缺乏正常的觉察机制社群的价值规范和制度、程序上的限制对问题的表达方式和技巧十五、公共政策制定内涵：是指公共权力机关针对特定的政策问题，依据一定的程序和原则确定政策目标、拟定政策方案，并对方案进行评估和优选抉择的过程，是政策问题确认及政策议程形成以后才进入的具体的公共政策议程。（1）特性：1、目标取向（前瞻性与指导性）2、群体去向（群策群力）3、变革取向（变动性与创新型）4、理性取向（可行性与有效性）（2）原则：公平与效率原则、客观性原则、系统性原则规范性原则、可行性原则、清晰性原则在社会转型时期的中国，同时还要特别重视以人为本原则、需求回应原则和利益协调原则（3）过程：确定政策目标、政策方案规划、方案评估与择优、政策合法化十六、公共政策目标：所谓政策目标，就是关于公共组织特别是政府，为了了解有关公共政策问题而采取的行动所需达到的目的、指标和效果（1）基本的公共政策目标：1.依据政策目标的地位，有基本目标与具体目标之分（2）基本目标：1、公平：机会、分配、最终状态公平2、效率：稀缺资源的有效配置3、自由4、安全：充分就业物价稳定国际收支平衡（3）在现实当中，这些目标之间的关系本身就是局端复杂的，既有一致性，也很有相互冲突之处（4）政策目标的作用：1、政策目标是政策方案设计和优选的基础依据2、政策目标是政策方案执行的指导方针3、政策目标是政策绩效评估的参照标准（5）基本原则：实事求是，面向未来系统协调，具有针对性明确具体，具有合理性注重伦理考量，保持相对稳定（6）困难：价值因素政治因素多目标的冲突影响公共政策目标确定的因素：1.价值因素：（1）社会上的个人、团体、阶层或阶级存在着不同甚至冲突的价值观，并引起政策目标上的冲突与争论（2）确定某个目标所依据的价值观相当复杂2.政治原因：公共政策目标是政治过程的产物（1）决策者存在政治上的考虑（2）利益团体的存在及对公共政策施加影响3.目标的多重性及其冲突十七、公共政策的制定过程------政策方案规划含义：所谓方案规划，指的是对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程，包括问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择等环节方案规划特征：1、方案规划的目的是为了解决既定的政策问题2、方案规划的基本内容是方案设计和方案择优3、方案规划的主体是多元化和政府主导并存，既是一种研究活动，又是一种政治行为------政策方案设计方案轮廓设想：1.整体设计上的全面性与多样性2.政策设计方案彼此间的互斥性3.政策方案设想上的创新性方案细节设计：1.适用性2.可操作性3.细致性------方案评估内容：方案价值、效果、风险、可行性评估（技术、经济、政治、行政）技术可行性：衡量政策或规划的具体产出是否能到达预期目的经济可行性：关心政策规划的成本大小、产出的收益多少政治可行性:考量政策规划对相关权力或利益集团的影响来衡量政策或规划的成效。涉及的政治学概念有可接受性、适当性、回应性、法定性、公正性行政可操作性：主要关注在特定的社会环境特别是行政环境中实施某项政策规划的可能性，如权威、制度承诺、执行人员的能力、目标群体的支持、财政资源政策转移:是一个政策借用国采纳其他国家的公共政策、行政体制﹑制度及思想等来解决本国所面临的政策问题。政策转移的程度一是复制，即指政策直接的完全的转移;二是效法，即借鉴公共政策背后的思想观念;三是混合，即混合不同的公共政策;四是启发，即其他国家的政策可能导致本国政策变化;公共政策的抉择，就是由公共政策的制定者，根据政策规划建议和要考量的相关事项，按照一定的决策制度和程序规定，对解决有关政策问题的行动方案做出决定性选择的过程。公共政策的抉择实际上就是将有关政策加以合法化采纳的过程。预测性评估:德尔菲技术﹑时间序列分析可行性评估------政策合法化含义：政策合法化包括行政程序的合法化和法律程序的合法化，是形式合法化和实质合法化的统一体。是指行政首长或相应的立法机关根据自己的职责、权限，按照特定的程序使各种提议中的政策方案上升到法律或获得合法地位过程包括：政策内容、决策过程、政策主体的合法化政策合法化途径：1.公众参与---根本途径2.建立行政程序制度3.建立政务信息公开制度4.建立听证制度5.建立协商谈判制度6.建立民意调查制度十八、政策执行公共政策执行原则：忠实执行与灵活运用相结合实事求是与开拓创新相结合迅速果断与注重效益相结合强制执行与说服宣传相结合意义：1.是政策发挥实际作用、解决政策问题的关键之一2.是检验该政策方案完善程度的实际手段3.是公共政策评估与修订终结的现实依据手段：行政手段：权威性、强制性、无偿性、具体性法律手段：稳定性、程序性、规范性经济手段：间接性、有偿性、关联性（1）公共政策执行过程政策执行的准备阶段加强政策宣传，加强政策认知做好组织准备，组建相应的政策执行机关，配备必要政策执行人员进行物质准备，做好相应的财力、物力准备制定执行计划，注重客观原则、弹性原则和统筹原则政策执行的实施阶段注意选点的代表性和典型性；实施方案设计要周密，重视结果的总结与分析全面推广，坚持原则性与灵活性相统一的原则指挥协调监督控制，政策执行的保障环节政策执行的总结阶段绩效评估，是检验政策执行效率、效益和公平性的基本途径绩效评估，是决定政策去向的重要依据，是进行政策追踪的作用依据追踪政策，从本质上讲它是对原有决策问题的重新决策（2）、影响政策执行的因素公共政策问题的特性问题本身的复杂程度待规范目标团体的行为种类目标团体的人数目标团体行为调适量的大小公共政策本身的因素政策目标的正确性政策方案的具体明确性政策资源的充足性公共政策以外的因素目标团体对公共政策执行的影响政策执行者对公共政策执行的影响执行机构公共政策执行的影响政策环境等政策以为的因素（客观因素）（3）、公共政策执行偏差1.含义：是指执行者在实施政策过程中，由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果。---政策失真2.表现形式：象征性政策执行附加性政策执行选择性政策执行替代性政策执行观望性政策执行照搬性政策执行规避性政策执行3.产生原因：主观：政策执行者的利益追求与素质缺陷执行机构的管理缺陷政策执行的宣传缺陷客观：政策质量低劣政策环境的变化政策目标群体的压力政策资源供给不足监督机制不健全4.危害：严重影响政策作用的发挥，出现政策零效力或负效力严重损害政策对象的利益，挫伤政策对象的积极性严重损害政策制定、决策机构的形象5.矫正：加强公共政策执行的成本---收益分析加强公共政策的认知力度努力提高公共政策执行者的素质加强公共政策执行者的控制与监督加强公共政策执行的制度创新三十七、公共政策评估1.含义：是评估主体依据一定的标准和程序，对政策产出和政策影响进行检验和评价，以判断政策效果是否达到预期目标的活动，并以此作为政策变化、政策改进和制度新政策的依据2.类型：非正式评估：针对评估者、评估形式、评估内容没有严格规定，对评估的最后结论不做严格要求，人们根据自己掌握情况对政策作出评鉴的评估正式评估：指事先制定完整的评估方案，并严格按照规定的程序和内容执行，并由确定的评估者进行的评估内部评估：是由行政机构内部的评估者所完成的评估外部评估：是由公共部门特别是行政机构外的评估者所完成的评估前评估：是在政策执行之前进行的一种带有预测性质的评估包括三个方面：对政策实施对象发炸趋势的预测，政策可行性的评估，对政策效果进行评估执行评估：是对在执行过程中政策实施情况的评估。后评估：政策完成后对政策效果的评估，旨在鉴定人们执行的政策对所确认问题确定达到解决程度和影响程度，辨识政策效果成因，以求通过优化政策运行机制的方式，强化和扩大效果的一种行为。3.意义：检验政策的效果、效益和效率的基本途径决定政策修正、调整、继续或终止的重要依据有效配置资源的基础决策科学化、民主化的必由之路4.标准：事实标准：效率、效益、影响、回应性技术标准：多样化、系统化、数量化价值标准：社会生产力的发展、社会公正标准、可持续发展5.过程：准备阶段：明确评估目标（逻辑起点，总指向）确立评估对象、制定评估计划、挑选和培训人员实施阶段：1.政策信息的收集。包括政策系统、过程、影响、效果面的信息2.综合分析与沟通论证:政策目标的公正性与适当性分析、政策的效能和效果分析3.政策执行过程评估、4．综合影响评估总结阶段6.内容:政策成本评估政策需求评估政策效益评估政策过程评估政策影响评估政策价值评估7.影响因素:政策目标的不确定性政策影响的广泛性政策资源的混合和相关政策的重叠政策问题的复杂性政策主体相关人员的抵触十九、公共政策终结1.含义:指政策决策者通过对政策或项目进行慎重的评估后,采取必要的措施,以中止那些过失的、多余的、失效的或引发不良后果的政策项目的一种政治行为2.特征:强制性、更替性、灵活性3.作用:节约资源、提高绩效、避免僵化、优化政策4.原因:财政困难、政府的低效率、政治意识形态、行为理论的变化、学习5.类型:功能的终结(最难)机构的终结政策本身的终结项目的终结(最容易)6.方式:政策废止、政策替代、政策合并、政策分解、政策缩减、政策的法律化7.障碍：现存机构的持续性（机构的惯性、生命力、动态适应性）行政机关的联盟利益集团的障碍法律层面的障碍公众舆论障碍8.策略:重视说理工作,消除人们的抵触情绪公开政策评估结果,积极争取支持力量废旧立新并举,缓和政策终结的压力重视利益因素,重置合理的利益结构合理使用媒体舆论工具,充分发挥其推动力二十、公共政策周期1.含义：是指公共政策在经过制定、执行、评估、终结等