浅析我国敬老院的发展与存在的问题的分析研究

3/15浅析我国敬老院的发展与存在的问题的研究学生：钟艳芳学号：1106020182学院：湖南警察学院专业：文秘指导老师：禹登科电话号码要：近年，我国各个不同年龄的人口比例，尤其是老年人口比例，开始发生巨大的变化，呈现出严重的人口老龄化特征。伴随着计划生育政策的实施，越来越多的独生子女家庭逐渐转化为“4-2-1”家庭，家庭养老的功能开始弱化，养老的压力开始更多的转向社会机构养老。如何妥善解决养老院发展中遇到的问题和困难，使我国养老机构朝着符合我国养老状况的方向发展并承担起养老的任务成为重点。而关键在于发现养老院发展过程中存在的问题以及阻碍养老院发展的因素并对此做出恰当的分析。关键词：敬老院；发展战略；养老保险；中国国情；五保高，2018年我国老年人口比重达13.7%。2018年10月23日，全国老龄委办公室日前发布消息称，2018年我国60岁以上老年人口将突破2亿，未来20年我国老年人口将进入快速增长期，到2050年老年人口将达到全国人口的三分之一。随着数量的不断增加，老年人面临着养老、医疗以及精神赡养等诸多社会问题，值得各界关注。二、人口老龄化：是指总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态。国际上通常把60岁以上的人口占总人口比例达到10%，或65岁以上人口占总人口的比重达到7%作为国家或地区进入老龄化社会的标准。两个含义：一是指老年人口相对增多，在总人口中所占比例不断上升的过程；二是指社会人口结构呈现老年状态，进入老龄化社会。国际上通常看法是，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。三、养老机构：社会养老专有名词，是指为老年人提供饮食起居、清洁卫生、生活护理、健康管理和文体娱乐活动等综合性服务的机构。四、老年社会工作：老年社会工作是运用社会工作的专业知识，以老年人及其相关人员和系统为工作对象，帮助老年人特别是处境困难的老年人，改善社会功能，提高生活质量，使老年人有更好的社会适应和福祉。老年社会工作的对象既包括那些“空巢”<独居）、残疾、困难和高龄老人，也包括一般的健康老人，还有外围人群或组织机构。我国老年工作的根本目标是促进“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐。”<二）背景我国是伟大的文明古国,中华民族素有敬老爱幼和扶助觸寡孤独残疾人的优良传统。在思想方面,早在春秋末年,古代的政治家孔子就提出“老有所终,壮有所用,幼有所长,螺寡孤独、废疾者皆有所养”的理论。此后,孟子也提出“老吾老,以及人之老。幼吾幼,以及人之幼”和“老而无妻者,有所扶养,以终其寿。幼弱孤童无父母者,有所放依,以长其身”的伦理道德观念。实践中,入院养老,我国早己有之,如唐朝的“悲田院”、宋朝的“福田院”、元代的“济众院”、明代的“养济院”、清朝的“普济堂”及民国时期的“救济院”等,这些机构在救济老弱孤残的同时,也发挥了社会养老的功能。新中国成立以后,中国共产党和人民政府十分关心广大劳动人民群众的生活,尤其是孤老残幼人员的疾苦。1954年我国颁布的第一部宪法明确规定:“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候,有获得物质帮助的权利。”1956年,我国社会主义改造基本完成,农村90%左右的农户积极参加了农业生产合作社,完成了由农民个体所有制到社会主义集体所有制的转变,这为中央政府在农村推行救助政策提供了制度上的保证。1956年第一届全国人大第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》,规定对生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾社员,给予保吃、保穿、保燃料,对于年幼的保证其接受教育,对于年老的保证死后安葬,这些保障便简称“五保”制度。1957年底到1958年初,农村兴起了人民公社化运动,农业生产合作社(小社>开始逐步合并成人民公社(大社>。在人民公社内,人民生活的各个方面由公社负责,包括衣、食、住、行、生、老、病、死、学、婚、育等。随着农村人民公社普遍建立,五保供养政策推行有了更好的制度基础,五保供养工作也开始从农业生产合作社保障向人民公社保障转变,并得到初步发展。为解决一些孤寡老年人无人照料的问题,全国各地开始兴办敬老院,对五保对象进行集中供养。全国创办最早的敬老院是1956年黑龙江拜泉县兴华乡创办的农村敬老院,当时有11位老人入住敬老院[1],由此,对五保户的供养出现了分散供养和集中供养两种形式。1958年8月6R,毛泽东视察了河南省新乡七里营人民公社敬老院,并对敬老院这一新生事物给予充分肯定。1958年12月,中国共产党八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》,指出“要办好敬老院,为那些无子女依靠的老年人提供一个较好的场所。”从此,各地积极兴办敬老院,据1958年统计,全国有15万所敬老院,收养了300多万五保对象[2]。第三章敬老院的发展1956年4月，中央以草案的形式发表的《1956-1967年全国农业发展纲要》，首次提出了“五保”的概念!1956年的《高级农业生产合作社示范章程》也规定了“五保”的内容!以此为依据，由中国特色的农村五保制度初步形成!由于分散供养不能解决一些孤寡老人的无人照料问题，一些地方开始为五保户兴建敬老院对五保老人实行集中供养制。1956年黑龙江省拜泉县兴华乡办起了全国第一所农村敬老院!这以后，全国各地纷纷效仿，本着“一乡一院”的建院目标，以集体经济为依托，以本乡镇“五保”对象为主体，全面建设乡镇敬老院!据统计，1958年全国共办起15多万所敬老院，集中收养五保对象300多万人!农村实行分田到户的生产责任制以后，1985年国务院规定，乡和村供养五保户的费用，“实行收取公共事业统筹的办法解决”20世纪80年代初农村实行“大包干”，集体经济解散，原来由村组集体供养的五保户的生活来源成了问题!民政部门及时采取措施，主要是对五保供养所需经费以乡镇为单位进行统筹，并大力发展农村敬老院，实行集体供养，政府给予必要的支持!在20世纪80年代中期掀起了一股建福利院的高潮，各乡各镇都建起了自己的福利院，并划拨了一定的土地给福利院作为生活用地，有条件的办起了养殖场等，以增加收入改善经济状况!统筹款还是由五保户所在的村组承担，只是由乡镇统一收支而已!1994年，国务院发布“农村五保供养工作条例”，首次以法规的形式对五保供养进行了规范，明确了五保供养工作的性质"资金来源"集体责任等，为农村五保供养工作提供了基本的法律依据!1997年，民政部颁布的《农村敬老院管理暂行办法》明确规定，敬老院是农村集体福利事业单位，其所需经费实行乡镇统筹，并通过发展院办经济和社会捐赠逐步改善供养人员的生活条件，进一步加强了农村敬老院的建设!不过，随着农村经济的改革深化与发展，建立在农村集体经基础之上并主要由农村居民互助的农村五保制度亦面临着新的挑战，尤其是农村实行税费改革和取消农业税等后，农村中的五保对象亦需要有新的保障机制!在新的时代背景下，民政部"财政部"国家发展和改革委员会于2004年8月23日联合发出《关于进一步做好农村五保供养工作的通知》，再次明确了农村五保供养工作的相关政策，为在新的形势下做好农村敬老院的建设工作提供了指导!第四章敬老院发展存在的问题<一）敬老院政策体系内部缺乏整合农村敬老院承担着农村五保集中供养的任务,随着法规政策的不断发布,农村敬老院建设不断加强,管理逐步规范。但是,由于政策体系内部缺乏整合,其中有些法规条款之间、法规条款与现实之间存在矛盾,这些矛盾一定程度上制约了农村敬老院的发展。1997年民政部《农村敬老院管理暂行办法》规定,敬老院是农村集体福利事业单位。然而,根据2004年国务院修订的《事业单位登记管理暂行条例》规定,农村敬老院又不属于利用国有资产举办的国有事业单位范畴。2006年7月,《民政部关于农村五保供养服务机构建设的指导意见》明确规定,敬老院作为公益性非营利组织应当具有法人资格,应当办理事业单位法人登记。由于政策体系内部缺乏整合,现实中,许多地方的民政部门和乡镇政府未给敬老院办理法人登记。其实这个问题的搁置也是导致敬老院的办公经费、管理人员的编制和工资福利问题迟迟得不到有效解决的重要原因之一。<二）五保供养政策的某些规定在实践中难以操作关于农村五保供养政策,尽管新《条例》对政策的运行过程也进行了界定,由于这些规定只是一些原则性的,所以不具备直接实施的条件。以农村五保对象认定为例,新《条例》第六条规定:“老年、残疾或者未满16周岁的村民,无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人,或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的,享受农村五保供养待遇。”但是,对于确定五保对象的“三无”条件在实际工作中存在着难以操作化的困境。<三）政策设定的五保集中供养标准较低近年来,中央和地方各级政府高度重视农村五保供养工作,各地根据当地实际情况,调整供养标准,落实供养资金,供养水平不断提高。据民政部2009年发布的民政事业发展统计报告显示,截至2009年底,全国农村得到五保供养的人数为529.4万户,553.4万人,分别比上年同期增长1.4%和0.9°%。全年各级财政共发放农村五保供养资金88.0亿元,比上年增长19.4%。农村五保集中供养171.8万人,集中供养年平均标准为2587.49元/人[3]。但与农民人均纯收入和农民人均生活消费支出相比,当前的五保供养标准仍然偏低。2009年全国农民人均纯收入5000元[4],农民人均生活消费支出9354元[5],集中供养年平均标准2587.49元仅占前者的51.75%,占后者的27.66%。加上物价上涨等因素,敬老院里五保老人的生活水平仍然低于当地居民的生活水平。<四）政策没能给予适当的医疗费用经费严重不足，供养水平较低!经费不足是制约敬老院建设与发展的关键因素!农村敬老院建设和管理，需要增加资金投入，由于资金保障不足，上级资金支持力度不够，导致敬老院的建设资金短缺!同时由于敬老院的管理服务成本高，运转负担较重目前，所有的敬老院的各种经费都由乡镇财政自行解决，而乡镇财政比较困难，对敬老院的投入非常少，只能勉强维持日常开支，甚至出现有些敬老院的服务人员挤占供养老人的生活费!虽然从2009年开始农村敬老院建设已列入民生工程，上级补助部分资金，但资金缺口仍然较大!每年财政投入的资金通常都用于五保供养金的发放，在保障了五保集中供养对象平时的吃"穿"用之后，就很难剩下多余的资金，因此就不能够充分的安排资金用于敬老院的更新"维修"服务"医疗等建设，有限的供养经费与敬老院其他费用的矛盾十分突出!最突出的表现就是集中供养水平较低，集中供养五保对象供养标准偏低，仅仅能满足吃饱穿暖的基本需求，不能满足五保对象大病救治等的需要!<五）敬老院供养政策不健全，具有明显的滞后性作为农村社会保障制度中发展最好、最为悠久的一项政策,五保政策从建立到现在应该是比较成熟的,特别是2006年《条例》以法律的形式把五保供养明确为政府责任,这不能不说是五保供养法律制度的一大进步。但就目前而言,除了1997年的《农村敬老院管理暂行条例》,对敬老院五保供养政策的规定只限于此条例。虽然对五保供养政策的规定还有各省、市、自治区制定的地方条例、办法和规定,在一定程度上形成了一定的体系,然而,由于地区发展的不平衡导致各地制定的五保供养标准不一,多数地区制定的五保供养标准偏低,加之其法律层次较低,规范性较差,且具有明显滞后性,使得政策在执行中存在很多难以操作的问题,所以这一体系总体上来说仍不健全<六）敬老院的供养政策只注重温饱而忽视其他需求从五保供养政策诞生至今,国家对五保这个特殊群体的保护始终停留在物质供应这个层次。当前的新《农村五保供养工作条例》也是一部物质导向型行政法规,这与现时国家经济发展水平相适应,但是五保老人周围的人际关系、精神心理等软环境对于他们“老有所养”、“老有所乐”的晚年生活也具有重要影响,只有物质保障显然不够。很多敬老院由于护理人员缺乏及思想重视程度不够,对于活动不便的老人缺乏照料,有的老人竟然两三个月不能走出敬老院到外面看看。若不及时关注五保老人的精神心理需求,可能会加速老年人精神上的衰老,他们的思维能力、记忆力和判断力等也会迅速衰退,甚至会诱发老年性痴呆、老年性抑郁症等老年性精神疾病或心理疾病。<七）缺乏专业的工作人员，服务水平不高目前，大部分农村敬老院管理制度不健全，管理人员的配备不完善，一是人员数量不足!由于敬老院供养的老人中有相当一部分是残疾或者生活不能自理，工作量十分繁重!同时，敬老院的工作人员是由乡镇聘用的，没有固定的经费和编制，工资很低，因此，很多人都不愿意到敬老院来工作!二是专业的服务水平较低!大多数农村敬老院没有配强配齐专职的管理服务人员，除了院长由乡镇民政助理员兼任以外，其他的工作人员大多是临时雇佣的!这些管理服务人员基本上都没有接受过专业培训，缺乏积极主动的工作态度"认真负责的服务精神"专业的管理知识技能，对于老人的照顾觉得只要够吃够喝就行了，根本谈不上对老人的医疗护理和保健康复，至于老人的精神生活和心理需求更是根本不予理会!这样的敬老院对于老人来说，与其说是养老，不如说是收养!这样的服务质量让很多有养老需求的老人望而止步，不敢也不愿到这样的机构来养老!对于敬老院来说，由于担心承担更多的责任，也不愿意收养过多的老人，尤其是那些特别需要照顾的失能老人!第五章敬老院问题产生的原因<一）政府制定部门之间沟通机制不健全各部门政策、规章在制定中,由于沟通机制不畅,职能部门皆从本部门的工作要求出发,执行内部规定,使得各部门制定的管理政策、规章存在不衔接、不统一的问题,从而造成管理上的漏洞。2006年7月《民政部关于农村五保供养服务机构建设的指导意见》明确规定,敬老院作为公益性非营利组织应当具有法人资格,应当办理事业单位法人登记,此指导意见的目标在于确立农村敬老院的法人地位,然而,由于民政部在制定该指导意见时没有参考国务院修订的《事业单位登记管理暂行条例》,使得敬老院的法人地位仍未得到全社会的认可。实践中,很多地方在具体的实施方案中对此问题避而不谈,各地也均未将乡镇办敬老院作为事业单位来管理。<二）民政部门对敬老院发展重视程度不够政策中规定拟定全镇(街>福利事业发展规划,负责全镇(街>五保供养工作,负责全镇(街>农村敬老院和“五保老人之家”管理工作,推动社会化服务体系的建设与发展是民政办的工作职责,现实是许多地方领导认为农村的很多问题都比五保供养更重要,如农村的劳动力转移涉及到农村的可持续发展和城乡一体化,农村基层政权建设与社会稳定有更紧密的联系。可见,在地方政府的经济和社会发展议程表上,五保供养的位置很低。另外,从政策规定的地方干部考核指标体系来看,五保供养工作的影响几乎可以忽略不计。很多地方干部考核体系包括招商引资、财政收入、农民纯收入和社会稳定等四项指标,在这一考核体系中,与农村五保供养有关的指标是社会稳定,具体来说,就是五保对象的犯罪率和上访率,特别是他们的上访能力、不容置疑,没有亲朋好友、没有劳动能力和没有生活来源的“三无”对象的上访意愿很强,但是,他们的社会、体力和经济资本几乎为零、在这种条件下,地方干部忽视五保供养工作是一个十分理性的选择<三）敬老院得到的财力支持不够2006年新《条例》第11条规定:“农村五保供养资金,在地方人民政府财政预算中安排。有农村集体经营等收入的地方,可以从农村集体经营等收入中安排资金,用于补助和改善农村五保供养对象的生活。”这意味五保供养资金应由政府筹集,从财政中划拨,但在供养经费主要由哪级政府来承担的问题上,意见并不统一。这样,各级政府之间就会在五保对象的供养经费的分担比例上进行博弃,这种博弃的结果很有可能使得五保供养经费难以落实。在经费不能足额到位的情况下,为了保证五保供养工作得以正常运行,大多数敬老院本着能减则减、能免则免的原则,对五保老人的供养局限在基本口粮、住房和衣物供给的层次,“保医”则成为“五保”中最突出的问题。第六章我国敬老院发展存在问题的对策(一）定性定位要明确，队伍建设要加强民政部《社会福利机构管理暂行办法》第二条规定“社会福利机构，是指国家、社会组织和个人举办的，为老年人、残疾人、孤儿和弃婴提供养护、康复、托管等服务的机构。”农村敬老院是从事非营利性活动的公益性的社会服务机构，属于社会福利组织。因为敬老院的投资主体是各级人民政府，其资产是国有的，利用国有资产兴办的农村敬老院等五保供养服务机构理当属于国有事业单位，应当赋予乡镇敬老院完全的、独立的法人地位。只有先解决了敬老院的定性、定位问题，使敬老院的工作人员享有城市国有福利事业单位职工的同等待遇，在此基础上敬老院的发展、巩固才有可能落实。我建议：一是民政部和国家编委联合下文，解决敬老院的定性、定位、编制等问题，明确将敬老院确定为县区以上政府财政全额拨款的事业单位。如上所述，敬老院依法适用国务院《事业单位登记管理暂行条例》规定，应由人事、编制部门进行统一注册登记，实行编制管理，把敬老院的管理人员、服务人员全部纳入县区级财政预算，足额保障。在此方面安徽省己经做了有益的探索。如2008年省民政厅、财政厅联合下发民福字[2008]115号文件规定：“给敬老院按实有供养人员的10：1配备管理和服务人员，每人每月工资不低于500元，每人每年办公费用等不低于600元<含院民在内），按此标准纳入县区政府财政预算。”虽说这标准有点低，但必经开了县区政府财政拨款的先例，为今后各地政府明确敬老院的定性定位问题奠定了基础。二是在政策没有变动前，可实行任命和聘用相结合。即“一院两制”，管理者<院长）由乡镇政府任命或县级民政部门任命，实行院长负责制；服务人员采取聘用制，以岗定人，以人定位，以位定责，以责定酬。以县区为单位，统一用人标准，统一招聘服务人员，以解决敬老院服务人员待遇偏低、年龄偏大的问题。如果敬老院管理者和服务人员的供养体制问题不解决。敬老院建的越多、规模越大，所需服务人员就越多，乡镇的财政负担也就越重，其积极性也就越低。即使当时免强安排五保对象住进去了，也会和前些年一样，只减不增<自然死亡减员不进人），慢慢地萎缩，今天房子盖得越多，将来空房也就越多，浪费就越大。如安徽省某镇敬老院，2002年被评为安徽省一级敬老院，共有房屋50间，当时入住35名五保老人，现仅有13人。类似问题应引起各级政府重视，尽早应对。<二）国家投入要加大，补贴政策要倾斜对乡镇敬老院基础设施的建设，要加大政府资金投入力度，提高建设标准，实行规范化建设，规范化管理，要实行“投入以省<国家）为主，管理以乡镇为主”。一是要坚持“投入以省<国家）为主，县区配套为辅”。实行国家、省和县区配套比例为5：4：1，国家和省政府拿大头，地方<基层）少配套。特别是中西部地区、革命老区等经济欠发达的地方乡镇少配套或不配套，把这些乡镇干部从资金困境中解脱出来，让他们集中精力抓好管理与服务。这样方可调动基层的积极性，敬老院发展才有希望，五保对象集中供养率的提高才有可能实现。二是补贴政策要倾斜。国家和政府在制定政策时，要分为经济发达地区、欠发达地区、不发达地区，分类给予不同的补贴政策标准。做到有所作为，有所不为。对经济条件好的、五保对象少的地方，少补贴或不补贴；对经济条件差的、五保对象多的地方给予政策性倾斜，适当提高补贴标准或尽量减少地方的配套额度，这样做一方面可调动地方政府的积极性，另一方面也可保证经济不发达的地区五保对象权益，使他们能尽可能多的达到集中供养之目的，让这部分弱势群体同享改革开放的发展成果。<三）供养政策要调整，乡镇负担要减轻五保供养由原来村民统筹改为现在的政府供养，这是五保供养一大政策跨越。但政府供养的形势是“上级定餐，基层买单”。因为乡镇要求入住敬老院的人数是越少越好，敬老院住的人数越少，乡镇负担就越轻，反之亦然。故许多乡镇敬老院宁可空床位，就是不进人。要想提高集中供养率，国家就要把乡镇供养难和负担过重的问题解决好。一是要解决乡镇供养难的问题。我建议：要尽快调整现行五保供养政策，可将《农村五保供养工作条例》和《城市居民最低生活保障条例》并轨，实行“城乡一体化”的社会保障制度。从业务职能上讲，两项工作都属民政部低保司管理；从理论上说，农村五保对象和城市三无对象是完全一样的对象，只是因为他们的居住地不同，他们都是中华人民共和国公民，公民都享有平等的被救助权利，都是社会救助对象，两种救助对象都属社会救助范畴，其资金来源都是国家投入，这和城市居民最低生活保障资金来源基本相同，且救助类型和内涵大体相似，目的都是保障弱势群体生活、目标都是维护社会稳定，操作起来也比较方便。这就从政策上根本解决了乡镇敬老院供养难的问题。二是要为基层减负。要改变“上级定餐，基层买单”现象，实行责、权、利平等原则，即县<区）以上政府负担五保供养经费，让乡镇只管理，不负担或少负担五保供养经费，减轻乡镇财政负担压力，方可调动地方政府的积极性，提高敬老院床位利用率，增加入住率，使五保对象得实惠，政府树形象。同时，提高敬老院集中供养补贴标准，改善院民生活，上级政府应重奖入住五保对象人数多的乡镇敬老院。要让乡镇认识到，加强敬老院管理，提高五保集中供养率，不仅仅是基层政府应尽的责任，而且还能获得上级政府的奖励。让敬老院能真正面向五保对象提供良好的管理与服务。只要乡镇负担减轻了，保证能让五保对象进得来，住得下，养得好，过得乐。提高五保对象集中供养率就是水到渠成之事。<四）分散供养要关注，生活质量要改善在抓好敬老院建设的同时，还应继续关注分散居住的五保对象生活问题。对他们来说，提高供养标准是非常迫切的要求，目前执行的标准，距离国务院《农村五保供养条例》第十条“农村五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地村民平均生活水平的提高适时调整”的规定相差太远。如我省农村村民最低生活水平每人每年都在3000元以上，五保对象年供养1200元的标准太低了，当前应调为每人每年2400元以上为宜。这对改善分散供养五保对象生活是十分必要的。<五）“坚持两手抓，两手都要硬”敬老院建设要“以人为本”。要注意以往“重建设轻管理”的教训，坚持“一手抓建设，一手抓管理”。切实提高乡镇敬老院管理和服务水平，采取“请进来送出去”的办法，培训管理和服务人员，这是办好乡镇敬老院的关键，也是提高入住率的保证。一是院长要选好。敬老院院长必须具备尊老敬老、乐于吃苦、甘于奉献、有一定管理和为老服务能力等基本条件。二是制度要完善。敬老院要建立管理和服务制度，做到文明办院，民主办院，实行账务公开，保障五保对象的知情权、参与权和监督权。三是“以副补院”要坚持。乡镇政府要支持和鼓励敬老院发展院办经济，开展蔬菜、养殖等副业生产，这样做一方面减轻乡镇财政负担，另一方面使入住的五保对象身体得到了锻炼，同时，又能不断改善和提高院民的生活质量和生活水平。四是设施要配套。进一步完善敬老院的各项基础设施和运动室、娱乐室、图书室、洗漱间等配套服务设施，营造舒适的生活环境。把敬老院建成乡镇尊老、敬老、爱老、助老的福利中心，精神文明窗口。第七章结论<一）强化政府在五保供养