【S市机构养老服务供需现状调查报告18000字（论文）】

VIIIS市机构养老服务供需现状调研分析报告目录TOC\o"1-2"\h\u12543S市机构养老服务供需现状调研分析报告 182333S市机构养老服务供需现状 155273.1S市老龄人口现状及社会老龄化现状 153063.2养老服务的政府管理现状 3165113.3机构养老服务供给情况 5110923.4S市机构养老服务需求现状 890484S市机构养老服务供需问题及原因分析 15186724.1S市机构养老服务供需的主要问题 15188614.2S市机构养老服务供需问题的原因分析 193S市机构养老服务供需现状3.1S市老龄人口现状及社会老龄化现状十三五”期间，S市人口老龄化程度继续呈现快速增长态势，根据S市统计局提供的统计调查数字可知，2016年以来S市老年人数量逐年递增，与之相反得是S市人口的逐年递减。截止至2020年，S市年满60周岁的老年人口总数量已经突破46.4万人，这一数字是S市181.7万人口总量的25.5%，与5年前相比，年龄超过60周岁的老年人数量已经增加了5.42万人，而所占总人口数量的比例也提高了3.8%。特别是通过对比各县区的老年人口数量及比例可以发现，现在的社会老龄化呈现出总量上农村老龄人口多、城市老龄人口少；比例上则是相反的，城市比例高农村比例低，且城市增长快农村增长较慢的趋势。表3.12016年至2020年全市人口及老年人口表Table3.1Thecity'spopulationandelderlypopulationfrom2016to2020年份全市总人口60周岁以上老龄人口老龄人口所占比例(%)2016188914741036221.72017186169441501522.32018185003943589523.62019183692445092424.52020181758746453025.6图3.12016年至2020年S市60岁及以上人口增长变化图Figure3.1Thechangeofpopulationgrowthof60yearsoldandaboveinFuxinCityfrom2016to2020图3.22020各县区老龄人口占全市人口比例饼状图Figure3.2Piechartoftheproportionoftheelderlypopulationineachcountyanddistrictinthecity'spopulationin2020此外，S市国调队也曾开展过调查。他们的调查数据指出，2018年调查时，S市年龄超过80岁以上老人达到4.6万人，这一数字是当时S市老年人口总数的11%；农村老年人22.5万，占54.2%；城乡低保及特困老人2.2万人，占5.3%；半失能老人以及完全失能老人约有5万人，占12.1%。与此同时2019年S地区的人均国民生产总值仅为2.79万元，为全省倒数第二名。可见S地区不仅人口老龄化严重。而且S还面临了即穷又老的困窘局面。老龄人口增多，高龄人口增多，青年人口流出造成空巢老人增多，失能半失能老人增多等趋势日益突出，这在社会养老服务上形成了了更大更为广阔的缺口，也对社会保障和民生改善提出了新的任务和要求。3.2养老服务的政府管理现状为应对人口老龄化问题，加快养老服务业发展，多年来，S市积极探索养老模式，逐步摸索、推广、开发和引进了多种运营模式，既包括政府购买服务的方式，也包括建设城乡社区养老服务机构的方式，还包括鼓励社会力量参与等养老模式。在第十三个五年计划期间，S市出台了多项养老服务政策。在医养结合上，2016年S市人民政府就出台了《S市人民政府办公室关于推进医疗卫生和养老服务结合发展的实施意见》。在整体上，2018年S市人民政府出台了《“十三五”S市老龄事业发展和养老服务体系建设规划的通知》。特别是在去年S市卫健部门会同S市发改部门和教育部门等十四个政府组成部门联合发文，出台了《关于印发S市建立完善老年健康服务体系实施方案的通知》，该文件内容丰富具体。从开展老年健康教育行动、开展老年预防保健行动、开展老年医疗服务提升行动、开展老年康复和护理促进行动、开展老年长期照护服务行动、开展安宁疗护能力提升行动等6个方面细化分解了17项任务给有关单位、县区和部门并确定了提升老年人健康素养、加强老年健康指导和风险干预、强化老年疾病诊治能力、为老年人提供多层次服务供给、积极探索多种形式的服务模式、维护老年人生命尊严等6项任务目标。在这些政策的大力推动下，S地区养老服务情况有了显著提高，主要体现在以下5个方面。3.2.1工作机制逐渐完善S市政府坚持在经济社会发展总体规划中包含养老服务体系建设有关内容，并成立了组长为分管副市长、牵头部门为市民政部门并包含43个相关市直单位和部门成员的S市发展养老服务业工作领导小组，并在具体责任目标和工作任务中明确相关单位和部门。其工作情况也纳入政府绩效考核。同时出台了《S市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》规划发展。出台《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》加快机构养老服务的市场化水平。出台《S市关于加快推进养老服务业放管服改革的实施方案》等政策文件加快政府审批等服务流程。有关文件的出台完善了民营企业参与养老服务业发展的体制机制，更加积极地调动了社会力量参与到养老事业特别是机构养老服务事业中。3.2.2资金投入不断加大2013年末，按照省有关要求，S市实现足额发放高龄津贴，津贴的发放对象为收入较低，且年龄超过80周岁不足90周岁的老年人群体。2015年，较好完成了“关爱老年人健康工程”，这一省委和省政府都重点开展的民生工作。这一年全市的4万名贫困老年人，都在政府的帮助和支持下免费办理了一类特殊险种——意外伤害保险。自2014年以来，S市总计筹措了2.05亿元养老服务类资金。这些资金全部用于养老服务发展。其中：市社会养老院改扩建项目投资近1亿元，已经于2019年末实施公建民营并投入使用；购买服务，特别是公益岗服务6000万元；完成39所农村敬老院维修改造投入1770万元；完成46个社区老年人日间照料中心建设投入1267万元；连续5年为全市养老机构参投责任保险和发放运营补贴1700万元，我市各类养老服务设施得到较大改善。3.2.3“医养结合”模式扎实推进2017年以来，S市民政局会同S市卫健委指导全市114家养老机构实现医养结合全覆盖，为入住老年人提供医疗卫生服务的形式和类别也是多种多样。2017年12月末，央视《新闻联播》、辽宁电视台等新闻媒体先后对S市养老机构“医养结合”覆盖率实现百分百进行了报道。3.2.4智能化程度逐步提升近年，S市引进葫芦岛久久颐康科技公司建立了养老助残信息服务中心。目前，中心已收录达龄老人信息6万余条，并在此基础上又开通了12349民政便民服务热线电话，同时与60余家各类线下服务商合作（家政类10家、维修类5家、商家35家），运用网络信息技术推行“互联网+养老”，为老年人提供应急传呼、家政维修、日常用品跑腿代购、陪医陪护等多项服务，并免费推荐与老年人生活相适应的各类养老机构，年均服务老年人4.6万人次。3.2.5社会参与度逐渐增强近年来，S市扶持社会力量创办了社康老年服务中心、易和助老服务中心，年均服务老年人25万人次，让广大老年人的业余生活切实得到了丰富，推动了养老服务产业健康发展。3.3机构养老服务供给情况S市委市政府始终关注S老年人的需求，着力通过政策引导、市场规范、社会事业支持等方面加强S市机构养老服务的建设，特别是在第十三个五年规划期间，S市委市政府，坚持“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”的老龄工作方针。按照国家、省关于老龄事业发展和养老体系建设第十三个五年规划的要求，从我市实际出发，积极应对人口老龄化的严峻态势，着力完善老龄政策制度，着力加强老年人民生保障和服务供给，着力发挥老年人积极作用，着力改善老龄事业发展和养老体系建设。根据与S市老年服务协会人员的访谈了解到，目前，S市的养老方式主要为三类：居家养老、机构养老、社区养老。而访谈中，当问到对机构养老服务持什么态度以及机构养老服务对提高养老水平有哪些好处时，被访谈人均表示社会养老中机构养老服务是重要力量，是未来的发展趋势，极大的补充了现在“421”家庭（即四名双亲、两名夫妻，一个子女的家庭）赡养老人，人力不足的缺陷，有力的维护了社会安定。3.3.1养老机构和床位现状目前，S市可追溯的最久远的养老院成立于1958年，自此不断有养老机构成立，截止至2020年底，全市各类养老机构共计122家（运营中114家，8家处于停业或整改当中），其中：公办35家，占比27.7%，包含市直属1所，农村敬老院30所（区域中心院11所、乡镇院19所），常年病人托管中心3所，康复养护中心1所；民办76家，占比60.3%；其它经营方式共计11所，占比12%，含市直属1所。2020年底统计数字显示，S市社会养老床位达到7928张。结合当时全市老年人口的数量计算可知，每千名老年人拥有养老床位数为17张。其中，床位供应数最多的养老机构为S市昊海老年公寓，床位供应数量达600余张；入住情况最好的养老院为海州区老年医养护理中心，已实现百分之百入住。发展最快的是各类民办养老机构，总量上正在以年均500张床位的增长速度迅速发展。此外，通过分许分析数据可知，目前S地区仅有38.7%的养老机构落户于农村地区，提供床位也仅有2238张，占全市床位的28.2%，其余的全部养老机构和床位均落户城区。而全市老年人中有52%都来自农村，这也就意味着农村每张床位需要服务125名老人，该比例超过全市平均值的一倍。3.3.2机构养老服务人员现状S市老年服务协会曾对S市的养老机构护工情况开展过一次抽样调查。调查随机抽取了S市昊海老年公寓等8家养老机构，统计并对比分析了当时的入住老人总人数，其中的男性入住老年人数、自理老年人数以及床位数、护工人数和相关护工信息。通过调查结果可以看到，抽样调查的8家养老院，护工总数为154名，是入住老年人数的16.8%。其中男护工仅有24人，是护工总人数的15.6%，是男性入住老年人的4.7%；50岁以下的护工有60人，是护工总人数38.9%，是部分具有或不具有自理能力老年人的14.3%；有专业资格证书的51人不足护工总人数1/3。此外，参与调查的养老院共计储备护工13人。3.3.3机构养老服务收费标准现状目前，S地区的机构养老服务收费确定为三个部分构成。即：床位费+护理费+伙食费。这样相对于不同级别的居住需求。护理需求也就产生了不同的收费层次。虽然各类养老院地理位置、护理能力、服务标准都有各自的特色和差异，但在收费上，标准相差并不十分明显，这里我们以S市老年护理院为例做以简单介绍：在床位费上，S市老年护理院主要提供普通间（30元/天×30天=900元/月）、套间（40元/天×30天=1200元/月）、单间（50元/天×30天=1500元/月）、VIP包房（150元/天×30天=4500元/月）四种标准。在护理费上，S市老年护理院主要提供正常自理（30元/天×30天=900元/月）、一级护理（45元/天×30天=1350元/月）、二级护理（60元/天×30天=1800元/月）、三级护理（75元/天×30天=2250元/月）四种标准。在伙食费上，老年护理院只提供了一种标准。这种标准就是600元/月。综上，一名正常自理，没有特殊需要的老年人入住，所需最低费用为：2400元/月，即80元/天。3.3.4机构养老服务医疗保障现状老年人随着年龄增长，身体素质、反应能力、生理状况都有很大程度上的衰退，本身就在社会各种力量中处于弱势地位。特别是S地区作为早期的工矿型城市，在初期的生活工作方式都很不健康，也就由此导致老年人的身体状态甚至与同龄人相比还要略有不足。对于这一身体状态的老年人来说，不论是日常需要还是可能遇到的突发性风险救助需求都很高。近年来，S市党委和政府始终坚持，推广医养结合政策。目前，S的养老院基本都实现了医养结合，这一情况还曾被央视《新闻联播》、辽宁电视台等新闻媒体于2017年进行了报道。在形式上，主要有两种医养结合方式。一种是本身作为养老院通过购买服务、聘请专业人员等方式补充医疗服务保障，这种情况的养老院普遍存在缺乏如X光、心电图分析仪等重要诊疗仪器、缺少进行复杂手术必备的操作室和操作台以及人员素质良莠不齐等情况，因此仅能进行简单的医疗问询、体检和血压血糖检查等，遇到紧急医护情况还要被动等待正规医院的急救中心采取措施，但是因为具备准入门槛较低，维护成本也较低等优势，这类养老机构为当前主流。另一种是本身为医院的机构，为了补充社会需要和患者及家属要求，逐步改造部分原有的病房形成一部分与医院合署运营的养老机构或医疗机构。由于是与医院一同运营，因此在护理人员、医疗器械、诊疗手段上也都与医院共享，具有比较高水平的医疗保障的能力。但是由于医院本身还有运营需要，因此这样的养老机构往往存在供应床位不够多的情况。也在一定程度上形成了供不应求的局面。这些机构在提供医疗保障服务上，一般包含多个项目，包括日常问诊、查房、健康知识咨询、病患恢复、康复理疗等几个部分。通过进一步了解，在一些运营较好，提供医疗保障服务比较健全的养老机构，甚至会共用医院科室，因此在服务上更加细化。比如S市老年护理院是S市首家经S市卫健委批准成立的集医疗、养老、护理、康复于一体的医疗机构，其能够提供医院设立的内科、外科、中医科、耳鼻喉科、眼科、临终关怀科、放射科、检验中心、体检中心、口腔中心、透析中心、康复中心等医疗科室，并配有核磁共振、64排电子计算机断层扫描、PHILPS彩超、数字X线摄影、全自动生化分析仪等大型医疗设备；S市海州区老年医养护理中心在医疗救治上提供主任医师级专家临床查房和诊疗救治，在专业护理上提供资深护士长和专业护士的临床病情观察、褥疮护理、各种置管术后护理及根据病情的注射、输液等临床专业护理。3.3.5机构养老服务精神服务现状老年人在不仅需要满足了生存方面的需要，对于精神层次的需要也有更高的需求，只有具备更高水平的文娱活动和更高标准的人文关怀，精神慰藉才能满足老年人在归属感上、爱与需要上、尊重上的各种精神需要。但是S地区正在构筑的是以“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的养老服务体系。因此，基本生存基础上提出的满足老年人需要的政策比较多，而在满足老年人其他方面需求上，提供的政策支持、市场引导相对较弱，虽然随着老年人的不断增多，市场需求也在不断提高，各养老机构都在补充和添加相关服务，但目前来看服务上仍然呈现出整体偏低的情况。S市社会养老院，是全市最大的公立养老院。主要收容对象包括“三无”老人和自理老人，因此在人文关怀和精神慰藉上略有不足。在这里主要提供的精神服务包括娱乐空间、阅读空间、洗浴空间、室外健身休闲空间等一系列服务设施。S昊海老年公寓是全市最大的民营养老机构，在由于市场化运作，加上母公司为建筑企业，资金雄厚，因此在“软环境”上更为注重。不仅在房间设置上分别设置了双人高档间(室内设有25寸彩色电视机、空调、电话、休闲围椅、室内卫生间、浴盆)、双人普通间(室内设有25寸彩电、电话等设施)、四人普通间(室内同样设有25寸彩电及电话)。在选址上也定在了S城区中心，环境幽静、绿植丰富、交通便利、闹中有静的地方。此外，该养老机构内部设施完善，建有配套的娱乐、休闲、健身等场所。在管理方面也更加注重以老人为本的服务理念，采用最先进的宾馆式管理理念及管理模式，让老人以此为家，享受生活。甚至在饮食上高档间的养员可预约定餐，通过设置了大量的娱乐设施、营造良好的宜居环境、采用了先进的服务理念，老年人一方面可以在此享受到良好的物质服务，另一方面也可以享受到较高的精神服务。但是公办养老机构又或是民营养老机构，其不同规模，不同所有制，却都在精神服务上有不足。实际上，S市老年人的文体娱乐主要还是依靠公共娱乐机构，如S市老年活动中心的活动室、阅览室及其定期开展活动的11个各类社会老年文艺团体就吸纳了活动人员达500余人。3.4S市机构养老服务需求现状为准确了解机构养老服务的需求现状，2021年3月24日至2021年4月1日，在S市老年服务协会的支持下，我随机对S市机构养老服务的部分养员采取了问卷调查，由于部分养员为失能或半失能老人，所以部分调查问卷为家属代为填写。为全面细致了解机构化养老服务的需求现状，调查问卷共设置了28个问题、涵盖了不涉及个人隐私个人信息、对机构养老服务的满意与否、对机构养老服务的需求、其他建议等四大部分。本次调查共发放了420份问卷，百分之百实现了有效回收。表3.2问卷调查老年人基本情况表Table3.2Questionnairesurveyofthebasicsituationoftheelderly类别基本信息数量（人）占比性别男20749.2%女21350.7%年龄65岁-70岁5212.3%70岁-80岁26362.6%80岁以上10525.0%受教育程度小学及以下11527.3%初中13331.7%高中10224.2%大专及以上6515.4%健康状况自理15937.9%半失能20348.3%失能5813.8%3.4.1养老机构和床位需求现状目前，S市养老机构数量和供应的床位数仍然不能满足现实需要，缺口仍然较大。通过在与S市老年服务协会工作人员及养老机构负责人访谈时发现，当前机构数量和床位仍然不够。特别是对于海州区老年医养护理中心，由于是老年医院建立的，医疗资源相对丰富，价格又比较合理，即使一再扩增床位也已经出现了供不应求的局面。3.4.2机构养老服务人员满意度现状通过访谈了解，当前S市机构养老服务还存在几类明显问题。即，护理人员缺乏，文化水平、专业能力略显不足的情况。因此，在调查问卷中设计了相关内容，主要目的是要了解老年人对机构养老服务中护理人员的满意度等基本情况，其中分数由低到高依次代表非常不满意、比较不满意、一般程度、比较满意、非常满意。图3.3老年人对机构养老服务中护理人员的满意度Figure3.3Seniors'satisfactionwithnursingstaffininstitutionalelderlycareservices3.4.3机构养老服务收费标准接受度现状要了解老年人的接受程度就要了解老年人的可支配收入状况，通过对入住S养老机构的养员的月可支配收入进行问卷调查，了解到调研的老年人中，离休人员为80人、退休人员为247人、无离退休待遇的人93人，老年人的养老费用多数为退休工资和子女赡养。全部老年人中，大部分只有2000元的月可支配收入。其中，每月收入1500-2500元是最多的区间，有205人，占到总人数的48.8%;其次是2500-3000元，有82人，占到19.5%，收入超过3000元的老人有76位，占18.1%，收入不足1500元的老人仅为57人，占13.6%。图3.4老年人收入分布情况Figure3.4Incomedistributionoftheelderly表3.3养老费用来源基本情况表Table3.3TableofBasicConditionsofSourcesofPensionExpenses费用来源人数占比子女供养7217.1%退休工资23856.7%存款储蓄6515.5%社会救助4510.7%其他00%通过问卷调查可以发现，老年人中表示能轻松负担养老费用的占比仅为7.6%，而超过66.9%的老人都表示当前的机构养老费用是难以负担的。图3.5老年人对机构养老服务中费用负担程度Figure3.5Theextentoftheelderly'sburdenoftheinstitutionalpensionservices3.4.4机构养老服务医疗保障需求现状通过调查结果可以看出，S市老年人的健康状况并不好。参与调研的S老年人中不能够自理（含半自理）的占主要部分，有261人，占总数的62.2%（半自理的203人，占48.3%；不能自理的有58人，占13.8%）；能自理的为159人，占总数的37.9%。同时入住养老机构的老年人年纪普遍较大，这部分老年人身体机能衰退、整体抵抗力相对低，对环境又较为敏感，容易身体不适。养老机构的医疗保障，是机构养老区别于传统养老的根本因素，也是S市目前极力倡导和推广的运营方式，S市全部养老机构都在一定程度上配备了医疗设施等医疗资源。在调研中也发现，不少老年人觉得在机构养老服务比其他养老方式更具有安全感，主要是因为医疗资源，有紧急需要能够及时得到治疗解决。表3.4机构养老医疗服务需求情况Table3.4Demandforelderlycareservicesininstitutions医疗服务人数占比量血压和测血糖33780.2%定期开展健康诊疗和咨询35283.8%送药打针7918.8%疾病治疗40796.9%康复训练10825.7%图3.6老年人对机构养老服务医疗护理满意度Figure3.6Seniorcitizens'satisfactionwithinstitutionalcareservices3.4.5机构养老服务精神服务需求现状虽然S市有些养老机构已经运行数十年，但是S市养老机构的市场仍处于发展的比较不发达阶段，大多数能够提供的服务仍然停留在硬件设施的配备上，对于软环境服务上仍有很大的进步空间。在问卷调查中认为养老机构环境好的由非常不满意、比较不满意、一般程度、比较满意、非常满意的比例依次为14.8%、36.2%、27.9%、16.2%、5.0%。认为养老机构饮食好的由非常不满意、比较不满意、一般程度、比较满意、非常满意的比例依次为17.1%、38.6%、25.7%、16.2%、2.3%。表3.5希望养老机构提供的文娱服务项目情况Table3.5Hopethesituationofculturalandentertainmentservicesprovidedbyseniorcareinstitutions项目人数占比报纸12028.6%棋牌17541.7%电视36787.4%小说12329.3%户外活动16739.8%书法22854.3%花卉小草32477.1%养殖小鸟9422.4%绘画21350.7%表3.6希望养老机构提供的娱乐设施情况Table3.6Hopethattheentertainmentfacilitiesprovidedbytheelderlycareinstitutions项目人数占比健身房9723.1%网络室20649.0%电影放映室13231.4%心理咨询室15837.6%棋牌桌17541.7%KTV8720.7%读书室23856.7%乒乓球桌14935.5%台球厅10625.2%

4S市机构养老服务供需问题及原因分析通过调查问卷、与业内人员访谈、调取相关部门文件和统计资料等方式，了解到了S地区机构养老服务现状。总体上看，随着S地区老龄化的加重，S市委市政府也在不断增加老年人方面的关注度，出台了一些政策，也取得了一些效果。但与此同时，也不断暴露出S市机构养老服务供需关系问题存在的问题，并且在调研和分析后也逐步挖掘出其中存在的深层次的根源。4.1S市机构养老服务供需的主要问题通过现状调查和资料分析，发现在供需情况上，目前主要出于供求不相匹配的情况，机构养老服务的供给与老年人实际需要的需求并不能完全匹配，这其中供不应求的的问题十分突出。这些问题，具体体现在政府作为有形的受调节作用发挥的不明显、物质资源和人力资源供不应求、供给侧所需费用大于需求侧所能提供等矛盾。4.1.1调节机构养老供需政策还不够完善尽管S地区一直以来在养老问题上十分关注，也出台过有关政策，并专题制定了第十三个五年计划期间S市老龄事业发展和养老体系建设规划，但仍然存在政策制定和实施上的不够完善。访谈中，多数被访谈对象也再次提出了，这一想法，并且此前，老年服务协会也向相关部门提出过意见建议。政策不完善主要变现为四个方面。一是虽然进行了总体政策规划和任务分劈，但是具体的落实细则和措施上制定的不够全面不够具体，可操作性不强可持续性不久，不能有效指导市场和有关机构根据供需关系调整供给内容，有待进一步完善。二是在政府的大力推动下虽然全市养老机构特别是民办养老机构快速的增多、成长和壮大，但是政府后续的管理体制机制跟进不够紧密，导致市场的规范性不够，一些提供机构养老服务的机构资质许可、管理规范、层级划分、运行考核、过程监管、诉求反馈、纠纷化解、运营规范等方面都还没有完整全面系统的制度规范。这方面在访谈中，被访谈对象也纷纷表示，虽然政府在相关领域的市场监管作出了大量的工作，但是起点低、底子薄仍然导致相关领域的市场监管还有不足。三是S市的多数政策都是按照上级党委和政府的统一要求和部署下进行制定的，在机制上较少参考发达地区特别是沿海发达城市的机构养老服务政策制定，有关政策和体制机制在运行上就存在不够灵活，创新程度不够等问题。四是在宏观政策上，政府主要是偏向于发展和培育本地的民营养老机构，在招商引资和引进国内国际大型养老机构上宏观战略和政策制定不足，因此在推动和倒逼政府制定政策等方面的压力不够，也就直接形成了有些制度的可操作性不强，可持续性不久等问题的产生。4.1.2机构养老服务资源供给不够满足需求S市老年人口逐年增加，政府也在始终按照国家现行标准不断提高老年人的可支配收入，进而就推进社会上一部分老年群体及其亲属的消费理念和生活观念的变化，伴随而来的就是一部分原本采取非社会养老方式的老年人及其家庭逐步将养老服务过度向社会或者市场承担。所以，养老的社会需求在不断扩大。但是，从当前来看，机构养老所能提供的床位、卫生条件、私密空间等服务资源明显不足，这也在很大程度上制约了S市机构养老服务的发展，也就是说供需矛盾主要体现在老年人口数量增多与机构养老服务的服务能力不足缺口之间的矛盾。以床位为例，2020年，S市拥有老年人46.4万人，而S的全部机构养老服务所能提供的床位仅能实现，每一千个老年人能够分得养老床位数是17张，同样的比例在全国的数字为30张，S已远远落后于国家平均水平，与沿海的经济社会发展较好的地区相比这一数字可能相差可能更多。而到了2020年S市老年人的数字已经跃升为46.5万人，虽然养老机构也在增多和壮大，养老床位也在不断增添，但与S市高速增长的老龄人口相比也仍然不足。调查显示，S市老年医养护理中心的每日床位排队等待都超过3人，到目前为止仍有数名老人因床位不足而不能实现入住。另外，在本次问卷调查中，有65.5%的老人家属参与者表示愿意到养老机构入住，这意味着如果保持当前的床位供应增长速度，到5年-10年之后，这一数字缺口还将继续放大，甚至成为S市更大规模人口外流的重要因素，并引发更大程度的社会矛盾。在满足老年人各项需求上，也仍然有很多的不足之处。问卷调查中显示，老年人认为环境满意或比较满意的仅有五分之一左右，同时有超过半数甚至超过75%的老年人也对电视、书法、绘画、花卉等文娱项目表现出了需求，对读书室的设施表现出了要求，在这些方面养老机构还无法实现完全的供给。此外，在机构养老服务的配套设施上也存在多项问题。比如，在公办养老机构上。我市现有的敬老院大部分始建于1990年和2000年初期，受财力所限，基层各级政府没有专门的经费用于修葺，上级补助的改造资金也捉襟见肘，且呈逐年递减趋势。因此，我市的农村敬老院普遍存在设施超期使用，老化等问题。同时，在生活娱乐设施上，大多数敬老院更是没有或很少，缺满足日常生活的乏健身器材，也没有疾病康复和治疗等设备，个别敬老院的房间门窗及养员家具陈旧破损，还有一些敬老院在今天来看消防验收都不能通过。在非公有制的养老机构中，也在不同程度上存在机构占地大小不同，设施设备的品类质量不同等问题。4.1.3机构养老服务护理团队供给能力与需求不平衡老年人是一个特殊的群体，因为他们是在社会中处于弱势地位，这种弱势不仅体现在年龄的大，更表现在，身体和心理等方方面面。问卷调查中，我们发现参与调查的对象身体素质较差。参与调研的老年人能实现完全自理的仅有37.9%。特别是，参与问卷的调查的老年人中，需要量血压和测血糖、定期开展健康诊疗和咨询、康复治疗等医疗服务的均超过了80%，需要疾病治疗甚至超过了95%。因此必须有一支足够规模的专业化护理团队，才能服务好更多的老年人，要足够专业，也要随时随地根据老年人的各种需求来供应护理技术。但是从目前的调查统计数据上来看，这一结果并不理想，S市现在的护理团队在整体上呈现出不大、不强、不专业的情况。在护理团队数量上。根据调研数据可知，截至2020年底，全市共有入住老年人3819人、整体的护工数量却不足900人。这一数字表面上看起来可能并不明显，但是放到具体的实例中可能更为突出。在比例最高的S怡心养老院平均每8个老人才能得到1名护工的照顾。即便是在入住率百分之百的养老机构，比如说，S市海州区老年医养护理中心。所有的护工也都能被充分有效利用起来的满负荷状态下，对于失能和半失能老人的护理也仅能维持在两名老人一个护工的最低要求上。随着现在入住养老机构意愿的持续提升，这一问题还将进一步的变得明显。在年龄和性别结构上。由于S是一个人口外流，特别是青年人口外流比较严重的城市，因此在护理团队上也呈现出年轻人较少的问题。同时由于S曾是一座工矿型城市，导致在煤炭枯竭后青壮年的男性打工者都在外省市就业，也就进而导致了大部分从事机构养老服务的人员都是年龄超过45周岁的家庭妇女。这些人在照顾老人方面细致程度是优势，但是受年龄和性别的影响在体能等方面就有很大不足。甚至在某些养老院还存在60多岁本应接受服务的老人在照顾70多岁、80多岁老人的“以老养老”情况，不仅力有不逮，而且风险极大。在护理团队的专业程度上。从实际的访谈中可知，当前护工主要从事的也只是整理卫生、定时喂饭喂水等比较基础的工作。只有少部分医养结合的养老院，能够将部分医疗资源投入到养老院的运行中，以此提供医疗保障服务。但是，从整体上看，护理团队仍然是在提供诊疗服务、心理慰藉、长期陪伴甚至是临终关怀等方面专业程度不够。4.1.4机构养老服务供需匹配度不高，缺乏针对性通过访谈可知，S市存在的养老机构已有一定的规模，在功能划分上也基本形成了服务能够自理老人的养老服务机构如昊海老年公寓、服务失能、半失能老人的机构如S市老年护理院和S市海州区老年医养护理中心，等结构明显的划分。但是在其他诸如市场定位、生活需求等方面的划分上，这些养老机构并没有形成比较完备、系统、明确的标准。老年人的不同市场需要都没有得到充分考虑，加上不同老人在对幸福的理解上也有个体不同，导致养老服务内容和服务需求错位。在市场定位上。即使是在一些比较成型的如S市老年护理院、S市海州区老年医养护理中心等机构，虽然明确主要的服务对象为失能和半失能老人，但是也没有在这一基础上明确提供高中低档的服务划分和相应的收费标准，仅仅是按照失能、半失能老人的实际生理需要，按照3000元为基数，每增加一条维系生命或检测体征的器械增加收费100元。这只是S市机构养老服务的一个代表。整体上，S地区也都没有明确高中低档的机构养老服务格局，目前市场仍处于结构并不明晰的阶段。在项目设置上。根据调查，目前大部分养老服务机构提供的服务还存在多元化程度不高、个性化不突出等特征。在这一方面与S市老年大学等单位相比，相差很多。S老年大学，设有书法、绘画等30余个专业，且经常组织学员开展活动、竞赛，极大地丰富了老年人的晚年生活。而相比之下机构养老在这方面就有这很大的不足，往往考虑的也不充分，不能在满足老年人有关物质生活需要的基础上，针对老年人对于文化等精神领域的需要提供娱乐活动。目前，大部分养老机构所能提供的精神服务仅仅停留在，提供一些并不新颖前沿的书籍、简单的棋牌、新闻报纸和不能保证人人都能享受的电视观赏。至于更高水平的，园艺、插画、诗歌、书法、知识讲座、户外活动等项目就很少有机构能够供。而在陪伴上，仅仅能保障简单的交流，多数情况下都是入住老人互相之间交流，能够随时提供精神专家和心理医生服务乃至于临终关怀服务的机构则一家都没有。即便是一些机构提供了较好的服务和项目设置也会因为收费较高而难以维持。在康养服务上。目前大部分机构在提供养老服务上都更加注重提供相对应的医疗服务，特别是有多家养老机构本身就是与医院一体运营，老年人的医疗需求可以实现一定程度解决。但是，在康复训练等方面所能提供的服务就不多，除了宝地温泉康养中心能够提供中医康养和温泉养护等特色项目、S市海州区老年医养护理中心能够在一定程度上提供中医康复诊疗，其他医院或借助医院优势提供部分检测和药物治疗，或就是没有康复服务。对于老年人来说，生活的享受仅仅是一部分需求，更为重要的是生命的安全和生命的质量，是长久生活的幸福度、安全度。因此当机构养老服务不能提供有效的康养服务时，也在一定程度上，形成了老年人与服务机构之间的隔阂，甚至会激化矛盾和纠纷。4.1.5机构养老服务费用与老年人收入不匹配S市在2001年被确立为全国第一个资源枯竭城市经济转型示范市，曾经的很大比重城市人口均为矿工，随着全国改革浪潮的推进、S转型的逐步推进和S矿务局的破产，大量的失业人口涌入社会，而这一时期的失业人口很大一部正是现在的老年人，这一部分老年人具有收入资金少，身体条件差、服务需求高等特点，同时即便是非矿工家庭的老年人在退休后，收到地方财政的影响，收入一般也并不太高，乡村更是以收入微薄的广大农民群众居多，对比于目前主流养老机构的的收费标准往往显得捉襟见肘，这一点在问卷调查上体现的也十分明显。根据调查问卷可知，目前采取机构养老服务的老年人中，有超过半数的老人养老费用主要依靠退休工资。同时，根据相关部门提供数据，2020年调整退休人员基本养老金之后，S市机关事业单位退休人员月人均可达4,111元，其他退休人员月人均也有2,251元。通过与老年服务协会工作人员的访谈了解到，目前机构养老服务的标准和收费普遍的为每月2400元以上，对于半失能老人收费标准每月基本都要超过3000元，更为严重的植物人等老人这一收费最高甚至达到了每月7350元。同时访谈中，相关工作人员也表示这一收费现状其实并未考虑到S的人员收入实际，实际上并不合理。通过简单地对比两组数据也可以知道，仅靠老年人个人的收入与入住花费之间就有很大缺口，如果在此基础上老年人由于个人身体状况还有一些打针吃药等额外的医疗服务需要，其可支配收入水平就与收费形成差距进一步拉大，这也就更进一步的产生了机构养老服务费用与老年人收入不匹配的局面。实际上问卷调查结果对这一点也体现得十分明显，超过66.9%的老人都表示当前的机构养老费用是难以负担的。4.2S市机构养老服务供需问题的原因分析根据供求理论，一般状况下，市场出现供不应求的情况即属于卖方市场，供给方将掌握主动权。但是机构养老服务不完全属于市场活动，有着公益属性，因此在出现供需矛盾时，既有供给侧出现的问题也有需求侧出现的问题。根据这些问题的供需侧重点不同，按照市场供求关系分析供给侧和需求侧，得出主要问题原因有以下6个方面。4.2.1思想观念落后S地区无论是产业发展还是经济运行又或是政策实施，都有一个共同的不足之处，就是很大程度上的思想不够解放。当然，在养老服务的发展上不够全面圆满完美也有这一原因。S地区计划经济进入早、退出晚、影响深，导致思想观念、工作方法、制度体系没有完全适应市场经济要求，还没能形成良性运转机制。在政府层面，这一原因主要为管理观念的落后，集中表现在一些部门和干部还存在重管理、轻服务的问题。这些部门和领导干部习惯于唯上、唯政策的思想，在工作上不能经常性的开展调研，也不能有效地根据本地的现实状况采取适应性政策，对于群众需求和市场需要也没能完全兼顾，对于一些新发展阶段出现的新问题，就存在思想观念不新，工作方法陈旧，用“开拖拉机的方式开轿车、开普列的方式开高铁”的情况。在市场层面上，就是机构养老服务的主体在运行上，还存有改革开放初期一些老旧思想观念。部分主体在运营中一方面是希望通过收住老年人提供服务盈利，另一方面也是希望通过成立这一机构获取政策、金融等方面的支持。在这种观念的推动和影响下，市场上就会形成一些只为获取土地、财政政策以及无息或贴息银行贷款融资的机构，这些机构再获取利益就会在市场上形成良币被劣币驱逐的情况，也就会破坏机构养老服务的市场。在社会观念上，无论是养老观念还是消费观念都没牢固形成依托机构养老服务的意识。在养老观念上，S地区是一个传统观念非常深重的地区，在社会上养儿为防老，居家养老的思想观念仍旧是社会的主流。一旦老年人入住养老院，一方面会在老人的交流圈内形成无人赡养的偏见，另一方面子女也会面临“不孝顺”的舆论指责和诟病，同时入住老人和赡养子女也不认为机构养老服务会强于居家养老，因此只有一些思想前卫并且确实没有充足的精力或足够的医疗水平的子女才会让老年人去机构养老。这一观念甚至影响了政府的决策，在S政府有关文件中就提到过类似的要求，明确在养老服务体系中机构为补充。在消费理念上，因为S地区一直以来经济情况就不是很好，并且老年人都经历过经济困难时期。因此对比机构养老服务的消费，普遍不认同，认为不应该花费这些资金。这一方面在日常购物上也有体现，S市一些商户就曾表示，发放纪念品、礼券、宣传画册等领取数量最大的群体就是老年人，但是实际购买和消费的老年人却寥寥无几。4.2.2体制机制运行不畅当前，养老机构的市场不够规范、分级不够明晰、标准不够统一、政策不够政策不够完善很大一部分原因体现在政府的体制机制运行不够灵活、不够流畅。这种不灵活、不流畅，就会造成政令不一、令出多门、衔接迟缓、沟通困难，导致政策制定参考不充足、政策下达不及时、政策解释不到位、政策落实不迅速、政策转变不流畅。这背后的具体原因有以下几个方面。一是机构改革造成的政府职能变化较多和适应过程较长。2018年S市开展机构改革之前，老龄委和社会福利同属于民政局内设部门，衔接紧密并且配合密切，很多政策的制定和实施工作都可以内部协商、并且在一些重点问题上也可以通过民政局内部的领导班子会议议定解决。特别是，一些调研、摸底等掌握基础的工作还可以通过民政局在基层设置的民政助理代为执行，在极大提高工作效率的同时也可以更为有效进行政策解释，推动政策执行。机构改革以后，为进一步推动医养结合工作，将原属于民政局的老龄委职能划归卫健委，自此负责老年人服务的老龄委在卫健部门领导下服务老年人，但是养老院却游离在外，归民政部门管理。同时，机构改革之后，新的养老服务业工作机构领导小组涵盖了43个部门，这就造成了沟通议定机制上复杂性和困难性，固然这样制定的政策可以在更多领域得到有效贯彻，但是也造成开会次数减少、资源共享程度不够、议定问题流程复杂，制定政策顾虑较多，也就在客观上形成了令出多门、政令不一的情形。此外，由于卫健委主要工作职能以医院为抓手，因此在老年服务上也没有完全转换职能分工，也无法有效的利用和发挥出其基层助理的作用。二是由于S市经济条件和所处地域，对中央和省制定的政策理解程度上还有缺陷。S地区地处辽西，虽然在十四五规划中被国家确定为国家辽西北承接产业转移示范区，并被辽宁省委省政府确立为辽西融入京津冀协同发展战略先导区，但是由于地区经济发展落后、区位优势不明显等原因，在很大一部分关于机构养老服务的上级政策上存在理解程度不够，在某些养老服务领域的政策上也存在关注度不高等情况。就比如说，面对当前老年人可支配收入与养老机构的收费标准之间比较明显的差距上，完全可以采取借助医养结合的医疗机构，通过医保报销部分来弥补差距，但是目前没有采取这样的做法。4.2.3机构养老参与的部分主体积极性不够按照福利多元主义理论，社会福利和产品，特别是机构养老服务的提供者本应为，政府、社会组织、志愿者以及其他第三方机构共同参与、合作供给。但是根据目前的机构养老服务的主体中非政府的其他社会主体积极性都不是很高，而在全国整体的政策要求下，公办养老机构也在不断开展改革，只保留其公益属性部分，这就造成了机构养老服务市场的不够活跃。这方面在访谈中，许多访谈对象也都表示，社会参与机构养老服务的积极性并不强。笔者根据访谈内容总结归纳，这里面最根本的主要因素有三个。一是机构养老服务的专业度较高。由于目前全市正在推行医养结合，因此在机构养老服务上，需要提供具有一定专业水准的医师护士，另外为了满足老年人精神慰藉，精神辅导人员也是需要配备的。这些必备的医疗技术和相关配套的医疗设备仅靠志愿者的热心和资金，显然是远远不够的。同样仅靠没有专业化训练和学术背景的工作人员也难以维持机构养老服务的可持续的发展，这样的高标准需要就进一步拉高了养老机构的准入线，让一些社会群体和社会力量很难有效参与。二是机构养老服务的投入较大。从当前的情况来看，机构养老服务想要在养老服务的市场中脱颖而出，一方面需要比较健全的专业化团队，另外一方面还需要一定程度的硬件设施。而硬件设施的设置无疑是需要投入大量的资本的。特别是，养老机构为了提供更好的服务，除了基础的房屋、床位、衣帽柜等生活必需场所物品还有必备的医疗设备外可能还需要独立卫生间、网络电视、WiFi网络以及各类娱乐设施，甚至会有希望绘画、书画等课程的更高需求，调查中问卷中，这一部分就表现得十分明显。这些投入看似每一个开销都未必很大，但是汇聚成整体就是一个很大的数目，这样大的投入与S的小规模市场比较，就势必造成资金回流缓慢的局面，也就无法吸引一些社会资本投入。三是机构养老服务方面的利益牵引不够。这一方面主要还是受政策驱动和市场规模的影响。前一项原因中提到过，当前机构养老服务的前期投入成本很高，因此必须要提高价格才能保证利润。而当前的S消费现状则表明，当前S市老年人能够承担这一支出的人并不多，这样一来一些成本就要有其他的的社会力量进行分担，这就需要政府在这方面加强政策的扶持力度，例如用医疗保险不足部分缺口，又或者为养老机构提供更为优惠的土地政策。可是以当前S的财政水平和政策开放程度，这样的政策扶持还是需要努力的。同时，由于社会资本的趋利性，在没有足够的利益驱动下，其公益属性就不会表现出来，也就很难活跃于机构养老服务的市场中。4.2.4人口外流严重人是生产力中的决定因素。一直以来，S地区总体人口净流出趋势没有改变。虽然人口流动有助于优化全国劳动力市场资源配置和经济布局，却消耗了S地区发展的人口潜力，而人口潜力消耗的代价就是市场人力资源供应不足。人口流出带来经济社会一系列问题，严重影响地区发展，最直接的就是形成了劳动力缺乏、人口老龄化和人才流失严重，又由此进一步加重了S地区机构养老服务的发展困境，人口流出的具体表现为以下几个方面。一是青壮劳动力大量流出。从近些年人口抽样调查数据看，流出人口中不足17周岁的占比为9.0%，超过18周岁但是不足34周岁的占比59.8%，超过35周岁但是不足59周岁的占27.5%，年龄超过60周岁的占3.7%。其中，年龄19周岁与59周岁区间的占87.3%，特别是年龄不足34周岁的占68.8%，青壮年占绝大多数。从市就业服务中心掌握的数据看，近5年该中心累计转出流动人员档案中年龄超过25周岁但是不足40周岁的占转出总数的97.3%。图4.12017年—2019年流出人口年龄结构Figure4.1Agestructureofoutflowpopulationfrom2017to2019二是专业技术人员转出增多。2017年-2019年，S市流出人口中从事卫生和社会工作的人员逐年攀升，在2019年就已经达到占总流出人口的2.7%。另外根据市就业服务中心提供的情况来看，近些年转出的5640份档案人员的专业分析，累计转出医学、医护类人员843人，占总转出的14.9%，是转出人口中占据第二多的行业。表4.1S市2017—2019年1‰人口抽样调查流出人口行业分布Table4.1Industrydistributionofoutflowpopulationin1‰population