浅议转型中的基层财政问题

PAGEPAGE1浅议转型中的基层财政问题[摘要]农业税取消后，我国乡镇财政功能定位面临着新情况。作者以河南省潢川县某镇为例，从财政结构变化、服务功能转变、政府机构改革的延续与配套三个方面引导出乡镇财政转型的必要性。进而提出乡镇财政职能定位，主要涵括公共产品、财政资源配置效率、财务决策支持、监督职能四个方面。最后，作者提出实践构想：理顺管理责任关系、财政机构设计、培育税源，使乡镇有财可取、有财可用，发挥出最大的财政功能。[关键词]乡镇财政功能转型[Abstract]Afteragriculturetaxesbeingexempted,thefunctionandorientationofthefinanceofthegrassrootsfacenewconditionandchallenge.ThewritertakeonesmalltownofHuangChuanCountyHeNanProvinceasanexample.Theessay,rangingfromthethreeaspectsincludingthechangeoffinancestructure,thechangeofservicefunctiontothecontinuityofgovernmentreform,leadtothenecessitytothefoundamentalfinancialreform.Thereby,theorientationofthefinanceofthegrossrootsisputout,mainlyincludingpublicproducts,theefficienceofsettlementofthefinanceresource,finance,andsupervisingfunction.Atlast,thewritergiveoutsomeconceiveofpractice:thewriterdefinemanagementandresponsibility,financedepartmentdesignandinformatizationsourcearrangementandbeartaxesspringinordertohavefinancetoownandmakemostuseoffinance.[KeyWords]foundamentalfinance,function,reform目录一、基层财政转型的必要性（一）乡镇财政收支结构变化（二）服务功能的需要（三）作为政府机构改革的延续和配套二、乡镇财政职能的定位（一）围绕公共产品中心展开（二）以资源配置效率评估为创新课题（三）发挥财务决策支持职能（四）发挥财务风险监督职能三、实践构想（一）理顺管理模式，澄清责任关系（二）提高财政机构本身的工作效率和工作技能（三）积极开辟税源，做实乡镇财政参考文献：1、张立承、李秉龙:《中国乡镇财政运行机理研究》,《中国农业经济评论》第2卷第1期。2、林万龙:《中国农村社区公共产品供给制度变迁研究》,中国财政经济出版社,2003年。3、陈锡文主编:《中国农村公共财政制度:理论·政策·实证研究》,中国发展出版社,2005年。4、孙谭镇、朱钢:《我国乡镇制度外财政分析》,《经济研究》1993年第9期。5、樊纲:《论公共收支的新规范-我国乡镇‘非规范收入’若干个案的研究与思考》,《经济研究》1995年第6期。6、贾康、白景明:《乡镇财政解困与财政体制创新》,《经济研究》2002年第2期。运行机制发生根本变化，其管理职能弱化，服务职能凸现，由权责利统一的实体结构变为权小责大利微的虚体结构。乡镇基层政府运行更加困难，经费来源主要以上级财政转移支付为主。同时，以“乡财县管”为核心内容的管理方式改革后，乱收费、乱举债等渠道也被完全堵塞。因此，在目前“财税分家”的分税制财政管理体制下，基层政府需要增加财政收入以获取更多财力时，只能寄希望于通过给税务机关以物质利益刺激等来达到目的，从而出现形式多样的“买税卖税”现象。取消原来由财政征管的农业税类，改征由税务部门征管的工商税后，所有税收的征管权由税务部门掌握，缺少按财政体制规定的以事权划分收支的制约，“买税卖税”现象可能进一步蔓延。（三）作为政府机构改革的延续与配套，乡镇财政转型势在必行。经过一轮政府机构膨胀之后，政府瘦身不可避免。由于政府部门作为非物质资料生产部门，不直接创造社会财富，而在经济社会发展过程中，大量的人拥挤在非生产部门，本身就是人力资源没有合理配置。而且，臃肿的政府机构（包括公共事业单位）消耗了大量本应用于支持基础建设或者公共产品的财富。值得注意的是，当前财政供养人员数额庞大，财政负担过重，很多政府财政成了吃饭财政，财政的宏观调控职能和公共支出职能得到有效发挥，以潢川县某镇为例，农业税取消后，公职人员的年工资总额在30多万元，而总体税收达不到这个数额，这就造成收支不平衡。乡镇缺乏自动造血功能，主要依靠上级政府的转移支付，层层转移，最终财政负担越来越重。市场经济深入，国家对基层政策的变更，使得乡镇财政本身必须主动的适应这种转型，如何在转型中化解问题而不产生新的问题？需要我们去判断、去抉择。二、乡镇财政的职能定位（一）围绕农村公共产品这个中心开展。长期以来，我国推行城市偏向的非均衡发展模式，因而形成了城乡分割的二元经济与社会结构。与此相适应，自20世纪50年代以来，公共产品的供给一直实行“双轨”制：城市中的各类公共产品，如水、电、路、通讯、学校、医院、图书馆等等，基本上都是由政府提供；而在广大的农村，大部分公共产品则由农户自筹资金建设，政府仅是给予一定限度的补贴。人民公社时期，农村公共产品的供给一直都是依靠以劳动力替代资本的办法，由政府动员，靠劳动投入，组织承担灌溉、防洪、水土改良等项目。另外，为满足本区域范围内对公共产品的需求，具有明显的制度外供给的特征。改革开放和实行家庭联产承包责任制后，这种农村公共产品供给体制一直延续到今天，制度外供给的特征没有根本改变。根据公共经济学的基本理论，各级政府应是公共产品的筹资主体。按农村公共产品在消费过程中不同性质的分类（见表1），来划分作为供给主体的各级政府间的责任：a由中央政府承担；b由中央政府和省级地方政府承担；c由各级地方政府承担；d由乡镇政府和私人联合自愿承担（使用者付费）。乡镇政府作为基层政权，主要承担本辖区范围内的行政管理、社会治安和本区域内小型基础设施方面的支出责任。表1农村公共产品的分类农村公共产品农村纯公共产品（a）农村混合产品性质上接近于公共产品的农村准公共产品（b）农村俱乐部产品（c）性质上接近于私人产品的农村混合产品（d）农村基层政府行政服务，农业发展战略研究，农村环境保护，农业发展综合规划及信息系统，农业基础科学研究，大江大河大湖治理等。农村义务教育，农村公共卫生，农村基本医疗、农村社会保障，小流域防洪防涝设施建设，农业科技成本的推广、农田防护林、病虫害的防治、中低产田改造等。农村高中，农村职业教育，乡村水利灌溉系统，农村道路建设，农村文化馆等。农村电信、电网，有线电视，成人教育，自来水，农业机械设备投入，农业多种经营等。从农村公共产品筹资或成本分摊制度来看，由于政府对农村公共产品的投入极为有限，农民反而承担了很多本应由政府承担的公共产品供给成本。首先，各级政府之间的权限划分不清，中央政府把有些事权下放得过低，基层政府担负着沉重的支出责任，特别是县、乡两级，他们共同提供庞大而重要的公共服务，包括70%的预算内教育支出和55%～60%的医疗支出，这与国际惯例不符。在其他国家（如美国、日本），教育和医疗是中央和省级的责任。国防安全、基础教育（农村义务教育）、计划生育、公共卫生都是国家的基本国策，是全国性公共产品，并不属于地方、某部分居民的利益和事业。但在实际中，这些主要由乡镇政府以及村级组织负责提供，最后必然转稼为农民自己承担。其次，各级政府和村民自治组织的公共产品供给责任划分不明。《宪法》只是规定了村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调节民间纠纷，协助维护社会治安。《中华人民共和国村民委员会自治法》也是原封不动的照搬过去，没做一点明确。由于上述责任不清，后果必然是相互推诿，并最终推到基层政府和村民自治组织头上，甚至村民委员会承担了提供公共产品的部分责任。作为村民委员会来说，它只是农民的社区自治组织，不是国家的行政机构和政府组织，没有征税权，让其成为公共产品的供给主体，是不合适的。乡镇财政要把公共产品的提供放在首要位置，基层税收应该用在公共产品的提供上，而不是用以供养政府机构本身，这样乡镇财政就失去了存在的经济意义。（二）以资源配置效率评估为创新课题。当前，乡镇财政在工作内容上，主要依据上级指示进行征收两条线的工作，对其中的效率评估做得不够。比如良种补贴，按每亩13.68元的标准发放到农户，但是我们是否能够保证农户将这笔资金用语农业生产上呢？如果不能，那就很可能违背中央进行这种小额资金补贴的意图——决不是一两吨饭的生活改善。又比如某镇有十三所小学，其中大部分生源不足，需要进行整合。那么有限资金怎么投入，是分散投入，还是集中投入，是一次性投入，还是分期投入。这里面要考虑很多因素：将来几年内适龄儿童数量，学校合并可能性……应采取一个科学评估标准，并对未来有预见性，避免资金浪费。农村基层政府（乡镇政府）应该向农村居民提供何种、多少数量和质量的公共产品和服务以及相应的财政体制保证，农村公共产品和服务的成本费用分摊方式和途径即农村基层政府的筹资方式和渠道等，都应有一个科学的评估依据。（三）发挥财务决策支持职能。乡镇财政机构拥有专业的财会人员，可以为政府决策班子提供财务决策支持，避免政府领导班子决策失误。目前乡镇财政困难，迫切需要提高乡镇财政运行质量。为此，要通过提高乡镇财政的水平来增强其财政收入的能力和财政资金的使用效率。这就要求强化财税队伍建设来提高理财治税的能力；通过编制乡镇财政综合预算和零户统管，统筹安排使用乡镇政府财政性资金，硬化乡镇财政预算约束，没有预算不得随意开支，杜绝各种劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”；清理和化解乡镇政府债务，严格控制新增债务；充分发挥乡镇人大对乡镇政府财政行为的约束，加强上级对下级的监督检查。（四）发挥财务风险监督职能。随着国家支农力度的加大，各项专项资金通过各种渠道汇集到基层，由于系统的分割（农业、林业、村镇建设、民政……），而基层新成立的中心缺乏专业的会计人员，资金的管理与发放必须有好的监督协调机制。同时，乡镇的债务风险很大，基层财政必须对债务发生的危机作出估计。监督手段应该以审计、帐目查询为主，及时向党政部门报告相关情况。乡镇财政监督必须改变过去单纯面向七站八所的财政财务收支进行监督管理的传统机制，将财政监督贯穿于财政经济运作的全过程，对乡镇财政经济各个方面进行全方位的监督。乡镇财政监督机制不仅要对财政预算执行和税收征纳全过程进行监督，还要对乡镇财政部门内部的财务管理情况进行监督检查，同时也要对国有资产管理，行政事业单位和村级的财务、会计管理等进行监督管理。在监督环节上，强调源头监督和同步跟踪，事前审核、事中监控、事后稽核有机结合，重在事前事中监督，将日常监督贯穿于乡镇财政运行的全过程。三、实践构想（一）理顺管理模式，澄清责任关系。合理界定各级政府（纵向）的支出责任。除人员经费和公用经费外，对基础教育、公共医疗、基础设施建设等项目的支出责任应进行明确界定，使地方政府的财权和事权相对应。合理界定各政府部门间（横向）的支出责任。改革以来，尽管许多地方行政机构特别是乡镇行政机构改革不再强调上下对口，进行精简，但实际上并没有改变政府职能在部门之间权利争相行使、责任互相推委的问题。因此，要本着财权与事权相统一的原则，在机构改革的基础上合理划分各政府部门的事权，明确各部门的支出职责。同时，按照收支脱钩的原则，对有收费职能的部门加强管理，实行收支分离，防止部门追求利益化。（二）提高财政机构本身的工作效率和工作技能。主要表现在人员配置合理化，引用科学管理系统。在当前新工作要求的前提下，乡镇财政机构人员配置必须走精简和高效的道路。职位设计以工作任务为标准，在注重传统会计预算的同时，管理信息化、审计而和长期财务管理功能更应该突现。在引用信息化管理模式上可采用五个一体化财政方案：1、业务衔接一体化：以预算管理为核心主线，全面贯穿财政管理全过程，实现预算、核算、决算一体化、财政与部门财务管理的一体化。2、信息资源一体化：以财政信息资源整合为目标，以中央数据库为基础，通过基础数据库、项目库的应用为主要思路，全面实现财政业务信息的整合，打破部门壁垒、信息孤岛。3、管理流程一体化：以工作流、业务规则引掣技术，适应不同业务、不同用户、不同时期管理的需要。4、技术实现一体化：将应用与技术相分离，在统一的技术平台上架构管理平台，保证信息流程的畅通。5、对外服务一体化：通过统一的信息展现技术、业务规则机制，实现对外服务窗口的标准化、一体化。（三）积极开辟税源，积极做实乡镇财政。发展镇域经济、开辟税源是化解财政困难的重要途径。遵循市场经济规律，按照公共财政要求，为镇域内各类市场主体的自我发展、自我创新，创造规范、公平、开放的外部环境；积极引导社会资本和民间资本发展县域经济；积极推进农