行政管理支出理论与实践探讨

第第页行政管理支出理论与实践探讨一、我国行政管理支出规模现状

我国的行政管理支出,是政府公共支出中用于国家各级权力机关、行政管理机关、司法检察机关、外事机构履行其职能所需要的费用,包括人大、政府机关、政协、共产党机关、民主党派机关、社会团体等单位的行政管理经费。行政管理支出按照内容可分解为:公检法经费、外交外事支出、行政费用和武装警察部队经费四大类。从口径看,不包括各级政府用于教育、文化、卫生等事业单位的经费支出。改革开放以来,我国行政管理支出规模不论是从绝对数还是从相对数来看,都以惊人的速度增长,近年来增长趋势未减,呈现总量成倍增长、其占财政支出和GDP的比重不断攀升、年均增长速度大幅超过同期财政支出和GDP增长速度的现状。

二、我国行政管理支出规模是否合理的理论分析

从1994—2005年,我国行政管理支出规模不论是从绝对数还是从相对数来看,均呈迅速增长的趋势,其规模不断膨胀,年均增长速度高于同期财政支出年均增长速度3.5个百分点和高于同期GDP年均增长速度12个百分点。行政管理支出的规模是否合理,值得探讨。

(一)基于瓦格纳法则的判断。

19世纪80年代,德国经济学家阿道夫·瓦格纳(AdolfWagner)在考察了英国工业革命以及当时的美、法、德、日等国的工业化状况之后,认为一国工业化经济的发展与本国财政之间存在着一种函数关系,即随着现代工业社会的发展。“对社会进步的政治压力”增大以及在工业经营方面因“社会考虑”而要求增加政府支出。后人称之为“瓦格纳法则”(Wagner’slaw)。瓦格纳法则也可表述为:随着人均收入的提高,政府支出占GDP的比重也相应随之提高。

瓦格纳将影响政府支出增长的因素归为政治因素和经济因素。所谓政治因素的影响,是指随着工业化进程的加快,导致各种摩擦或社会冲突增加,要求政府提供制定法律和建立司法体系等以维持秩序和治安,这就需要把更多的资源投入其中,而这些是私人部门不能或不愿提供的,因此政府支出必然增加。所谓经济因素的影响,是指工业的发展推动了工业化的进程,人口的居住将密集化,由此将产生拥挤等外部性问题,这样也就需要政府进行管理与调节。此外,瓦格纳把教育、娱乐、文化、保健与福利服务等公共支出的增长归因于需求的收入弹性,即随着人均收入的提高,人们对文化、教育、卫生、公共福利的政府公共服务需求增加,政府就自然而然增加投入,进行活动的扩张,这些项目的公共支出增长将会快于GDP的增长。

我国的人均纯收入近年来呈迅速增长的势头。从2002年到2006年我国城镇居民的年人均纯收入从7703元增长到11759元,增长了52.65%;农村居民的年人均纯收入从2476元增长到3587元,增长了44.87%。基于瓦格纳法则判断,可以得出随着我国工业化进程的进一步推进,经济的发展和人均纯收入的增长,一方面市场关系复杂化,需要国家建立司法组织来规范市场秩序,另一方面,城市化进程加快,人口居住密集,需要政府进行管理。此外,人们期望政府提供更好的教育、娱乐、文化、保健、福利条件,因此政府的职能扩张,财政支出占GDP的比重将随之增加。

但是不能得出行政管理支出占财政支出的比重、行政管理支出占GDP的比重必定快速增长,行政管理支出的增长速度必定快于财政支出和GDP增长速度的结论。因为只有政治因素影响的政治支出增长主要表现为行政管支出的增长,而经济因素的影响及人们对期望政府提供更好的教育、娱乐、文化、保健、福利等条件,则属于政府的投资和政府对科教文卫等事业费的支出。因此从1994—2005年,我国行政管理支出规模,不论是从绝对数还是从相对数来看,均呈迅速增长的趋势,规模不断膨胀,有其合理的一面,但是年均增长速度高于同期财政支出年均增长速度3.5个百分点和高于同期GDP年均增长速度12个百分点,则从财政支出结构上看明显是不合理的。

(二)基于经济发展阶段论的观点分析。

美国经济学家马斯格雷夫和罗斯托则用经济发展阶段论来解释政府公共支出的增长,认为政府公共支出增长变化随着经济发展阶段的不同而不同。在经济发展的早期阶段,政府投资在总投资中占很大份额,因为政府要为经济发展提供基础设施,诸如铁路、港口、通信、水利设施、环境卫生、法律与秩序等产品,而这些产品具有高正外部经济性,私人部门往往不能或不愿提供,必须由政府公共部门提供。到了经济发展的中期阶段,政府投资支出虽然还会增加,但私人部门投资已占主导地位,政府只是提供互补性投资。进入经济发展的成熟阶段,政府支出结构将由基础设施转向以教育、保健和社会福利为主的结构,转移性支出相对上升。

我国正处于社会主义经济发展的初级阶段,其特征是生产力落后,经济不发达,这个阶段也就是经济发展阶段理论中经济发展的早期阶段,因此政府在经济发展过程中扮演的是主要投资者的角色,政府财政支出主要用于提供基础设施,诸如铁路、港口、通信、水利设施、环境卫生、法律与秩序等产品。不可否认经济的发展也要求国家司法组织不断完善,同时对外开放和交往深入,政府的职能多样化,必然导致机构和人员的增加,从而行政管理支出增加,行政管理支出的不断增长有其合理的因素。但是我国正处于社会主义经济发展的初级阶段,财政支出中增速最快的应该是用于基础设施方面的投资支出,而非行政管理支出,更非行政管理支出年均增长速度高于同期财政支出年均增长速度和高于同期GDP年均增长速度。因此基于经济发展阶段论的观点,我国目前行政管理支出的规模不能说是合理的。

(三)基于尼斯卡南的官僚经济理论分析。

官僚应是指在各级政府机关中被任用的官员,但在公共选择理论中的官僚是被人格化了的官僚机构,是指负责执行通过政治制度做出的集体选择的代理人集团,或更明确地说是指负责提供公共服务的政府部门。美国经济学家尼斯卡南将官僚的目标理解为各种P的函数,包括权力(pow-er)、声望(prestige)、报酬(pay)、提拔(pro-motion)、特权(perquisites)等。在尼斯卡南看来,这些因素都是官僚部门预算的正的单调函数,因此官僚的目标便是追求预算规模的最大化。

尼斯卡南模型可用几何图形表示,横轴表示官僚产出(即公共品产出)的数量(G),纵轴表示预算规模的货币数量,AB表示官僚产出(公共品产出)的生产成本,CD表示预算规模;图2⑤中,横轴同样表示公共产品,纵轴表示预算规模的货币数量,AB′表示边际成本,CD′表示边际效益。根据边际成本=边际效益,在G*社会效益达到最大化(即G*为最优社会公共品水平),在图2中反映为AB′和CD′相交于e点。但是官僚的目标是预算规模最大化,假定官僚知道政治家会接受任何一个总效率会超过总成本的项目,所以他将在CD不超过AB的前提下尽可能地扩大预算规模,直到AB与CD相交于O点。但从图2来看,C′产出为一个无效产出,因为边际成本要远远高于边际效益。这样,官僚在追求预算规模最大化的同时也带出了一个庞大的低效率的官僚机构。

借助尼斯卡南模型,我们完全有理由判断,改革开放以来,我国行政管理支出规模以惊人的速度增长,其占财政支出、GDP的比重不断攀升、年均增长速度大幅超过同期财政支出和GDP的增长速度的现状,至少存在着不合理的因素。由于市场经济条件下,官员的工作具有垄断性质,在政治领域,官员是追求自身利益最大化的“经济人”,而不是完全大公无私的“政治人”,可以推论我国机构人员的膨胀、行政管理费的迅速增长是和各级官员争取更多经费预算、资源配置权有关的,因为这正符合了官员所追求的目标函数。

(四)基于委托代理理论分析。

委托代理理论产生于20世纪60年代,是契约理论的一部分,其产生的原因是随着社会大生产的扩大,使得专业分工细化,企业所有者可能无法胜任所有的工作,与此同时,大量具备专业能力的代理人产生,于是便导致所有权与经营权的分离,产生委托代理关系。在这种委托代理关系中,企业所有者是委托人,代理人是所有者委托的经营者。但在实际中,由于委托人与代理人在追求目标上存在差异,必然使二者存在利益冲突,可能导致代理人偏离委托人的目标而损害委托人的利益,即产生代理问题。

委托代理理论同样适用于政府与公民,政府的权力来源于公民的让渡,代表公众利益行使权力,可以说公众与政府的关系是权力拥有者与权力行使者的关系,即可看成是所有者与经营者的关系。既然政府与公民之间是一种委托代理关系,那么就自然会产生代理问题。公民若要求政府履行好其所赋予的代理任务,就必须赋予政府足够的权能,但当政府拥有充分的权能,而缺乏有效的制度制约的情况下,就可能出现政府脱离委托人公民而自行发展的情况,损害公众利益,使代理行为产生偏差。

按照委托代理理论,可以推论在我国尚缺乏有效的制度约束的情况下,我国行政管理支出规模以惊人的速度增长,其占财政支出、GDP的比重不断攀升、年均增长速度大幅超过同期财政支出和GDP的增长速度的现状,在很大程度上与扮演代理人的政府的行为有关。因为作为代理人的政府在履行代理任务时,可利用信息不对称和代理成本难考核的特点,总是倾向于扩大他的职能,职能越多,人员越多,机构越庞大,这样能够分配的权力也越大,资源也越多。但这样却导致人员经费和公用经费规模膨胀、行政管理支出过度增长,造成对公众资源的侵占和浪费。从委托代理理论的观点来看,我国目前行政管理支出规模膨胀确确实实存在不合理的因素。

三、我国行政管理支出规模膨胀的实践探讨

从实践来看,我国行政管理支出规模过度膨胀,主要是由以下多种不合理的因素共同作用造成的。

(一)政府层级结构不合理、机构臃肿。我国政府层级过多,这是有目共睹的。我国政府在宪法上是五级政府架构,即由中央政府,省级(含自治区、直辖市)政府,地区、地级市政府,县、县级市政府和乡(镇)政府构成。但经过半个多世纪的实际运行,尤其是改革开放政策之后,政府层级越来越多,除乡镇级政府外,从中央政府至县级政府之间,又增设了三层准行政层级,即几乎每一级都多了一层“副级”。如中央政府下,增设了副省级城市和计划单列市,省级政府下增设了副地级县、市,地、地级市下派生出了副县级镇。如此之多的政府层级,要维持其机构的运转,所花经费自然提升了财政支出中行政管理支出的总量及其占GDP的比重,促进了行政管理支出的快速增长。

我国政府不仅层级结构不合理,并且存在机构臃肿的现象,也助推了我国行政管理支出规模的膨胀。“虽然改革开放后,我国经过5次政府机构改革,机构和人员膨胀的势头依然没有消除,由于机构设置的上下对口,中央每设一个机构,全国县以上就要设3000多个机构,还有庞大的乡镇一级政府,在削减政府机构的同时,各种仍然和政府机构尚未完全脱钩的事业单位、学会、协会和基金会等却有增无减。”机构的存在,财政当然逃脱不了对其所有开支买单的厄运。

(二)亚腐败和腐败现象严重。

腐败是一个众所周知的名词,中国的腐败程度在世界上是名列前茅的,研究腐败问题的权威非政府国际组织透明国际2006年公布的《2005全球腐败排行榜》中,中国的清廉指数在参评的158个国家中居第78位,腐败程度不言而喻。亚腐败是一个比较新的名词,是指政府官员利用手中的权力或公共资源谋取个人或小集团的利益,但是这种行为尚未达到触犯刑法的地步,或者法律没有明文规定其为犯罪行为。亚腐败的危害不低于腐败,同样是劳民伤财的,不同的是腐败行为可以通过法律途径予以制止,但亚腐败在法律上却很难找到惩治的依据。

我国目前经济正以较快的速度发展,政府职能扩大,行政管理支出的增长有合理的一面,不能说所有的增长都是亚腐败,但政府部门依然是追求个人利益最大化的“经济人”,他们总是希望不断地扩大规模,拥有更多可支配的权力和资源。目前我国行政管理费增速过快,行政管理机关高于其正常管理所需支出的费用,主要是由公车使用费用、接待费用、政绩工程、形象工程费用等造成。公款吃喝、公车私用、公费旅游、超标准住房、公款安装私宅电话等亚腐败现象在各级政府中极为普遍,一些县乡政府年年财政赤字,七成财政资金使用与吃喝有关,造成社会财富流失、行政管理支出的规模膨胀。

(三)政府部门行政效率低下。

政府部门行政效率低下,是造成我国行政管理支出规模膨胀的又一主要原因。首先,表现为各级政府官员中不乏平常不作调研、决策能力水平低的人。这部分人往往催生为数不少的“三拍工程”(即拍脑袋想出、拍胸脯保证、拍屁股走人),这些项目,由于事先缺乏科学评估,决策失误,浪费了大量的经费和资源,给国家造成了无可挽回的损失。其次,体现在公务员的配置结构不合理,导致行政效率低下,经费浪费。如各级政府部门中,副职、虚职配置过多,人浮于事,互相推诿、扯皮;坐机关的人太多,在第一线从事实际工作的人太少;做事的少,喝茶的多等等,都大大降低了办事效率,造成行政管理经费过高。第三,反映在审批制度存在缺陷。我国政府部门审批事项过多、过滥,范围太大,几乎涉及所有行业和社会经济活动的方方面面;审批程序复杂、环节多、时限长;审批不规范、缺乏法律依据,自由量裁权过大所有这些均会造成政府部门行政效率低下,使行政管理支出的规模扩张。

四、控制我国行政管理支出规模过度增长的途径

(一)减少政府层级,精简机构和人员。

减少政府层级就是依据宪法,设置政府层级,将派生出的三级“副级”取消,让其归位到它相应的层级,从而减少不必要的开支。精简机构和人员,主要是精简地方政府的机构和人员。虽然我国行政管理支出不论从相对数量还是从绝对数量上都呈迅速增长的势头,但实际上按照中央政府和地方政府来划分行政管理支出,其增长率有很大差异。中央政府行政管理支出的增长相对稳定,保持在10%⑦左右,而地方政府行政管理支出则增长迅速,可见,行政管理支出膨胀最主要的原因应当是地方政府机构和人员的膨胀。由此,在进行政府机构和人员精简时应着重于控制地方政府规模,才能有效地降低行政管理支出。进行机构和人员精简要做到根据政府职能设置机构,机构数量和层次尽量少,减少相关“副职”、虚职的设置,裁减坐机关的人员,充实一线工作人员,真正做到人员精简,效率提高,经费节约,从根本上缩小行政管理支出规模。

(二)在行政机构内部引入竞争机制。

根据尼斯卡南解决的思路,减少行政管理支出,要进行彻底的行政改革,这种改革不能停留在过去简单的精简机构和人员这种表层上的改革。我国曾进行过几次机构和人员精简,但并未彻底缩小我国的政府规模,却陷入了精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈。主要原因是过去的改革只是重新安排分工,实际上也是重新安排垄断,不仅没能降低行政管理支出,却加强了各政府部门的垄断权力,使他们更加自由地去增加部门预算。真正的行政改革应当对行政机构内部机制进行改革,主要是在行政机构内部引进竞争机制。具体来说有以下两种解决方法:第一种解决方法是借鉴企业家政府模式,在结构上政府部分机构市场化,将部分公共物品承包给私人企业去生产,对公共产品的提供进行招标,由报价最低的企业生产,这样能够迫使公共部门无法进行垄断性控制和减少政府的机构层次,从而减少行政管理支出,同时提高行政效率。第二种思路是在政府部门内部引入竞争机制,鼓励政府官员节约行政成本,并允许其得到部分所节约下来的费用,通过这种方式使政府人员有足够的动力提高行政效率。当然这要在事前确定客观标准来评价政府官员行为的前提下进行。

(三)与政府绩效挂钩确定部门预算规模。

政府行为一般具有垄断性,这种性质使得政府部门排除了竞争压力,导致提高服务质量、降低行政成本的内在动力随之消失。政府产出的公共物品较少进入市场交换,很难像企业那样用市场价格对其进行评价,对政府的投入产出就很难衡量了。但是我们可以借鉴绩效管理方法,对政府行政支出预算规模进行控制。即为政府的合理和有效行为设计一套标准,全面分析政府支出行为的绩效,并将政府支出行为绩效的高低与政府部门预算挂钩,从而控制政府行政支出的规模。衡量政府支出行为绩效要分析政府活动的经济成本、政治成本、环境成本和机会成本,全面系统地分析政府的活动是否用最少的成本取得最好的效果。政府绩效的高低与政府部门预算挂钩,就是对不同部门政府投入的规模与结构、投入与产出、过程与结果、决策与管理进行全面、科学、系统的检验和评估,并由此决定其部门预算的规模,从总量上控制行政管理支出的数量。这样才能从根本上检验公共支出管理制度的有效性和生命力,有助于政府部门据此制定科学规划,改进管理流程,减少“三拍工程”,提高公共资源使用的效益、效率,