行政管理学-考研复试笔记(广州大学)

《行政管理学》

第一章导论

一.行政管理与行政管理学

1.行政管理在社会生活中的地位和作用

行政管理：主要是指国家各级政府部门在执行法定职能及其具体运作的过程中，对于所经历的程序，环节，以

及所处理的事项和解决的问题等一系列的管理活动。

(1).行政管理原是公共管理的重要组成部分，在社会生活中占有重要地位和发挥着重大的作用，影响到

广大民众的切身利益。

(2).行政管理在各种管理中是涉及面最广和最具权威性的管理

(3).行政管理的实践和改革呼吁行政管理学的产生，发展和创新。

2.行政管理学的创立及其发展状况

(1)行政管理学科的历史发展

行政管理学真正作为一门学科发生在美国：a美国立国晚，所受的传统束缚少，创新和进取精神强，b美国作为

后起的资本主义国家，科学技术和工商业都很发达，科学管理也首先用于工商管理催生行政管理学的建立，c

三权分立的学说建国，d美国政治学和法学等领域，有一批重量级学者，在酝酿和创建管理学早起起了决定性

的积极作用。

(2)行政管理学科发展要注意的有关情况

a.学科的综合性要求吸收邻近、边缘、相关、交叉、渗透学科。

b.在同类即管理学科中，尤其是管理科学和企业管理许多新的理论观点和实践经验有相通之处，要关注其

发展状况。

c.学科的国际化，参考各国学者的意见和经验。

d.学科的应用性，要求贯彻“学以致用”的原则。

3.行政管理学研究的对象，内容和方法

(1)行政管理学研究对象

a.国务院，和各级人民政府是行政管理的主体

b.国家和社会的法定公共事务和政府内部事务是行政管理的客体；

c.公共管理必须共同遵守民主法治这一根本原则，行政管理更要率先示范；

d.行政管理关系国计民生，对国家和社会的发展有重大影响。

(2)行政管理学研究的内容

a.4要素循环说：从管理的过程来说，最简单最原始的环节至少有两个，即决定和执行，随之而来的有检

查和相应的举措

b.古立克的7要素说。

c.怀特在《行政管理导论》中将研究内容定为组织原理、人事行政、财务行政和行政法规

d.现代管理的诸要素：包括，环境、目标、预测计划、谋略、决策、组织、人力资源、培训、领导、授权、

执行、协调、公共关系、监控、财务、后勤、法规…

(3)行政管理学研究的方法

研究的知道思想是马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物主义，坚持理论结合实际的原则，力求做到有的放矢

和实事求是；实践证明方法更新首先要观念更新。

二.行政管理学在中国

1.20世纪30年代即已引进的行政学

(1)“治国平天下”的讨论在中国古已有之，但行政学从国外引进

(2)学会组织的成立a.“中国行政学会”1943年成立b.“综观行政学学会”1944年成立

2.解放初期的“行政组织与管理”及其中断

3.改革开放以来的行政管理学，

三.建设和发展中国特色社会主义行政管理学

1.行政管理学本土化的必要性

2.行政管理应为实现战略目标服务

行政管理在中国，行的是建设和发展中国特色社会主义之政，为的是对这一伟大共同事业作应有贡献，因而要

敬业，乐业，保持勤政、廉政，充分发挥行政管理的积极作用。

3.以科学发展观建设和发展行政管理学

科学发展观的科学内涵和精神实质主要有：

（1）、科学发展观的第一要义是发展

（2）、科学发展观的核心是以人为本，要全心全意为人民服务，一切奋斗和工作都是为了造福人民：

（3）、科学发展观的基本要求是全面协调可持续

（4）、科学发展观的根本方法是统筹兼顾

从世界观和方法论的高度来看，以科学发展观来建设和发展行政管理学是完全必要的。

第二章行政环境

一、行政系统与外部环境的互动分析

1.行政环境的含义

行政环境：影响行政系统生存与发展的要素的总和，它包括外部环境和内部环境。外部环境直接间接影响行政

系统生存与发展的因素或条件的总称。

2.行政环境的构成

（1）自然环境：指在行政系统界线外、未经人工制作存在的事物。

（2）指在行政系统界线之外、直接影响行政系统活动并决定其兴衰存亡的各种社会因素的总称。

3.行政系统与外部环境的互依性

（1）行政系统对外部环境的依赖性

a.行政系统适应外部环境的需要而产生，

b.外部环境的需要制约着行政系统及其价值观、目标、规模、结构与行为方式。

c.行政系统的物质要素一人、财、物，非物质要素一信息，都要从外部输入

（2）行政系统对外部环境的选择与塑造

a.行政系统作为开发系统，必然要从外部环境中有选择的接受物质、能量和信息的投入

b.行政系统不仅要选择外部环境，更要设法改善、控制外部环境。

（3）影响行政系统的外部环境有宏微观之分

宏观环境是指广泛影响整个行政系统的环境，微观环境是指影响个别行政系统的特定环境。

二、经济和政治环境对行政系统的影响

1.经济环境对行政系统的影响

经济环境是行政系统外部环境中最基本的方面，是行政系统赖以生存和发展的最深层环境

（1）物质生产与人口生产的发展状况对行政系统的影响

a.生产力发展制管着行政系统功能发挥和部门设置

b.生产力发展状况制约行政系统功能发挥和部门设置

c.生产力的发展状况提供了行政系统运行的物质基础

d.人口的发展状况影响着行政系统的发展战略和人口管理功能

（2）生产关系与具体的经济体制对行政系统的影响

a.基本的生产关系直接决定行政系统的性质和变化

b.具体的经济体制影响行政系统的功能配置和运行模式

2.政治环境对行政系统的影响

(1)国体直接决定着行政系统的基本性质

(2)政体规定了行政系统的具体形式和地位

(3)政党制度影响着行政系统的稳定性和完善程度

(4)政治生活的民主、平等程度制约行政系统决策与执行的民主话、科学化程度

(5)政治形势的稳定程度影响着行政系统的运行状态

(6)法律制度规定与保障者行政系统在整个国家机构系统中的地位

(7)法律的完善化、科学化程度制约行政系统运转的协调、规范水平

三、文化、民族和宗教环境对行政系统的影响

1.文化环境对行政系统的影响

广义的文化：人类在社会实践中所创造的物质财富与精神财富的总和，包括物质文化、社会文化、和精神文化

三个部分。狭义的文化指社会的意识形态。

(1)关于行政系统一般行为的期望对行政系统的影响

a.不同的国家对行政系统的管理范围有不同的期望

b.不同的国家对行政系统的输入、输出有不同的期望

c.对行政系统的认同程度决定群众参与行政输入方式的差异

(2)关于行政系统首脑权力的观念对行政系统的影响

a.血统论的行政文化认为，行政首脑的权力来自世袭

b.唯意志论的行政文化认为，行政首脑权力来自超人意志

c.法治论的行政文化认为，行政首脑权力来自人民委托，并通过体现民意的法律形式予以确认

(3)关于行政系统运行方式的观念对行政系统的影响

a.人治观念认为，行政系统内外治理的好坏，关键在人，而不在制度。

b.法治观念，又分专制主义的和民主主义的法治观念

(4)关于行政系统内部人际关系的观念对行政系统的影响

a.特殊的人际关系观念，它影响行政系统的行政决策，影响行政系统的人事工作，一些行政系统的监督

b.普遍的人际关系观念

(5)关于行政道德的观点对行政系统的影响

行政系统道德是指行政系统成员在行政管理过程中所遵循的调整个人之间、个人与行政系统及社会之间的关系

的行为规范。

a.行政道德指导着行政系统成员的政治方向

b.行政道德制约着行政系统成员个人利益的实现程度

c.行政道德影响行政系统成员的社会地位

2.民族环境对行政系统的影响

民族：在历史上形成的有共同语言、共同地域、共同经济生活，以及表现于共同民族文化特点上的共同心理素

质的稳定的共同体。

(1)民族环境影响政府的民族政策及相应的行政机构设置

(2)民族环境影响着行政系统的体制

(3)民族环境制约行政系统权力的行驶

(4)民族环境关系着行政系统的凝聚力大小

(5)中国的民族环境对政府行政系统的影响，我国是多民族的国家“大杂居，小聚居”的团结环境为我国

行政系统的政策稳定和功能发挥创造了良好的民族环境

3.宗教环境对行政系统的影响

(1)宗教制约行政系统的机构设置和职权行使，受宗教影响

(2)宗教推动或妨碍行政系统的管理活动

四、自然环境和国际社会环境对行政系统的影响

1.自然环境对行政系统的影响

（1）地球环境影响人类文明的形成与发展，制约行政系统的发展模式

（2）自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约其行政系统的财力基础与功能发挥

（3）自然资源环境影响各国经济发展的方向与结构，从而制约着其行政系统的部门设置于功能体系

（4）地理形状影响国家的民族团结、国家统一于行政系统稳定状况，紧凑型、方块型和圆型的国家领土地

理形状，其经济发展最易平衡。

（5）地理环境制约着政府的国家战略及其相应的功能组织

2.国际社会环境对行政系统的影响

国际社会环境指一国在与外国或各种国际组织交往过程中所形成的、影响该国行政系统及其功能的各种因素的

总和。

（1）国家间的密切交往，影响各国行政系统的职能、政策及机构

（2）重大国际事件的发生，促使各国设立处理这些事件的临时机构

（3）国际社会的共同问题，使各国相应设置了解决问题的职能及机构

（4）国际组织的出现，使各国政府产生了与之对应的职能及机构

（5）国家行政系统的活动还要受到国际社会所公认的行为准则的约束和调整，受到规范国家间相互关系的、

具有法律约束力的国际法所制约。

五、创建良好的外部环境

1.创建良好的经济环境

（1）巩固、发展和完善社会的基本经济结构

（2）建立、健全符合本国国情的经济体制

（3）充分调动一切人财物力，发展生产力，提高人民生活的水平

a.合理地开发与利用自然资源

b.合理开发与利用人力资源

c.建立科学的微观控制机制

d.建立科学的宏观调控机制

2.创建良好的政治环境

（1）积极稳妥地推进行政体制改革

（2）自觉地接受人民代表大会的领导和监督

（3）自觉地接受共产党的领导，重视人民政协，个民主党派，人民团体的作用

（4）大力推动法治建设

a.充分利用自己的委托立法权限，根据社会的需要，加快行政法规的规定工作

b.自觉按照法律规定对社会进行管理

c.要广泛深入地开展法制宣传教育

3.创建良好的文化、民族和宗教环境

（I）创建良好的文化环境

a.树立民族意识，

b.树立法律意识

c.树立双向沟通意识：社会各界人民要广泛地、经常地参与行政系统的输入活动，使人民能表达自己的意见，

并能控制政府的行为；政府也要向人民宣传、解释方针政策，公共行政活动，使人民支持政府的行为

d.树立政绩意识，职权分配以个人政绩为标准

e.树立新的行政道德意识

（2）创建良好的民族环境

a.坚持民族平等，尊重少数民族的政治权利、语言文字和风俗习惯

b.加强民族团结，培养国家民族意识

C.在多民族国家，解决民族问题的最好方式是实行民族区域自治

<1.积极帮助各少数民族发展经济文化事业，缩小各民族间事实上的不平等

(3)创建良好的宗教环境

a.实行政教分离

b.保护宗教活动的正当场所

c.加强行政系统与宗教界的双向沟通

d.宗教信仰自由与其他民主权力一样受法律的约束

4.创建良好的国际社会环境

(1)培养行政系统成员的国际意识

(2)反对侵略，反对霸权主义，争取和平的国际环境

(3)坚持独立自主的外交政策

(4)坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之间的关系

(5)坚持对外开放，加强与国际社会的全方位交流

第三章行政职能

一、行政职能概述

1.行政职能的含义和特点

(1)行政职能的含义

行政职能：是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管理什么、怎么管、发挥什么作用

的问题。

(2)行政职能的特点

a.执行性

b.多样性

c.动态性

二、西方国家行政职能的演变

1.西方国家行政职能的演变过程

(1)前资本主义时期的行政职能

(2)自由资本主义时期的行政职能

(3)垄断资本主义时期的行政职能

(4)当代资本主义的行政职能

2.当代西方国家行政职能的发展趋势

(1)行政职能逐渐扩大

(2)政治职能中的暴力职能相对减弱，而保持社会稳定的调节职能趋于加强

(3)政府的宏观调控、综合协调职能的强化与行政职能的社会话同步进行

(4)推行大规模的民营化计划，把原由政府管理的企业和公共服务事业推向市场与社会，以缩小政府规模，减

轻政府财政负担

三、转轨时期我国行政职能的转变

1.我国行政职能转变的必然性、必要性

(1)政府职能的转变是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求

(2)政府职能的转变时适应经济全球化发展趋势的需要

(3)政府职能转变时机构改革的重要前提和基础

2.我国行政职能转变的基本内容

(1)职能重心的转变

(2)职能关系的理顺

理顺中央与地方、上级与下级政府之间职能关系、理顺政企关系、政府与市场关系、政府与社会关系、政府与

各职能部门关系。

(3)职能方式的转变

a.由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段结合；

b.由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主。

第四章行政组织

一、行政组织概述

1.行政组织的基本概念

（1）行政组织的含义：执行国家政务所结成的有系统的组织结构，是静态组织结构和动态组织活动过程的统一

（2）行政组织的基本要素

1.组织目标，是组织赖以建立和存在的基础，是组织活动的出发点和归宿

2.机构设置，

3.人员构成

4.权责体系，行政组织内部权力分配、权责关系、指挥系统、运行程序、沟通渠道及各种机构在组织中的地

位、作用及其内在联系的具体表现

5.法规制度

6.物质因素

（3）行政组织的特性

包括：政治性与社会性；法制性与权威性；系统性与动态性

（4）行政组织与其他社会组织的区别

a.行政组织与共产党组织的区别各级行政组织必须坚持党的领导

b.行政机关与权力机关的区别，全国人大和地方各级人大是国家权力机关，而国务院是最高国家权力机关的

执行机关，地方各级行政机关是地方各级权力机关的执行机关。

c.行政机关与司法机关的区别

d.行政机关与民间组织的区别

e.行政组织与非正式组织的区别，行政组织

2.行政组织机构的类型

（1）领导机构，其职能是对辖区内的重大问题进行决策，并指挥督导决策的实施

（2）执行机构，指在领导机构的领导下分管专门行政事务的机构

（3）监督机构，指对各种行政机构及其管理活动进行监督检查的执法性机构

（4）咨询机构，有专家学者和富有实际经验的政府官员组成，专门为政府出谋划策、提供咨询意见和决策方案

的机构

（5）信息机构，指专门负责信息的收集、加工、传递、储存，为领导机构和有关部门提供各种行政信息、沟通

情况的情报服务机构。

（6）辅助机构协助行政首长的领导工作而设置的办事机构

（7）派出机构指一级政府按管辖地区授权委派的代表机构

3.行政组织结构

（1）行政机构的含义

行政机构：构成行政组织各要素的配合和排列组合方式，包括行政组织各成员、单位、部门和层级之间的分工

协作以及联系、沟通方式。

（2）行政组织的纵向结构

（3）行政组织的横向结构

a.行政组织的横向结构是横向分工形成的行政组织的职能制

b.特点各级行政领导人设有由其直接管理的职能机构，分工精细，能减轻行政首长的负担，有利于专业化。

缺点是事权分散。

（4）行政组织纵向、横向结构的统一p56

二、行政组织理论

1.西方行政组织理论的演变

(1)古典行政组织理论，泰勒的科学管理组织理论，法约尔、古立克的行政管理组织理论韦伯的科层组织理

论。

(2)新古典组织理论，梅奥为代表的人际关系组织理论；巴纳德为代表的组织平衡理论和以西蒙为代表的决策

过程组织理论。

(3)现代组织理论，20世纪60年代，组织理论的研究引进系统论、控制论、信息论的成果，使西方组织理论

进入一个新的发展阶段。

2.马克思主义的行政组织理论

(1)马克思、恩格斯的组织理论

a.主张人民参加政府管理

b.主张建立廉价政府，简化机构

c.在行政组织形式上，主张议行合一的形式，是同时兼管行政和立法的工作机关

d.为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人，必须彻底清除国家等级制，同时，使这些勤务员经常

处于公众监督之下。

(2)列宁的组织理论

包括：主张精简机构，强调民主管理；强调行政组织的效能问题；克服行政组织中的官僚主义现象

(3)毛泽东的组织理论

坚持党对行政的领导，依靠人民大众管理政府，强调行政组织的设置必须适应革命中心任务的需要，实行民主

集中制的原则，实行精兵简政、注重行政组织的作风建设、加强思想政治工作

(4)邓小平的组织理论

a.针对我国存在的机构豚肿，层次重叠，手续繁杂，效率极低的问题，明确提出“精简机构是一场革命”的

论断

b.指出改革的目标是建立“精简、统一、效能”的行政组织体系。

c.改革的方针是“胆子要大，步子要稳，走一步，看一步”

三、行政组织的编制管理

1.编制管理的涵义及其意义

(1)行政组织的编制管理的涵义

行政组织的编制管理，是指法律规定的制度和程序，对行政组织的职能范围、机构设置.和人员配备等进行的管

理。

(2)行政组织的编制管理的具体内容

(3)编制管理的意义

a.编制管理是建立精干高效的行政组织体系的重要前提

b.编制管理是防止官僚主义，密切政府与群众关系的重要手段

c编制管理有助于节省国家财政开支

2.编制管理的原则和方法

(1)编制管理的原则

a.精简原则b.统一原则c编制立法原则

(2)编制管理的基本方法

a.行政方法

b.经济方法

c法律方法

第五章行政领导

一.行政领导概述

1.领导的含义、特点及其与管理的关系

(1)领导的概念

领导：是指领导者在一定的环境下，为实现既定目标，对被领导者进行指挥与统御的行为过程。按权力基础进

行分类，正式领导和非正式领导

(2)领导的特点

a.领导是一个社会组织系统，由领导，被领导者、环境三个要素组成

b.领导是一个动态的行为过程领导活动作用于客观环境

c.领导是高层次的管理主要处理带有方针性、原则性的重大问题，独立性强。

d.领导是体现高度权威的管理活动

(3)领导与管理

2.领导、管理工作的专业化

(1)领导、管理工作专业化的定义

领导、管理工作的专业化是指管理工作由业务内行转变为领导、管理工作的内行

(2)领导、管理工作专业化的意义

a.在领导、管理工作实际方面，准确认识专业化的意义；领导、管理工作健康发展的需要；纠正被扭曲的领

导、管理工作专业化标准，是科学选才用人的需要；有利于提升领导、管理者专业素质。

b在理论方面，准确认识领导、管理工作专业化有利于领导、管理学科的建设和发展

(3)领导管理工作专业化的实现途径

树立起实现第二专业化的转型意识，抓紧自学，接受各种培训，向软专家领导、管理的转变，成为“爽内行”

3.行政领导的含义和作用

(1)行政领导的含义和作用

行政领导是指在行政组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导者，依法行使行政权力，为实现一定的行政

管理目标所进行的组织、决策、指挥、控制等活动的总称。

(2)行政领导的特点

a.行政领导发生在行政管理活动中；

b.执行性是行政领导的重要特征

c.从行政领导活动的社会属性来看，行政领导具有鲜明的政治性。

(3)行政领导在行政管理中的地位和作用

a.行政领导是行政管理协调、统一的保证

b.行政领导是行政管理过程的战略核心

c.行政领导是行政管理成败的关键

二.行政者的职位、职权和责任

1.行政领导者的职位

(1)行政领导者职位的含义

行政领导者职位：国家权力机关或国家人事行政部门根据法律、法规，按规范化程序选择或任命行政领导者担

任的职务并赋予其应履行的责任的统一体

(2)行政领导者职位的特点

a.职位是以事为中心确定下来的。

b.职位是设置有数量的规定性，数量的设置遵循最低的原则

c.职位本身具有相对的稳定性

2.行政领导者的职权

（1）行政领导者职权的含义

行政领导者的职权：法定的与职位相当的行政权力。它是行政领导者发挥支配性影响力的实质条件

（2）职权与职位的关系

a.职权的特点方面：职权是与职位联系在一起的；职权与职位有对称关系；职权是法定权力

b职权的范围：行政领导的权限范围包括人事权、物权、财权、组织权。

3.行政领导者的责任

（1）含义

行政领导者的责任是：行政领导者违反其法定的义务所引起的必须承担的法律后果

（2）行政领导者责任的内容

a.政治责任，行政领导者因违反特定的政治义务或没有做好分内之事导致的政治上的否定性后果

b.工作责任，行政领导者的岗位责任

c.法律责任，行政领导者在行政管理活动中因违反法律规范所应承担的法律后果或应负的责任

4.行政领导权威

（1）含义

行政领导权威：建立在法律、正当程序或领导者自身人格魅力基础之上的对领导对象的心理和行为产生指引效

果的影响力。

（2）行政领导权威的意义

a.坚强有力的行政领导权威是多元利益整合，调动一切积极因素，为了中华民族全体人民长远利益和根本利

益。实现四化建设的重要保证。

b行政领导权威就是实施科学管理的核心和首脑

（3）维护行政领导权威的原则

a.维护领导权威，首先取决于党中央和国务院的权威

b.维护行政领导的权威，必须加强组织纪律建设，形成下级服从上级、全党及地方政府服从中央的高效领导

体制

c.维护领导权威，必须在各层次领导集体内部加强团结

d.与维护国家法律的权威统一起来

e.维护行政领导的权威必须建立科学有序的权力分配体系，做到合理放权

三.行政领导制度

1.民族集中制

（1）民主集中制的含义

民主集中制：是民主制和集中制有机结合的一种制度。民主制是指在国家生活中，人民群众当家作主，有权以

不同的合法方式积极参加对国家大政方针、重大决策和法律的讨论，参加对国家经济、文化事务的管理。集中

制，坚持在高度民主基础上实行集中制

（2）民主集中制的主要内容

a.全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表，都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督

b.国家行政机关、司法机关、都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督

c.中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性积极性的原则

2.集体领导、个人分工负责与行政首长负责制

（1）集体领导与个人分工负责制的含义，集体领导：指集体决策，共同负责的制度；个人分工负责制：指领导

集团内各成员为执行集体领导的意志而密切配合，各司其职，各尽其责

（2）集团领导与个人分工负责制的关系

是辩证统一的关系，集体领导是个人分工负责的前提，个人分工负责是集体领导的基础。

(3)行政首长负责

重大事务由行政首长定夺

3.日常的具体行政领导制度

(1)处理行政领导者与行政活动参与者关系的制度

加强与群众联系的方法有多种，有接待日制度、对华制度、咨询制度、信访制度、通报制度、评议制度

(2)上下级行政领导者之间联系的制度

最有利于提高行政效果的上下级联系制度的原则是统一意志、统一指挥、统一步调、统一行动。统一的前提

条件是：a.对行政领导的共同使命有共同认识

B对对方都抱着尊重的态度

(3)协调行政领导班子内部关系的制度

a.行政领导班子要有搞好行政管理的共识

b.行政领导班子应主要依靠公开的、合理的制度安排来协调内部关系

c.行政领导班子应以工作实绩和客观效率来衡量自身的行政工作效果，评估各自的工作绩效，并以此作为协

调行政领导班子的客观准则。

四.行政领导的方法、方式与艺术

1.行政领导方法的含义

行政领导方法：行政领导者在行政活动过程中，为实现行政领导目标而采取的各种手段、办法和程序的总和

2,根本的行政领导方法

(1)实事求是的方法

(2)群众路线的方法，一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中。

(3)矛盾分析的方法：运用辩证唯物主义对立统一原则去分析事物

3.行政领导方式

(1)行政领导方式的含义

行政领导方式是领导方法的一种表现，是在领导过程中领导者、被领导者及其作用对象相结合的形式。

(2)领导方式类型

a.重人式，重事式与人事并重式的行政领导方式

b.强制式，说服式、激励式、示范式

4.行政领导艺术

(1)行政领导艺术的含义与分类

a.行政领导艺术：行政领导者领导方法的个性化，艺术化体现，是行政领导者在工作中结合普遍经验和个人

体会而形成的行政领导方法，属于领导方法中的创造性，随机性、权变性较强的部分。

b.行政领导艺术的分类：从范围影响上进行区分，可分为总体性、局部性、专业性的领导艺术；

从领导事务上分类，授权艺术、用人艺术、运时艺术、处事艺术

(2)行政范围影响意义上的行政领导艺术

a.总体性领导艺术，指善于洞察形势，抓住有利时机，利用良好机遇

b专业型的领导艺术，指各级各类行政领导需要结合自己的工作时机加以把握和运用

(3)行政领导事务类型上的领导艺术

五.行政领导者的素质及其结构优化

1.行政领导者的素质

(1)行政领导者素质的含义：有双重含义首先是内在素质，生理、心理、文化、思想、政治、道德等因素以

及由这些因素综合而形成的本质性能力。其次，指这些要素和能力的发展程度或实际水平。

(2)行政领导者素质的重要性

a.行政领导者的素质决定着公共行政领域运作和发展的活力

b领导者素质理论是管理科学的基础理论

(3)行政领导者素质特点

a.时代性，指不同历史时期和不同的任务，对领导者素质有不同的要求，领导者素质处在不断变化中

b指处于不同层级、肩负不同责任的领导者，素质要求也是不同的。

2.行政领导者个人素质结构

(1)政治素质a.要有坚定正确的政治方向，

b.要全心全意为人民服务的思想境界

c.要有廉洁奉公的政治道德

(2)知识素质：

(3)能力素质，创新能力，综合能力

(4)心理素质，敢于决断的气质竞争开放性的性格，坚忍不拔的意志

3.行政领导班子素质结构及其优化

(1)合理的静态结构

a.年龄结构，中老年青年干部比例

b.知识结构，较高的文化知识，各类人才的合理搭配

c.智能结构，行政领导班子内不同智能的合理构成

d气质结构，在不同气质类型方面的合理构成

(3)合理的动态结构

a.合理关系，主要表现为：经验和阅历的互补关系；专业知识和能力的互补关系；品德互动关系

b.合理状态，主要是:团结合作能力、科学决策和出来复杂事务的能力、社会动员和社会统御能力、清除积弊

和开拓进取的能力。

六.公共领导：行政领导的发展趋向

公共领导就是强调具有公共性的领导，是指公共部门，特别是政府职能部门在公共管理过程中，为了实现共利

益，体现公共精神而进行的高层次管理活动

1.公共领导是具有公共精神的领导

公共精神表现：公共领导行为赖以实施的基本去哪了来源与公众，公共领导以实现组织的公共利益为宗旨

2.公共领导是组织或政策型领导

作为公共领导，不仅要讲管理和效率，更要讲政治

3.公共领导是战略型领导

公共领导战略涉及如何运用智慧和指挥能力来引导公共组织去实现既定方针或目标，如何制定并控制好政策使

其达到坡佳效果

4.公共领导更关注对公共事务的管理

第六章人事行政

一、人事管理、人事行政和人力资源管理

1.人事管理

人事管理：组织运用一定的手段和方法，有效地把人的因素与物的因素合理地组合在一起，从而发挥他们各自

的作用，实现组织管理目标。

a.招聘

b.调配

c.培训

d.考核

e.薪酬

f.劳动关系管理，劳动合同管理，职业安全卫生管理、劳动争议与处理等。

2.人事行政

人事行政：政府行政机关的人事管理。它与企业人事管理的区别主要有：

a.管理对象不同

b.管理权来源不同，人事行政管理权来自国家法律和国家行政机关的授予，人事管理来源与企业资产的产权

和经验权

c.权威性不同，

d.性质不同

e.复杂性不同，政府不仅关注效率，更要关注公平。因而对其行为的家孩子判断更难有显性标准，衡量起来

就更加困难和复杂

f.法律规范程度不同

3.人力资源管理

人力资源管理：是指对人力资源进行有效开发、合理配置、充分利用和科学管理等活动的总和。人事管理与

人力资源管理的区别主要有：

a.工作性质和地位不同，传统人事管理基本上属行政事务性工作，活动范围有限，是控制人工成本的“成本

中心”人力资源管理重视对人的能力、创造力和智慧潜力的开发和发挥。

b.内容不同，传统人事管理主要存在于雇佣关系从发生到结束的运动过程；人力资源管理不仅涵盖了人事管

理的基本内容，而且纵深发展，大大扩宽了原有人事管理内容，形成全方位的管理。

c.任务不同，传统人事管理以物为中心，人力资源管理以人为中心，把人看作是一种费源，

d.传统人事管理职责强调标准化式的管理，主要运用行政命令的办法；人力资源管理强调人性化，理解员工

的需要，采取柔性的参与式的民主管理，注重人文关怀

e.管理方式和手段不同，传统人事管理强调标准化式的管理，主要运用行政命令的办法；人力资源管理强调

管理的人性化，理解员工的需要，采取柔性的参与式的民主管理重人文关怀。

二、国家公务员制度

1.恩赐官爵制

2.西方国家公务员制度特点

a.严格区分政务官与事务官

b.强调政治中立

c.公开考试，择优录取

d.实行功绩制原则

e.强调官风官纪和职业道德

3.中国公务员制度

(1)中国公务员制度的建立和发展

a.干部人事制度，是民主革命时期根据地和解放区的人事制度基础上适应社会主义计划经济体制发展来

b.1980年以后确立了对干部进行分类管理的原则

c.此后，着手探索实行公务员制度

d.2（X）5年十届人大常委会十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》

（2）中国公务员制度的特点

a.不搞政治中立

b.分类管理与统一领导相结合

c公务员的适应范围，

d.宗旨是为人民服务

（3）中国公务员制度的主要内容

a.公务员的义务与权利，法律关于公务员在执行国家公务的活动中必须作出一定行为或不得作出一定行为的

约束，

b.职位分类：

c.公务员录用，国家有关机关按标准、通过法定方法和程序，从社会录用担任主任科员以下及其他相当职务

层次的非领导职务公务员

d.考核、奖励、纪律与惩戒

e.职务任免与升降

f.培训、交流与回避

g.工资、保险与福利

h.公务员辞职、辞退、退休与申诉控告

i.职位聘任

三、当代人事行政的变革

1.当代西方国家人事行政的变革

（1）政治中立原则的动摇

（2）弹性化的任用制度

（3）谈判工资制

（4）绩效管理和绩效工资出现

（5）放松规制

（6）注重人力资源开发

2,中国人事行政的变革

（1）政府雇员制

a.适用法律规范不同，国家公务员受《公务员法》的调整，政府雇员制则是依照劳动合同来规范政府与雇员

之间的权利义务关系，即按劳动法来约束双方行为

b.用人方式不同，无论是选任的还是委任的公务员，其任用方式都是刚性的，其身份也有长久性。政府雇员

制的用人模式与企业一样，是市场化的。

c.管理方式不同，公务员按法律法规，雇员则按合同管理

d.薪酬待遇不同，公务员制度有完整的工资体系，按职务和级别享有不同的工资，是刚性的薪酬体系。

e.法律地位不同，公务员行驶行政权力，占行政编制，而政府雇员主要从事一些专业性和技术性工作。

（2）竞争上岗和公开选拔领导干部

（3）绩效考核创新

（4）大力进行人力资源开发

第七章公共预算

一.公共预算概述

1.公共预算的含义

(1)现代公共预算的含义

现代公共预算是指必须经法定程序批准的、政府机关在一定时期的财政收支计划。

(2)现代公共预算的特点

a.现代公共预算是“控制取向”的，它希望通过建立两种基本控制机制构建对公民负责的政府。它一方面在

政府内建立集中的行政控制；另一方面由立法机构从外部监督政府的收支活动

b.现代公共预算的目的是通过者两种控制机制确保政府各部门对政府首脑负责，政府整体对立法机构负责，

进而确保整个政府对公民负责

c.现代公共预算是必须经法定程序批准的、政府机关在一定时期的财政收支计划

d.19世纪的现代公共预算坡后形成一种基数加增长的资源分配模式

(3)现代公共预算发展出新的功能

a.20世纪50年代出现的绩效预算将资源分配与产出绩效联系起来。

b.20世纪60年代的计划一项目预算将战略计划引入资金分配，使公共预算开始以长远的视野考虑问题，也

为运用政策引导资金分配创造条件。

c.20世纪70年代出现的零基预算直接挑战预算对资金分配的影响，以实现资源再配置，改进资源配置效率

<1.20世纪80年代以来出现的新绩效预算改革充分吸收以前预算改革价值的成分，讲预算资金分配的重点转到

最终结果，强调运用战略计划引导资金分配。

2.公共预算的功能

(1)控制功能

控制功能：为确保有效实施特定工作任务而对具体人、财、物的控制

(2)管理功能

管理是指确定了组织目标后，项目管理者确保有效地获得和利用资源以实现组织目标的过程

(4)计划功能

计划是指确定组织目标、测算为实现组织目标需要的资源，以及决定怎样获取、使用这些资源等一系列决策过

程

3.公共预算的目标

公共预算在三个层次上影响公共部门运作，公共预算主要有三个层次的基本职能和目标：加强对财政总额的控

制、按战略意义上的优先顺序分配财政资金、提高财政资金的使用或运作效率。

(1)总额控制

a.总额控制的定义：总额控制是指对收支总额的控制，确保日常财政能平稳运行、财政在长期中有可持续性

和财政健康。

b.总额控制的必要性：是因为资源要求总要超过可用的资源。资源总是供不应求的，而所有的利益相关者都

希望在预算中实现自己的利益追求。

(2)配置效率：由于每个社会的资源都稀缺，因此，改进资源配置效率非常重要。在实行市场经济的国家，有

两大基本资源配置机制，市场机制和公共预算。

(3)运作效率

运作效率：是指在预算执行过程中通过有效率地组织和管理财政交易，防止资金被贪污、挪用和浪费，确保立

法机构通过的预算能严格而有效地执行，提高收入和支出管理的效率。改进运作下了需要考虑四个问题：控制、

灵活、协调与激励。

a.控制

b.灵活性

c.激励

d.协调

(4)财政问责

a.财政问责的发展，17~19世纪之前，财政问责主要是指政府官员尤其是财政官员必须履行的对君主的受托责

任；17~19世纪，财政问责的重点是防止决策者将公共资金用于私人目的，确保公共资金全部用于公共目的。

B政府预算的作用

1)财政问责是建立责任政府的关键

2)一个按全面型原则编制并向社会公开的政府预算将发挥这样的作用，第一，它能告诉立法机构和公众，

政府在未来一年或者更长期内准备做什么事情，分别要花多少钱。第二，通过政府预算可以非常清楚地

判断政策制定者是将公共资金用于公共目的还是私人目的，也可以分析政府是否有效率地配置资源。

二.我国的预算改革

1.预算改革前我国预算体制存在的问题

(1)预算资金分配权分散，预算编制模式简单，导致政府内部缺乏集中的行政控制P123

(2)财政管理体制比较分散，导致在预算执行中缺乏集中的行政控制

(3)由于预算编制不完整、不细化、人大无法有效地行驶宪法和预算法赋予的预算审查与监督职能

2.1999年以来的预算改革：迈向现代公共预算

(1)1999年预算改革的主要内容

a.采取综合预算方法编制部门预算

b.规范预算编制方法

c.为进一步实现预算管理的科学性、规范性和透明度，积极稳妥地推进政府收支分类改革和行政事业单位国

有资产的管理体制改革

(2)1999年预算改革的目标

a.部门预算改革在预算编制环节建立起集中的行政控制

b.国库集中收付体制改革和政府采购则在预算执行过程中建立起外部控制体制

c.这些改革，尤其是部门预算改革为全国人大更好地行使宪法和法律赋予的预算审查监督职权奠定了基础，

有助于建立财政问责机制。

三.我国预算过程中预算的参与者、职能与预算周期

1.预算参与者及其职能

2.预算周期pl25预算编制、批准、执行、决算编制及审批

四.预算编制与审批

预算编制：是预算过程的第一步，是指各部门在财政部门的指导下进行收入和支出测算，编制本部门预算，再

由财政部门汇总编制政府预算草案的过程。

1.我国预算的编制、审批程序“两上两下”预算程序

(1)“一上”支出部门在收到财政部门的年度预算编制通知后，对部门下一年度收支进行测算，然后报送财政

部门

(2)“一下”财政部门收到各部门预算后，由职能室审查

(3)二上，各部门在财政部门下达控制数内重新编制部门预算

(4)“二下”人大通过预算后，由财政部门批复给各部门，开始预算执行

2.我国政府预算编制原则

(1)合法性原则：政府预算资金从哪里筹集，筹集多少，分配到哪里去，每一项预算收支的安排，都要有法律

依据和政策制定依据

(2)真实性原则：部门预算收支的预测必须以国家社会经济发展计划和履行部门职能的需要为依据，对每一收

支项目的数字指标都应认真测算，力求各项收支数据真实准确。

(3)完整性原则：部门预算编制要体系综合预算的思想

(4)科学性原则

a.预算收入的预测和安排预算支出的方向要科学，要与国民经济社会发展状况想适应，要有利于促进国民经

济协调健康、可持续发展。

b.预算编制的程序设置要科学，合理安排预算编制每个阶段的时间

c.预算编制的方法要科学，预算的过程要有理有据

d.预算的核定要科学，基本支出预算定额要依照科学的方法制定，项目支出预算编制中要对项目进行筛选，

按轻重缓急排序，科学合理地选择项目。

(5)稳妥性原则

部门预算的编制要做到稳妥可靠，量入为出，收支平衡，不得编制赤字预算

(6)重点性原则

a.部门预算编制要做到合理安排各项资金，本着“一要吃饭，二要建设”的方针

b.基本支出是维持部门正常运转所必须的开支，因此要优先安排预算，不能留有缺口

(7)透明性原则

a.对于单位的经常性支出，要通过建立科学的定员定额体系，以实现预算分配的编制化。

b.对于部门为完成特定行政工作任务或事业发展而发生的各类项目支出要通过填报项目文本、建立项目库、

科学论证，采用择优排序的方法确定必保项目和备选项目。

(8)绩效性原则

部门预算应建立绩效考评制度，对预算的执行过程和完成结果实行全面的追踪问效。

五.预算执行

预算执行：是指各个部门根据批复的预算筹集财政收入，进行支出，开展各项活动，履行其职能的过程。

1.控制与灵活的权衡

(1)预算执行的悖论在于：政府及其部门一般倾向于认为它们应该有更多的灵活性来执行预算，而立法机构则

倾向于认为如果不对预算执行进行严格控制，它就不能很好地履行宪法赋予监督、管理财政的权力。

在控制盒灵活性之间进行适度平衡时，一般都坚持以下两大原则P130

(2)在我国，为了确保预算执行顺利进行需要遵循的原则：

a.依法执行预算，依法组织收入依法安排预算支出

b.严格执行预算，在预算执行中必须强化人大批准的预算的权威性，严格遵循先有预算，后有拨款

c.执行进度合理

d.遵守各种规章制度

e严格依程序进行预算变更

2.财政管理周期

财政周期实行资金授权和支出控制具有重要影响pl30

(1)政府授权周期

(2)与现金管理相联系的控制过程

(3)现金和债务管理之间的配合

3.我国预算执行存在的主要问题

(1)执行进度偏慢，导致大量的预算结转

a.近几年来，中央地方预算执行一直存在偏慢的问题

b.财政支出进度偏慢，一方面会降低财政资金运行效率和使用效益，另一方面会使得国际的方针政策不能得

到及时有效地落实。

(2)收支过程中仍然存在违规行为

a.违规拨付和支付财政资金

b.截留、挪用财政资金

c.在基本支出和项目执行中，预算行为的种类有所不同

(3)预算变更的随意性仍然比较大

六.政府决算

政府决算：是指经法定程序批准的年度政府预算执行结果的会计报告，是各级政府在年度内预算的收入和支出

的最终结果。

1.政府决算的重要内容

(1)政府决算由中央总决算和地方总决算组成。其中，中央总决算由中央直管部门的行政事业单位决算、企业

财务决算、基本建设财务决算、国库年报和税收年报等汇总而成

(2)行政事业单位决算

(3)参加组织预算执行、经办预算资金收缴和拨款的机构也要编制年报和决算

2.政府决算的编制程序和方法

(1)财政总决算的年终结算的主要内容

a.预算管理体制的结算

b.不列入财政收支包干计算的事项需要在年终进行结算

c.企事业单位财务隶属关系改变后预算划转的结算

d.国家采取重大经济政策和改革措施引起两级财政两级资金相互转移，影响原来确定的收支包干基数

(2)政府决算表格组成

a.正表部分

b.基本数字表

c.附表部分

(3)单位决算的编制程序

a.基层单位完成决算编制后

b.有主管部门报送财政部门

c.单位还必须编写单位决算说明书

(4)总决算说明书pl32

总决算：反映各级总决算的执行结果，由各级财政部门编制。总决算分为中央总决算和地方总决算。中央总决

算由财政部根据中央主管部门汇总的所属行政、事业单位决算、企业财务决算、基本建设财务决算以及国库年

报、税收年报等汇编而成；地方总决算的汇编从乡镇开始，自下而上逐级汇编。

总决算说明书内容：

a.预算收入情况

b.预算执行情况

c.预算结余情况

d.预算变动情况

e.总结一年来贯彻执行各项财政方针和规则制度的情况以及存在的问题

f.其他变动因素

g.编制决算工作的主要经验和问题

3.政府决算的审查和批准

(1)各部门对所属各单位的决算草案审核并汇总编制本部门的决算草案，在规定的期限内报本级政府财政部门

审核。

(2)各级人大常务委员会每年审查和批准决算的同时，还要听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一

年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。

(3)在审查期间，各级人民代表大会及其常务委员会有权力针对决算中的重大事项或者特定问题组织调查。

(4)各级政府决算经批准后，财政部门应当向本级各部门批复决算，并且报上一级政府备案。

第八章行政信息

一.行政信息概述

1.行政信息的内涵

(1)信息资源与行政信息

a.信息资源

b.行政信息

行政信息：作为信息资源的组成部分，是政府部门及其授权的公共组织等在依法履行职能过程中制作或获取

的、以一定形式记录与保存的信息，以及制作或获取信息技术、设备、网络、人才资源和信息化管理体制。

(2)信息资源管理

a.信息资源管理的含义：系统的管理思想和方法，是基于信息技术、为满足信息需求而实施的集约化管理活

动，包括对信息活动要素的规划、组织、控制、和协调，以实现资源的最佳配置和提高信息资源的开发利用水

平。

b.信息资源管理的层次：微观管理，最基层的管理；中观管理：宏观管理：战略管理。

C信息资源管理的要素

架构、组织、环境、服务、技术

(3)行政信息管理

a.行政信息管理的含义：是集成性和综合性管理活动，是政府部门为实现行政目标，以现代信息技术为手段，

对行政信息进行采集、加工、存储、交换共享、开发利用和服务，以实现行政信息的合理配置、有效地满足政

府部门和社会信息需求的活动过程

b.行政信息管理的目标：基础，根本、直接、终极性目标

2.行政信息管理的产生发展及其研究视角

(1)行政信息管理的产生与发展

(2)行政信息管理研究视角

a.内容视角

b.技术视角

c.经济视角d.人文视角pl43

3.行政信息管理标准化

(1)行政信息管理标准化概述

a.标准的分级与分类

b.行政信息管理标准化内容、

信息技术标准化、标准化设施、标准化术语、标准化管理过程、

c.行政信息管理标准化的方法

简化法：在一定范围内缩减对象事务的类型

统一法：把同类事物的不同表现形态归并为一种的标准化方法

组合法：两个以上具有特定信息资源功能的单元，按预定要求，有选择地结合起来。

综合法

程序化法

(2)行政信息管理的基础标准

a.数据元素标准，最小的信息单位

b.信息分类编码标准

c.用户试视图标准，反映最终用户对数据实体的看法

d.概念数据库标准，最终用户对数据存储的看法

e.逻辑数据库标准

(3)中国行政信息管理标准化

二.行政信息管理的内容

1.行政信息管理体制

(1)行政信息管理的机构

(2)行政信息管理的职能

a.行政信息宏观管理职能，主要包括统筹规划、组织协调、业务指导和监督控制职能

b.行政信息微观管理职能。主要指各政府部门或机构，一般是部门内部的信息中心、信息部或情报中心

(3)行政信息管理人员

技术专业人才和信息管理专业人才

2.行政信息采集管理

(1)行政信息采集的含义

行政信息采集：各政务部门在各自职责范围内根据行政信息用户的需求，从有关信息源或载体对各种形态的信

息选择、采集、提前并加以集合和集中的过程。

<2)行政信息采集的过程

a.准备阶段

b.实施阶段

c.评估阶段

(3)行政信息采集的渠道与方法

a.行政形象采集的渠道，指控制信息源的各类政府部门、中介组织与个人。渠道包括：行文、媒体、机构性

渠道。

b.行政信息采集的方法：指获取信息过程中各个环节所要求的基本操作和特有方法。观察法、调查法、阅

读法、检索法、交换、索取法与会法、

3.行政信息存储

(1)行政信息存储的含义

行政信息存储是指加工处理后的行政信息按一定的规定记录在相应的信息载体上，并按一定的特征和内容性质

将其组织成系统化的检索体系的过程。

(2)数据库

数据库是对来自异地、异构的数据源和各种数据库的数据经加工后在一种称为数据库的存储地存储、提前和维

护的一种存储方式

<3)行政信息库的构建

a.行政信息库构建的目标

有利于实现行政信息公开和面向社会服务的原则，提高社会服务质量；有利于提高行政管理能力、回应社会

需求的能力，做到科学、高效的宏观管理和决策；有利于想社会及时发布大量有价值的行政信息，引导企业自

主走向市场，对经济发展和社会进步进行导向

b.行政信息库构建的具体措施

1)健全和完善行政信息管理的统一标准和规范

2)遵循有易到难、分步实施的原则，建立具有适应能力的政务处理系统

3)加强对行政信息库的系统运行规范管理。

4)建立高效、可操作的行政信息质量评价体系，特别要注重课操作性和内容实用性评价。

4.行政信息分级分类

(1)行政信息分级

行政信息分级：根据信息的不同性质来确定信息公开与保密的级别。

a.社会公开类行政信息

b.部门共享类行政信息

c.依法专用类行政信息

(2)行政信息分类

行政信息分类：是以政务的知识内容为主要依据，把具有某种共同属性或特征的行政信息归并在一起，将海

量无序信息变成可利用的有序信息。

a.主题类行政信息pl46

b.行业类行政信息

c.服务类行政信息

11资源形态类行政信息

5.行政信息公开

(1)行政信息公开的含义

是指政府部门和法律法规授权具有管理公共事务职能的公共组织主动或根据公众申请公开行政信息，并方便公

众获取的各种活动与制度总称。

(2)行政信息公开制度

a.行政信息公开制度的主要内容

))确立和强化行政信息公开是政务部门的义务和责任

2)采用列举的方式，明确行政信息公开的范围

3)确立行政信息公开的监督和保障制度

b.行政信息公开措施

1)及时、准确地公开政府信息

2)建立健全行政信息发布协调机制，保证发布的行政信息准确一致

3)通过公报、网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等

4)配备相应的设施、设备，为公众查阅，获取行政信息提供方便

5)编制、公布行政信息公开目录和行政信息公开指南

6.行政信息交换共享

(1)行政信息交换共享的含义

行政信息交换共享：一个部门为其他部门履行行政管理职能的需要而提供行政信息以及为履行行政管理职能的

需要从其他部门获取行政信息的行为。

(2)实现行政信息交换共享的管理措施

a.编制行政信息交换共享口标体系pl46

b.健全与完善行政信息交换共享标准规范

c.健全与完善行政信息交换共享管理制度

d.加强行政信息共享交换平台和共享库的建设

三.行政开发利用

1.行政信息开发利用概述

(1)行政信息开发

a.行政信息开发的含义狭义的仅指行政信息内容资源的开发主要包括信息的生产、表示、搜集、整序、组织、

存储、检索

b.行政信息本体开发和应用开发

c.行政信息开发评价：就是运用评估指标体系，按严格的评估程序对行政信息开发行为与开发成果本身及其

社会效应进行检测的活动。

(2)行政信息利用

a.行政信息利用的含义

行政信息利用是政府部门、企业、其他社会组织和个人有意识地利用行政信息实现自身的需求，解决各自的

问题过程

B行政信息开发与利用的关系

开发是手段，利用是目的

开发是利用的前提；利用为开发提供动力和方向。

(3)行政信息开发利用的框架

a.机制框架：行政机制、公益机制和市场机制构成行政信息开发利用的机制框架

b.经济框架：开发是信息的生产；利用是信息的消费

c.建设工程框架

d.建设内容框架

2.行政信息开发利用战略

(1)西方国家行政信息开发利用战略

a.推行市场化政策取向

b.以先进的信息技术为依托。科学开发行政信息

c.重点建设数据库资源。促进网络信息资源开发

d.完善行政信息政策法规

e.重视信息人才开发和培养

(2)我国行政信息开发利用现状及战略

a.我国行政信息开发利用现状p149

b.我国行政信息开发利用战略

1)完善有关行政信息开发利用政策法规

2)完善管理体制，建立行政信息管理机构

3)重视行政信息内容的完善和服务

4)进一步改进信息信息基础建设

5)强化行政信息的标准计划建设

6)重视人才的开发利用

4.行政信息法制建设

(1)国外信息资源法治建设的基本概况

发达国家行政信息法治建设主要集中在信息公开、信息自由、信息交换共享、信息安全和知识产权保护等方面

(2)美国a-130号通告

(3)我国行政信息法制化建设概况

a.分散性，我国还没有一部专门针对行政信息管理的统一法典

b.不配套性，没形成相应的法律、法规体系

c.间接性。在调整和规范信息的采集、处理、存储、交换共享、利用和保护行政信息方面的行为时，常要援

引相关法规中的条文，针对性不强，有的根本不符合行政信息管理要求。

d.模糊性，对行政信息管理的一些基本理论，均无明确规定。从而难以对行政信息管理产生有针对性的规范

约束作用。

(4)行政信息管理法制建设的内容

a.确定信息资源法是独立法律部门地位

b.行政信息管理法制建设的内容框架，包括：行政信息管理法律制度，行政信息机构组织管理法律制度，行

政信息安全、保密法律制度、、；国际信息合作与交流法律制度。

第九章政策过程与政策分析方法

一.政策过程

1.政策议程建立

(1)政策问题的确认

政策问题：是指那些引发部分或全部公民需求或不满的条件和状况，而这些公民追求的是状况的改善或矫正。

(2)建立议程的途径

a.外在发动型，常由政府以外的社会团体或公众提出，首先成为公众议程，引起广泛讨论或较大反响，然后

以社会舆论或建议的方式被政府采纳，从而进入正式的政府议程。

b.政治动员型。常由最高领导集团或政治领袖提出

c.内在发动型，常识某一政府部门或某一层级的政府首先提出，并被采纳为政府飞正式的议程

2.政策方案形成

(1)制定方案是须遵循的原则：

a.信息性原则b.系统性原则c.预见性原则d.灵活性原则e.可行行原则

(2)理解政策问题、搜集信息是政策方案形成的基本阶段。通过这个过程，有两个好处：

a.参与讨论和咨询的各方会从各自的角度和利益出发，主动承担制定方案的成本，从而降低政府的信息和时

间成本

b公开讨论政策问题以及解决方案能让公众，包括政策对象更好地理解问题和相关的解决办法，有利于意见

的收集和政策宣传、执行。

(3)两种困境

a.由于多元社会的高度发展，利益代表者不计其数，如果利益过于分散，那它们之间的博弈过程会非常复杂，

难以形成获得普遍同意的政策方案。

b.由于政策参与者的积极性被高度地调动起来，政策问题的利益关系会比较清晰，因此，如最终决策不能协

调成功，利益受损者的行动将可能被激化，造成不稳定。

3.政策决定

(1)政策合法性

a.政策合法化的层次。包括：政治正当性和政策合法化程序。

1)政治正当性，包含：实质层面与心理层面。实质层面即合法性问题，是指必须在宪法架构下运作；心理

层面则是指被统治着愿意接受统治者以及其政策的统治与约束。

2)政策合法化程序。指政策备选方案必须得到有权责的机关或个人之认可批准，才能取得合法地位。

b.政策合法化的内容pl64

1)决策者及其权力的合法化。政策合法化的前提，决策者的地位及权限是由宪法和法律规定的，决策者必

须按照法律规定，在其权限范围内做出决策并使相应的政策方案合法化。

2)政策决策程序的合法化

3)政策内容的合法化

4)政策内容法律化

4.政策执行

(1)政策执行的主体及其对象

a.各级政府行政部门

b.立法与司法机构

c.中介组织

d.社区组织

(2)影响政策执行的因素

a.政策决定因素

政策决定：是指经由完整的法定程序，由法定的公共权力主体用自然言语表述出来并昭示公众的、关于某一

特定政策问题的具有社会公共权威性的规定。

2.）政策的合理性。一项合理的政策要建立在明晰理论基础之上、其次要有理性的分析判断。

3.）政策的可性行。指制定的政策具备执行所需要的基本的客观条件，且能够应付客观条件的约束。

b.政策资源因素

政策资源可等同于执行条件，是指政策执行中所必须具备的主客观条件

c.政策环境因素

政策执行环境是指除政策执行机构自身外的社会和自然因素的总和，是公共政策分析研究的一个重要角度。

5.政策评估

（1）政策评估的主体和标准

a.内部评估者，政策过程主要发生在政府或公共管理部门内部，主导政策过程的主要是具备政策能力和权力

资源的政府官员。

b.外部评估者，外部公众作为政策的口标对象或受政策影响的对象，同样有权利评估相应的政策。

（2）政策评估的类型

a.正式评估与非正式评估；正式评估，指采用描述的方式来获取关于政策运行结果方面可靠而有效的信息一

种评估方式。非正式评估，指对评估者，评估形式和内容不做严格规定，对评估的结论也没有必须的要求，团

体和个人可根据本身所掌握的情况和信息，对政策的各方面加以分析和评价，

b.内部评估与外部评估

1）内部评估，政府内部评估者对公共政策进行的评估

2）外部评估，非政府部门，专业的学术研究机构、营利性或非营利性的咨询机构、专家学者等对公共政策所

进行的评估。

C事前评估和事后评估

二.政策分析的方法

（1）定性分析与定量分析

a.涉及价值、意识等主观方面的东西，往往难以量化。定性的分析方法的把握很重要

b.定量分析是定性分析的基础，包括经济效益和投入产出的计算都是定量分析所考虑的范畴，。

（2）专门的分析方法

a.过程方法，即把公共政策的形成、决策及实施各阶段看作循环过程，它们之间密切联系。

b.实体方法，实体研究方法，和抽象的政策研究相对应，通过把握客观的、具体的政策实体来发现问题作为

研究对象

c.逻辑实证方法，又称作行为主义或科学方法，主要运用理论演绎、模型、假设验证、客观数据、比较方法

d.计量经济学方法，公共选择理论，是以经济学理论为基础，讨论政治领域里面的“理性选择”理论。

e.后实证主义方法，后实证主义者主张以价值为基础，包含更符合直觉和意识的分析方法，再结合实证研究。

f.参与主义路径，参与主义试图把既懂得利益，又有价值偏好的利益涉及者都纳入政策制定过程中，

g.规范性描述方法：对事物的整体把握的重要性，

h.意识形态方法，如果政策制定不符合主流意识形势，那么政策执行将遭受巨大的阻力，甚至被撤销、

i.历史方法，历史的研究方法是加入时间维度去考虑政策问题。

第十章政府公共关系与行政沟通、行政协调

一.政府公共关系

1.政府公共关系的含义和特征

（1）政府公共关系的含义

a.政府公共关系特指：政府在施政过程中运用传播沟通方法，促进政府与公众间相互了解、理解、信任与合

作的管理活动。

b.政府公共关系是公共关系学的一般理论在政务活动中的运用。

c.政府公关是特殊的管理职能。

1）从管理活动范围看，政府公关对外传播政府的信息，代表政府组织与公众沟通；对内表达公众意见，代表

公众与政府组织沟通，有中介性的特征。

2）从管理方式上看，政府开展公共关系活动的主要方式和手段是运用各种传播媒体去实现政府与公众间的双

向沟通，而不是单向传播甚至强制性灌输。

3）从管理内容和过程看，政府公关是指对政府组织与公众间信息互动的目标、对象、媒体、资源、过程、和

效果进行决策、

4）从管理价值取向看，政府公关追求的是政府在公众中良好的形象和信誉等无形资产。

（2）政府公共关系的特征pl88

a.主体的权威性：

b.对象的复杂性

c.传播的优越性

d.目标的独特性

2.政府公共关系在中国

（1）我国政府公共关系发展的动力

a.经济市场化是政府公共关系发展的基础

b.政治民主化为政府公共关系的发展创造了条件

c.行政改革的突破是我国政府公共关系发展的直接动力

（2）我国推行政府公共关系的意义

a.有利于社会主义市场经济体制的建立与完善

b.有利于加强社会主义民主政治建设

c.有利于维护转型期社会秩序的稳定

d.有利于提高政府的国际形象

3.政府公共关系的任务

（1）把握公众舆论，为政府决策提供依据

a.了解舆论，政府公关部门要了解舆论产生的全过程，

b.引导舆论，舆论导向是对某些舆论成分加以疏导，分析产生的背景，消除成为隐患的原因

c.回应舆论，最好的舆论回应方式是行