浅析我国行政决策体制之完善

PAGEPAGE4完善我国行政决策体制之探析冯尚宗临沂市农业委员会【摘要】当前，我国行政决策体制存在着决策权力过度集中、运行和监督机制不健全、制度不完善等问题，如何完善行政决策体制，实行行政决策的民主化、科学化、法制化，本文做了粗浅的探析。【关键词】行政决策体制问题完善民主化科学化法制化随着社会主义民主政治和市场经济的发展，加入世界贸易组织后的新形势，对依法行政提出了许多新的要求。依法行政是现代法治国家的一个重要特点，也是每个法治国家治国理政普遍遵循的基本原则，同时，也是行政管理的本质要求。行政决策作为政府行政管理活动的首要基本环节，已成为现代行政管理的核心。如何能够满足公众的意愿，最大限度地减少决策失误，这是公共行政管理的基本要求。由于受传统的决策体制、机制和方法、观念的影响，一些地方和部门在行政决策方面难以适应新形势、新任务提出的新要求，随意决策、滥用决策权、搞劳民伤财的"形象工程"、"政绩工程"的现象还时有发生，人民群众反映强烈。解决这些问题，就必须建立健全科学民主决策机制，推进行政决策的科学化、民主化和法制化。一、当前我国行政决策机制存在的问题随着社会政治、经济、文化和科技的不断发展，国家行政决策机制也随之发生了相应的变化。如，“谋”和“断”的相对分工、“断”与“行”的适度分离更加明显，政府由“出主意”的角色变成“选主意”的角色；行政决策日益重视利益表达，合理利用利益博弈促进决策合理性，民主化趋势加强1、高莹等，优化行政决策程序和机制，2005年08月09日《云南日报网》。1、高莹等，优化行政决策程序和机制，2005年08月09日《云南日报网》1、行政决策权力过度集中，决策的民主性、科学性不够。由于我国长期受计划经济体制的影响，在实际的行政管理工作中，大量的行政决策任务都由政府及其工作部门来承担，加之绝大部分决策实行首长负责制，行政管理中主要靠人治，靠第一把手决策，以及决策调查程序、听证程序、咨询程序和监督程序等不完善或执行不到位，常常造成行政决策依赖于领导意志、个人意志，最后的结果是领导层说了算，按个别领导意志去办。权力过分集中的弊端很大，有的领导者往往在没有充分调研论证的基础上就由个人拍板说了算，导致决策随意、决策失误，给经济、政治、社会和谐稳定造成极大的危害。2、行政决策运行机制还不健全。由于行政管理体制上的问题，一些政府部门集决策权和执行权、监督权于一身，既是“裁判员”，又是“运动员”，缺乏行政权力的合理分工和有效制约，导致错误决策得不到及时纠正，并伴随滋生执法不公、贪污腐败等问题。权力部门化、部门利益化、非法利益合法化现象不同程度存在。

3、行政决策监督机制还不健全。由于行政权力监督制约机制不完善，决策者的权力还没有得到有效制约，纪检、监察、审计等部门的监督作用难以真正发挥作用，特别是对（一）科学合理配置行政决策权权力的合理配置是实现决策科学化、民主化的前提。我国现行行政管理体制仍然不能完全适应市场经济发展的客观要求，政府还在管许多不该管、管不了、也管不好的事，政府职能越位、错位、缺位的现象还没有从根本上解决，政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系没有完全理顺，政府职能交叉、重叠、上下一般粗的问题尚未得到根本纠正。推进科学民主决策，就必须进一步深化行政管理体制改革，从根本上转变政府职能，切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，充分发挥社会组织和中介机构的自律作用。一要合理划分中央和地方对经济社会事务的决策责权，明确各自的决策责权，属于中央与地方共同管理的事项，也要区别不同情况，明确各自的决策权，减少多级决策的现象。二要要科学、合理界定各级政府、政府各部门的管理权和决策权，厘清政府与部门的决策权限，明确哪些事项由政府决策，哪些事项由部门决策，使政府及其部门做到依法定职权决策。政府机构的设置，要按照决策、执行、监督相协调的原则，既要合理分工、互相制约，又要互相配合，互相支持，确保政令畅通，提高效率。特别是逐步推进决策与执行的适度分离。决策制定和决策执行作为管理过程的两个基本环节，既紧密相连，有相对独立。前者着重于研究问题、确立目标、选定方案。后者则着重于把经过确定的方案也即政策、计划具体化并付诸实施。长期以来,我国政府部门既是决策的制定者,又是决策的执行者,这不利于形成各自的优势,导致了政府部门内部职责含混、效率不高。在各级政府内部，要完善配套法律法规和制度，进一步明确政府组成集体、行政首长的决策权力界限，规定哪些问题必须集体讨论决定，哪些问题实行分工决策，并严格执行，既防止对重大问题个人说了算和行政首长搞"一言堂"，又防止议而不决，降低效率。在政府内部,积极探索相对集中决策权的模式，可尝试一项事务或者相同相近的事务原则上由一个部门决策。一部分人专门研究和制定政策,另一部分人专门从事政策的执行,直接为公众服务。决策相对集中,执行相对分散,使两个方面的效率都得以提高陈振明，《政策科学》，中国人民大学出版社2002年，第235页。5、石国亮，《发展中的行政决策：科学化与民主化之博弈关系探析》，《江苏社会科学》2011年第6期，第110页。。当然,所谓分离只能是“适度”的,在分离中必须保持决策环节与执行环节的有效沟通。

陈振明，《政策科学》，中国人民大学出版社2002年，第235页。5、石国亮，《发展中的行政决策：科学化与民主化之博弈关系探析》，《江苏社会科学》2011年第6期，第110页。行政决策的民主化，是指必须保障广大人民群众和各种社会团体以及政策研究组织能够充分参与公共决策的过程，在公共政策中反映广大人民群众的根本利益和要求，并在决策系统及其运行中逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制和营造良好的决策社会环境，充分体现人民群众国家主人翁地位和参加国家公共事务管理的民主权利。决策民主化强调的是多数人同意原则，其最终的归宿是公共利益目标的实现。从发展的视角看行政决策，特权色彩的逐渐淡化，民权力量的逐渐加强，是其运行发展的主要趋势，并且一项决策的优劣又与公民的参与程度有着极为密切的关系5。民主决策可以最大限度地提升决策质量，它也在最大程度上弥补决策者的信息不足、知识不足和能力不足，纠正他们价值的、理性的、观念的偏见。并且最大限度地调动了群众的积极性，提升了群众的主动性和创造性，从而决策的实施获得最有力的支持和保障。历史事实也告诉我们，民主决策让更多的人参与到决策过程中来，会有效地避免领导人个人或者个别领导集体知识的局限和价值观念的偏见，进而大大提升决策的质量，减少决策的失误，“三个臭皮匠，赛过一个诸葛亮”道理就在这里。民主决策的最重要标志便是建立在决策过程中能够使各种不同意见和利益得到最充分和客观表达的体制，整个决策过程畅通、规范、透明和趋向完善，并浸透着一种宽松、自由和畅所欲言的民主氛围。我们必须不断扩大人民群众实际参与政府决策的机会和条件，完善人民群众参与决策的制度，以各种方法和途径提高公民的决策参与度，在符合民主程序的前提下，让公民的话语权在关乎切身利益的政策领域得以彰显，从程序到实质真正实现行政决策的民主化。（三）完善行政决策的程序和规则行政决策带有全局性，影响到社会公共利益和大多数人的利益，在行政政策难以通过行政诉讼实现救济的情况下，由政府自身建立决策规则，规范行政决策程序，建立和完善行政决策的各项制度，对于建设法治国家具有重大的现实意义。因此，应对行政决策的立项、调研、风险评估和论证、决定及评估修正等做出具体规定，进一步明确决策的流程和具体环节。应把公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大行政决策的必经程序，细化相关的规则和程序。一是健全社情民意的反映制度。为减少和避免由于决策失误而导致的损失，必须要调动社会各方参与管理的积极性，发挥他们在民主决策、民主管理、民主监督中的作用。要利用各种形式和渠道来了解民情，吸纳民意，把党员代表、人大代表和政协委员联系群众作为反映社情民意的主要渠道，通过完善人民群众来信来访制度、领导者调查研究制度及与网民交谈制度等等来掌握民情、集中民意，使民意、民愿为领导者所熟知，并充分体现于其所作出的行政决策之中。要克服把了解民情、集中民意当作领导者塑造形象活动的庸俗做法，真正建立起规范的制度，以制度来规范行为，保证行政决策成为反映和体现民意的决策。二是健全与群众利益密切相关的重大事项公示制度和社会听证、论正制度。行政机关是代表人民行使行政权力的，人民有权了解行政机关如何行使权力，特别是政府在实行与人民群众利益密切相关的决策事项时，人民群众更需要了解。因此，必须就此类事项的决策向公众公示，对于重大决策的听证，要通过广播、电视、报纸、网络让全社会知晓，发动专家、学者、社会公众代表参与讨论，让公众享有真正的知情权和参与权。决策的论证制度是在决策方案形成以后的一个重要环节，这个环节可以独立存在，也可以与其他环节结合在一起。如在决策方案的设计阶段，论证可以成为最后形成决策方案的形式。决策的论证形式一般有专家论证、社会论证和领导论证。健全的民主化科学化决策机制应包括这三种论证形式，并使之制度化、规范化。目前，政府的决策更多还是依赖于行政机关内部的决定，对于社会意见的考量，也习惯于采用内部座谈会等形式。在政府决策没有确定之前，倾向于不向社会公布，以避免引起议论，影响决策。而听证会又是公开进行的，所以在决策没有相对成熟前，政府一般不会召开听证会。也就是说，在很多听证会召开的时候，政府内部决定已经基本形成。听证会基本上处于行政决策过程的相对末端，作用发挥有限，对决策意义不大，也不难理解。因此在决策前期增加公众的参与度，是保证听证发挥应有效果的重要途径。只有把政府之前已经经过的大量调研，存在的不同意见已经按照方案及各自原因，都进行公布，引导讨论，而后对公众的意见进行搜集整理，再由相关决策者进行研判，在这样的基础上产生的最终结果，可能更为客观地代表公众的意见，也能更为广泛地得到公众的接受戴寅等，《建立完善并落实市县政府重大行政决策出台机制》，宜兴市政府法制网。。行政决策通过采取听证制度，能够使多方利益主体参与到行政决策中，为行政机关提供了听取参与相对人意见的机会，促进行政决策的理性化、科学化和透明化，达到“兼听则明”。在这方面，我国现行法律已经作了一些舰定，需要进一步完善有关程序和规则。一要建立健全听证代表遴选制度，保证听证代表具有广泛的代表性。遴选听证代表要具有科学性，在确定和分配听证代表名额时，要充分考虑决策事项的性质、复杂程度及影响范围等因素。听证代表的遴选应当具备民主性，可以通过自愿报名、群众推选、有关单位或者行业组织推荐和行政机关指定相结合的方式产生。二要进一步完善听证程序。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的外，所有的听证都应当公开举行。在保障听证程序正常进行的情况下，应当尽量安排群众和新闻媒体旁听，提高听证过程的透明度。在听证进行过程中，应当确保听证参加入有平等的机会阐述自己的观点，对不同意见进行质疑，确保社会公众和利害关系群体通过听证充分表达意见。三要建立听证意见采纳情况反馈和公告制度。要强化听证活动的效力，对听证中提出的合理意见，听证组织机关应当予以采纳，并以书面形式向听证代表反馈。此外，听证组织机关还要将意见采纳情况及理由通过报纸、电视、广播和政府公报等载体向社会公开戴寅等，《建立完善并落实市县政府重大行政决策出台机制》，宜兴市政府法制网。三是建立健全重大行政决策风险评估制度。一要明确界定行政决策风险评估范围。凡是涉及本地经济社会发展的战略举措、发展规划和有较大影响的行政决策，涉及公共利益或者与人民群众切身利益密切相关的行政决策，均应列入风险评估范围。二要完善部门论证、专家咨询、公众参与和专业机构测评相结合的工作机制，保证风险评估的公正性、科学性，增强准确性。三要把风险评估结果作为重大行政决策的重要依据，根据风险评估结论，需要决策的，要把握好出台时机，提前制定应对措施和应急处置预案，最大限度防范、减少负面影响，避免造成重人损失或引发社会不安定。四是完善专家咨询论证制度，深入推进决策科学化。随着经济社会的发展，决策事项涉及的范围越来越宽，决策专业性、技术性的要求越来越强。这就要求行政机关的领导者和工作人员必须具备相关的专门知识。但即使有广博知识的人也很难对行政管理的方方面面都了然于胸，做得天衣无缝，特别是对专业行政管理工作进行决策时，必须借助于专门人才的知识和技能，才能使决策在民主的基础上更合理、更科学。专家具有比较超脱、专业性、技术性强的优点，比较能够得出较为符合实际的决策意见。在西方发达国家，政府往往借助社会咨询机构帮助政府决策，各种官方和非官方的咨询机构在政府的决策过程中发挥着重要的作用，这种做法值得我们参考借鉴。因此，在决策中必须发挥专家咨询论证的作用，为决策活动提供智力支持。一要加强决策咨询论证机构建设。这是开展咨询论证的前提和保证。要充分利用现有的研究、咨询机构的专家力量，建立专家数据库，为行政决策提供“外脑系统”。另一方而，还要继续加强专门的研究咨询机构建设，培养大批决策咨询人才。二要完善决策咨询论证专家的遴选、管理工作制度，扩大专家的遴选范用，使参加咨询论证的专家具有广泛代表性，把水平高、能力强、有积极性的方方面面的专家请进来参与决策，逐步形成一支业务精、水平高、门类广的咨询专家队伍。三要完善决策咨询论证的工作保障机制。要建立健全保障咨询机构及其人员取得充分信息、独立开展工作和获得公平合理的咨询服务报酬的工作机制，使专家们能充分发挥聪明才智。四要强化决策咨询论证制度的约束力。要把专家咨询论证意见作为重大行政决策的重要依据，没有经过专家咨询论证的重大决策事项不得纳入决策议程，不得做出决策。五是建立行政决策合法性审查制度。对行政决策进行合法性审查，是保证行政决策在法律法规框架内运行，推进依法决策的主要手段，对提高行政机关依法行政水平、扎实推进依法行政和法治政府建设进程具有重要作用。行政决策事项在作出决定前要交由政府法制机构或组织政府法律顾问、有关专家进行合法性审查。未经合法性审查或者经审查不合法的，不得做出决策，防止出现超越职权决策、违反程序决策、有失公平公正决策。行政机关要建立健全法制工作机构，配备必要的法律专业人员，为法制工作机构依法履行职能、充分发挥作用提供必要的办公条件和经费保障。加强行政决策合法性审查，首先要坚持全面审查的原则，对决策的权限、过程、内容等方面进行全面审查。既要审查决策事项是否属于决策机关的职权范围，也要审查决策过程是否遵循了行政决策制度的有关规定，还要审查决策内容的合法性。其次，要强化合法性审查的约束力。做出行政决策前，必须将决策方案交法制机构或者组织有关专家进行合法性审查。未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交会议讨论、做出决策。六是坚持重大行政决策集体决定制度。这有利于发挥集体智慧和作用，强化领导班子成员之间的监督和制约，促进行政决策的科学化、民主化。完善重大行政决策集体决定制度，要严格执行决策前的调研、论证和征求意见程序，重大行政决策只有经过深入调查研究、广泛听取意见和充分论证才能提交会议讨论决定。对重大行政决策事项，必须经过政府或部门负责人集体讨沦后作出决定。要加强对主要领导决策权力的监督，行政机关会议集体审议决定行政决策事项，主要负责人应当末位发言，充分听取其他会议组成人员发表的意见和建议，防止个人独断专行。杜绝以传阅、会签或个别征求意见等形式代替集体讨论决定。重要紧急情况必须由政府立即决策的，可以由政府行政首长或者分管副职按职权临机决定，但事后要及时在常务会议或全体会议上通报和说明理由。（四）完善决策纠错机制决策纠错机制作为决策失误后的补救性机制，对于防止或减少因决策失误造成的损失和负面影响，提高行政决策的科学性、民主性都具有十分重要的作用。完善决策纠错机制，首先要健全决策跟踪和反馈机制。重大行政决策实施后，决策机关要通过抽样检查、跟踪调查、评价等方式，及时了解社会公众对决策实施的意见和建议，对决策实施情况进行评估。必要时可以组织专家学者或委托专业机构进行评估。评估情况要向社会公开。其次，要把行政决策实施后评价工作与决策方案的修正和完善结合起来。经济社会变动不居，形势变化了，决策依据的前提改变了，决策也需要适时作出调整。因此，行政机关应当确定机构和人员，定期对决策的执行情况进行跟踪、反馈与评价，根据评估结果，适时调整和完善有关决策，及时采取补救措施或停止执行错误决策，最大限度地减少损失。（五）建立健全决策责任追究制度责任追究制度是提高行政决策科学性、合法性和合理性的后盾。加强对行政决策活动的监督，严格责任追究，是堵塞决策漏洞，克服利用决策权力搞腐败的重要途径。只有加强监督，行政机关才能更好地聚民意、集民智、凝民心，提高决策水平和效率，减少和防止决策失误，才不会滥用手中的决策权力