中美存款保险制度研究

摘要本课题通过搜集国内外存款保险制度研究著述，在了解学术界关于课题研究状况的基础上，梳理中美两国学术界对存款保险制度及其相关法律制度异同之处的研究；进而通过对比研究理清两国存款保险制度相关法律法规的特点；并分析美国保险制度对进一步完善我国保险制度的借鉴意义；在此基础上，梳理出当前我国保险制度存在的问题主要表现为：存款保险原则规定不健全、承保范围不明确、相关监管制度有待完善；进而针对问题提出相关完善策略：明确存款保险立法原则、明确不同存款的可保性要求、完善相关法律监管制度。关键词：存款保险制度中美比较完善AbstractThispapercollectstheresearchworksofdepositinsurancesystemathomeandabroad,andonthebasisofunderstandingtheresearchstatusofthesubjectinacademiccircles,combstheresearchonthesimilaritiesanddifferencesofdepositinsurancesystemanditsrelatedlegalsystemsinacademiccirclesofChinaandtheUnitedStates,andthenclarifiesthecharacteristicsoftherelevantlawsandregulationsofdepositinsurancesystemofthetwocountriesthroughcomparativeresearch;andanalyzestheimpactoftheAmericaninsurancesystemonfurtherimprovingourcountryOnthisbasis,thepapercombsouttheexistingproblemsofChina'sinsurancesystem,whichareasfollows:theprincipleofdepositinsuranceisnotperfect,thescopeofcoverageisnotclear,andtherelevantregulatorysystemneedstobeimproved;then,itputsforwardtherelevantimprovementstrategies:clearthelegislativeprinciplesofdepositinsurance,cleartheinsurabilityrequirementsofdifferentdeposits,andimprovetherelevantlegalsupervisionManagementsystem.Keywords:depositinsurancesystemcomparisonbetweenChinaandtheUnitedStatesimprovement目录TOC\o"1-3"\h\u18555一、引言 12186二、我国存款保险制度概况 116189（一）存款保险的范围 18624（二）存款保险法律制度的定位 225888三、中美存款保险制度比较研究 37974（一）中美存款保险制度构建比较 322024（二）中美存款保险法律制度比较研究 318361（三）对我国存款保险制度的借鉴意义 4800四、我国存款保险制度存在的问题及完善建议 518596（一）存在问题 58707（二）完善建议 615743五、结论 911110参考文献 914892致谢 11中美存款保险制度研究引言存款保障制度作为一项有效维护金融市场稳定性的保障制度，是依托于多个金融机构集资建成，同时诸多组成金融机构依据相应保险费率出资组成该独立机构的存款保险准备金。当某一组成金融机构出现破产或倒闭风险时，则该独立机构依据自身存款保障制度向其给予相应的财务救助；或者向相关存款人给予合同范围内的赔偿。最终存款保保障制度在切实有效保护存款人的同时，也避免涉及风险的金融机构发生道德风险。我国存款保险制度建设处于初级阶段且存款保险体系正处于完善时期，该制度构建目的是为了更好的应对提高银行应对挤兑风波风险水平。而存款保险制度、政府部门监管以及央行贷款三个层面，则共同构建成相对完善且有效的国家金融市场风险“防火墙”。但当前，随着国际经济一体化格局的逐步推进，金融领域也拓展出更多形式的金融业务，致使诸多金融分业管理步入混业经营模式，因此极大提升了银行存款的金融风险。本文通过对中美保险制度的对比研究，基于两国在这一领域相关法律、法规及制度发展状况的异同分析，且梳理各自的优势及劣势，希望能为我国存款保险制度发展起到一定扬长避短的理论建议。同时，论文研究对于提高我国金融机构风险防范意识以及构建牢固的金融安全网络具有实践价值。

我国存款保险制度概况（一）存款保险的范围我国存款保障制度的最终目的是保障金融市场稳定性，是依托于多个金融机构集资建成，同时诸多组成金融机构依据相应保险费率出资组成该独立机构的存款保险准备金。当某一组成金融机构出现破产或倒闭风险时，则该独立机构依据自身存款保障制度向其给予相应的财务救助；或者向涉险金融机构存款人给予部分或全部赔偿。最终存款保保障制度在切实有效保护存款人的同时，也避免涉及风险的金融机构发生道德风险。[1]我国于2015年5月1日执行《存款保险条例》。[2]我国存款保险制度的范围界定：该制度是政府为了维护金融市场的稳定性以及保护存款人利益而强制银行参保，制度承保范围包含所有的银行存款范围。[3]即，针对人民币与外币存款；个人储蓄存款与企事业单位存款；存款本金与利息的保险范围。[4]而该制度作为我国强制性保险制度之一，能够有效保护存款人资金安全以及维护国家金融市场稳定；同时也充分彰显出存款保险的公平合理基本要求。存款保险制度在保障我国金融市场良性发展秩序的同时；也彰显出存款保险公平性及合理。强制参加该保险的机构是针对具有吸收存款功能的银行或性格金融机构，如商业银行、外商独资银行、中外合资银行、农村合作银行、农村信用合作社等。[5]而我国境内外资银行的分支机构，如果不具备法人资格则不将其纳入保险范畴；中资银行海外分支机构存款也属于保险范畴。[6]同时，为了避免职业道德风险的发生且基于金融机制约束机能，存款保险制度明确规定我国境内的金融机构同业存款，及投保机构高层管理者在本机构的存款，也不属于保险范畴。[7]（二）存款保险法律制度的定位存款保险机构的特点在于其不具备金融监管职能，其目的是为了防范因个别金融机构信用问题而引发挤兑风波，进而通过集中大多数金融机构的信用而提高整体金融机构信用效应。自新中国成立后，中国人民银行实际上一直承担着基于国家信用担保的担保责任，并且有效保障了我国金融市场的稳定性。[8]但这一状况也使我国政府成为银行经营风险的责任承担者。例如，当银行因经营不善导致破产而造成的巨大经济风险，我国政府将为该风险提供着兜底性保障。而当前显性化的存款保险制度，实际上使中国人民银行将过于集中的隐性存款风险担保压力，合理分摊一部分到存款保险机构上。因此，我国存款保险制度是央行最后贷款人制度的重要补充。但应当注意的是，如果存款保险制度承保范围过于宽泛，则有可能提高金融存款道德风险水平及影响金融市场稳定性，甚至会因此引发我国金融监管体系松懈的不良状况。进而，科学合理的规范存款保险制度应用范围，是彰显制度价值的基础保障。存款保险制度的优势表现在：政府部门对存款保险制度的建立能够有效保障存款机构信用，促使存款机构能够吸引更多的存款资金；同时也极大提高了存款机构应对挤兑风险的防控水平及防范措施，其避免存款机构因忽视金融风险而加大对高风险、高回报、高利润类业务量的无序增加而提高机构金融风险水平；此外，存款保险制度的保障性，有效提高外资、民营及中小型存款机构的信誉度，进而提高其金融市场竞争力水平。中美存款保险制度比较研究（一）中美存款保险制度构建比较1993年，在我国务院颁布的《国务院关于金融体制改革的决定》(国发[1993]91号)中明确指出，应当尽快建立存款保险基金，且以此保障我国公众的经济利益。之后，在政府部门的主导下，相关部门先后出台诸多关于构建存款保险制度的相关文件及规划。进而，经过近一年的准备工作，中国人民银行终于于2014年11月30日在其官网上正式发布《存款保险条例(征求意见稿)》，标志着我国存款保险制度建设正式步入规划阶段。次年5月1日，我国存款保险条例正式颁布且实施。存款保险制度、政府部门监管以及央行贷款，共同构建成为相对完善且有效的避免及预防金融市场风险的“防火墙”。美国于一次大范围金融危机之后，在1933年《联邦储备法案》第十二条(B)从创立的联邦存款保险公司。美国存款保险制度的构建原则是实现“风险最小化（riskminimisers）”，为主体单位是联邦保存款保险公司(FDIC)。且赋予FDIC以相关监管权力，并能够对相关机构进行检查、处罚、金融援助，也能够对发生风险的银行进行处理，对倒闭银行进行托管等。[9]由于FDIC在监管层面具有较高的法律地位且与联邦储备银行法律地位持平，进而FDIC对于维护美国金融市场秩序起着至关重要的保障作用。（二）中美存款保险法律制度比较研究1.存款保险承保范围立法原则比较我国存款保险承保范畴立法原则是维护存款人资金安全，以及维护我国金融市场良性发展秩序。且存款保险制度、政府部门监管以及央行贷款，共同构建成为相对完善且有效的，避免及预防金融市场风险的基本安全网。[10]美国的政策性存款安全保险制度立法原则初期是为了更好的应对金融危机。该制度的立法原则是，通过向投保机构提供准备储备，以此维护存款人利益、解决金融危机、维护银行信用，最终保障美国金融市场的稳定性。美国金融市场结构极为复杂且处于持续变化当中，促使其存款保险制度也随之不断完善。其主体部门联邦存款保险公司（FDIC)在合理划分职能作用的基础上，为美国金融市场的高速发展起到了良好的金融监管作用，在效提高存款人对银行信心。进而在此基础上及时避免其化解了因金融危机所导致的银行危机。2.存款保险承保范围法律制度比较新中国建立后，我国的金融市场才逐步走上正轨，因此我国的存款保险制度起步较晚且正处于不断完善阶段。当前存款保险的承保范围相对笼统且缺乏细化。例如，我国存款保险承保范围的规定，是相对笼统的包含人民币存款以及外币存款的范围，同时还设置了一个兜底性排除条款。而缺乏细化的制度规定使承保范围确定不清晰致使其相对宽泛，则有可能提高金融存款道德风险水平、影响金融市场稳定性、引发金融监管体系松懈等诸多不良状况。此外，我国《存款保险条例》虽然将金融机构的同业存款排除，但未能对银行的具体要求加以明确界定，致使未能够将银行间的同业存款明确限定在范围之外。美国的存款保险制度承保范畴较之世界上同类制度更为宽泛，即包括所有存款账户的本金及相关银行关闭前的利息。承保账户包括：企业及个人的支票、个人储蓄、附息支票、货币市场存款、定期存款、银行同业存款等。但股票投资、债券、共同基金、人寿保险、年金债券、市政债券、安全保险箱、国库存卷及票据产品等，未被纳入承保范畴。[12]3.存款保险承保范围法律监管比较我国的存款保险机构职能的发挥，通常是针对问题银行在面临具体金融危机的时期，存款保险机构依据相关法律法规，启动对该银行相应的救助或破产清算程程序，实现直接向存款人给予赔付的保险目的。可见我国的存款保险制度是以事后处理为主，且处于相对被动地位。[13]此外，我国存款保险机构依据自身所享有的监督权利，对金融机构经营能够通过一定的干预措施而起到提前预防风险的作用。此外，存款保险监管机构属于央行下设机构，其目的是协助央行维护我国金融市场秩序，但同时法律规定存款保险监管职权又独立于央行。进而导致金融存款保险监管在实践当中处于权力交叉的不良状况。美国存款保险制度主体FDIC的监管权涵盖范围较广，主要包括：首先。与投保金融机构签订存款保险合同且明确双方的权利与义务。当出现合同所规定的相关金融风险时，及时向存款人及投保金融机构依据合同履行赔付。其次，当银行面临金融风险时，有义务向保险机构提供解决困境的方法；当银行不可避免的面临破产危机时，保险机构又责任为银行做好事后清算工作。再次，FDIC通过对投保银行经营状况的检查，实现对银行信用的等级评价，且以此制定对银行的救助力度及紧迫程度。总之，FDIC作为保障美国金融市场秩序的核心力量，其职权范畴不仅包括事后监管权，更注重对银行经营风险的事前干预权。（三）对我国存款保险制度的借鉴意义首先，对立法原则的借鉴意义。美国存款保险制度是在应对当时国家所面临的经济危机困境而自发形成的制度，因此制度的核心功能是保护存款人的利益，进而维护国家金融市场的稳定性。当前，美国的该制度虽然始终随着金融市场的变化而不断调整，但其始终是为了保障当前金融体制下存款人的利益以及维护当前金融市场格局的稳定性。当前我国的存款保险制度，在立法层面与发达国家极为相似，但却缺乏与时俱进的创新性。因此，我国存款保险的立法原则也应当基于国家经济层面，以符合我国当前金融市场发展需求为基础，实现与央行及相关金融监管机构共同配合的基础上制定其立法原则，最终实现能够切实有效的保护当前金融体制下的存款人的资金安全，以及维护当前金融市场秩序的作用。其次，对承保范围的借鉴意义。美国存款保险制度承保范围是最宽泛及承保方法最详细的制度，并且范围制定都以符合国家政策需求为基础。因此，存款保险承保范围界定应当基于维护国家金融市场稳定性。针对我国存款保险承保范围界定较为笼统的不良状况，应当在界定承保范围时基于维护国家金融局面稳定性基础之上制定细化的承保范围，实现存款保险制度、央行贷款人制度以及金融监管制度综合分析基础上的承保范围，且以此提高维护我国金融市场稳定性的制度效应。再次，对监管制度的借鉴意义。我国存款保险机构职能的发挥是为了更好的应对银行已经出现的金融危机而对其展开救助或破产清算，且直接对存款人进行赔付。但与此同时，当存款保险机构的监督权力有效发挥时，则能够对银行金融风险进行干预而实现提前预防的重要作用。但当前，我国存款保险机构的监管权限空间较小，且监管权力与央行存在权力交叉状况，[15]致使存款保险机构的提前干预及预防银行金融风险能力较为薄弱。因此，我国存款保险监管制度的构建，应当基于对承保范围、核保、风险评估等环节信息共享的基础之上，实现审慎监管的状态；此外，还应当将现行该制度事后处理机制与监管体制及央行职能给予明确划分，实现存款保险监管能够事前、事中、事后相互联系的最大化监管效益。我国存款保险制度存在的问题及完善建议（一）存在问题1.存款保险原则规定不健全我国存款保险原则的制定前提，缺乏对我国当前实际国情、当前金融体制以及金融市场状况的综合考量。致使制度立法原则还是以政策化为导向，缺乏与中国人民银行及金融监管层面的有效衔接，影响了存款保险制度的有效性。因此，存款保险制度的制定，其基本目的是为了有效保护存款人的资金安全，同时也能够提高银行的风险预测水平及应对金融风险的能力，进而其能够有效保障我国金融市场良性发展秩序。同时，款保险原则必须综合考量当前我国金融体制特点以及经济体制改革的实际需求，应当基于完善现有金融政策的基础上，在体现我国相关基础政策的同时，使《存款保险条例》与诸多金融法律法规政策更加契合。2.存款保险具体范围不明确我国存款保险承保范围较宽泛且相关制度不明晰。首先，《存款保险条例》中虽然指出金融机构同业存款不属于承保范畴。但由于对银行与非银行未能给予明确界限，致使制度解释存在分歧：依据字面意思而言金融机构应当包含银行与非银行。其次，制度仅仅将本机构与非本机构作为不纳入承保范围的区别条件，未能本机构内不同类型存款做详细的辨析分析。[16]例如，在金融机构工作的普通员工在本机构的存款，较之同机构的高级管理层人员在本机构的存款，其性质差异加大且应当区别对待。此外，通常银行拥有信托托管业务以及诸多其它证券业资金存管业务。例如，客户在存管银行中结算所用账户转出至证券交易的资金中，有80%资金为的交易保证金，而这部分资金也应当通过对其性质全面分析后，再来界定其是否属于承保范围。3.存款保险监管制度不到位当前，随着我国社会经济多元化发展状态，促使金融行业“集团混业、经营分业”的金融业务现象极为普遍。我国银保监会与央行作为存款保险制度监管主体，在保险监管实践当中出现因监管制度不到位而产生的不良状况：首先，监管主体间监管范围重叠。基于法律视角分析，央行监管范围主要针对宏观层面金融市场风险的监管；银保监会的监管范畴则主要针对具体金融风险的细节把控。但在实践当中，由于相关制度对主体间权限缺乏细致化界定，致使监管范畴出现界限模糊而相互重叠的不良现象。其次，对同一监管对象实施不同监管措施。由于监管主体间监管范畴制定重叠，致使两者对同一监管对象会采取不同的监管措施而导致监管套利缺陷，同时也增也沟通二者所需的成本开支。再次，出现监管覆盖范围漏洞。当前诸如典当行、小额贷、融资租赁等多元化金融组织的出现，虽然有效促进了我国金融产业发展，但也对我国存款保险监管制度完善提出了更高的要求。而由于制度制定的滞后性致使新型金融机构监管范畴出现局部监管空白现象，致使保险监管主体对不同区域、不同名称金融机构，采取较大差异的监管措施风险。因此，事中监管、事后处理机制、都需要加以规范。（二）完善建议1.遵循立法原则，明确存款保险立法原则依据存款保险条例相关法律规定，存款保险制度的立法原则是有效维护我国金融市场的稳定性且维护存款人利益。立法先行原则应当成为构建存款保险制度的法律前提，进而也能够保障存款保险制度在实践过程中有法可依，进一步促使存款保险机构的设立过程、保险内容制定、投保人范畴规定，以及保险额度等诸多范畴都能够基于立法层面加以规范。进而，使存款保险制度具有较强的科学性和实践性，同时也能够更好的维护存款保险机构的信誉，最终使其得以发挥职能作用而维护国家金融市场的稳定性。因此，我国在修订《存款保险条例》时，应当与之相适应的制定《存款保险法》，将金融机构应对风险的职能分工界定于法律层面，使其处置风险的标准具有市场化及法制化处置机制。此外，存款保险制度在实践当中还应当充分结合现阶段金融政策及惊人市场特点，而给予不断修订且注重切实有效的细则完善，最终使常态化的修订与完善工作成为存款保险制度发展的重要保障。2.规范存款保险制度，明确不同存款的可保性要求明确不同存款的可否性要求是规范我国存款保险制度的重要内涵：首先，明确证券客户交易结算资金的可保性要求。证券客户交易结算资金包括：保障交易资金、证券交易余额及相关利息股息。我国互联网时代下的证券业步入前所未有的高速发展时期，致使证券产业规模迅速扩张且交易形式多元化。此外随着移动支付的普及促使证券客户网络交易资金转移更为便捷。但与此同时，由于第三方存款账户中所含资金的利息与结算账户一致，极大制约了证券操作频率。因此应当将第三方存管账户中资金和一般公众存款资金同样纳入承保范围。且以此实现制度与实践规律相契合，同时也切实为网络证券投资提供更好地资金保护。其次，明确结构性存款的可保性要求。当前我国结构性存款规模随着大量公众存款的融入，致使资金规模迅速扩大。因此应当将结构性存款的一般存款部分纳入可保范畴，能够保障传统存款资金来源以及有效避免银行金融风险及挤兑风险的发生。此外，该类存款中涉及期权不分的存款部分不应纳入承保范畴。3.完善法律监管制度，构建全方位的监管机制完善法律监管制度的基础是构建全方位的监管机制：首先，构建外部监管体系。存款保险外部监管体系的建立，有赖于相关机构之间协作监管基础之上而形成的金融安全网络，且发挥出金融安全防火墙的作用。[19]在此期间，安全网络中的各个监管机构，即存款保险机构、中国人民银行以及银保监会都应当基于独立性原则之上的各负其责式监管。例如，中国人民银行的监管职责，是通过制定宏观货币政策保障我国整体金融秩序的稳定性，实现对金融机构流动性危机的有效监管；而银行监管机构重点，是及时发现及惩处违规违法的银行金融机构。其次，构建内部监管体系。完善内部监管体系的核心是规范存款保险基金管理机构。由于我国存款保险机构功能所涉范围较广，因此应当赋予其相应的监管权限；来保障机构应对危机的能力，实现自身对银行金融风险及存款状况的有效把控。[21]例如，存款保险机构内部建立独立管理机构，其成员组成包括相关银行及金融监管代表，且以此保障管理机构的监督效力。同时有效提高了存款保险机构的监管权限，并且使银行、金融机构、保险机构三者之间具有强有力的相互监督效力。并且能够充分发挥各自的监管优势且避免监管范畴重叠现象。以此同时，存款保险机构在具备一定监管权限的基础上，对问题银行的处置及处理保险费率等相关问题时更加市场化处置效力，并且极大提升了银行监管的透明度。结论保障我国存款保险制度有效性的基础，是不断完善制度体系及提高相应监管水平；同时金融监管机构不行本着与时俱进理念，完善相关制度来构建有效的金融安全网；并且基于金融监管机构之间信息共享和协调配合的基础上，有效保障金融产业的稳定发展，且具备较强的风控能力。在完善存款保险制度实践当中，首先，注重对制度细节的设计水平的提升。为了明确存款保险机构的的法律地位，政府应当发挥职能导向作用，构建具有独立行政管理职能的存款保险机构并具备职能配套权利。其次，制定清晰的承保范畴规定及明确的投保方式。依据当前我国金融政策及国际国内金融市场特点，科学扩大投保银行范围。并且在强制参保的基础上对部分高风险银行进行资格审查。再次，明确界定承保存款范畴。依据我国当前实际金融市场特点，基于科学论证基础上拓展存款保险标的范围，同时对审慎决定外币是否应可以纳入保障范围。第四，进一步完善问题银行市场退出制度，以完整的法律制度规范问题银行市场退出程序。同时还应进一步完善银行信用评级体系，以此实现商业银行实际经营状况的评价结果。参考文献[1]陈磊，张金宝.存款保险费率与资本充足率的敏感性分析[M].北京邮电大学出版社.2012:1-2[2]信息来源：百度百科.存款保险条例/item/[3]张忠军.金融监管法论以银行法为中心的研究[M]北京法律出版社.1998:295-300[4]李成.区域中央银行与存款保险制度[J].西安