试论行政诉讼举证责任

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摘要行政诉讼在中国法制建设中是不可缺少的一个重要的诉讼制度之一，随着法制社会的建设，中国行政诉讼法制度日益完善，在利民控权方面有了很大的进步，在不断变化的多种具体行政行为中也有配套的相关法律条文，在总体方面有了很好的完善成果，但在举证责任制度上一直存在分配界定困难的现象，如何清晰界定分配的责任归责与行政相对人还是行政主体，以及如何在便民利民与公正控权直接权衡一直是个难题，如何规范行政诉讼举证责任的分配是完善行政诉讼的头号任务之一，行政诉讼举证责任制度的完善，不仅是诉讼制度的进步，更是法制建设的关键要素，本文通过探讨当前行政诉讼举证责任制度，提出些许建议，希望能为解决这个难题提供些许参考意见，为更好的完善行政诉讼制度贡献绵薄之力。关键词：行政诉讼举证责任责任分配制度ABSTRACTAdministrativelitigationisoneoftheindispensableandimportantlitigationsystemsintheconstructionofChina'slegalsystem.Withtheconstructionofthelegalsociety,China'sadministrativelitigationlawsystemisbecomingmoreandmoreperfect,whichhasmadegreatprogressintheinterestsofthepeopleandthecontrolofpower.However,theburdenofproofsystemhasalwaysbeendifficulttodeterminethedistribution.Howtoclearlydefinetheresponsibilityofdistributionandwhethertheadministrativecounterpartortheadministrativeprincipalithasalwaysbeenadifficultproblemhowtobalancethebenefitofthepeopleandtherightoffaircontrol.Howtoregulatethedistributionoftheburdenofproofinadministrativelitigationisoneofthetoptasksinimprovingadministrativelitigation.ThispaperfocusesonthecurrentdistributionsystemoftheburdenofproofinChina,putsforwardpersonalopinionsonthecurrentsituationofthedistributionoftheburdenofproofandthedevelopmentandimprovementoftheburdenofproofinadministrativelitigation,combinesthecharacteristicsofthecurrentadministrativelitigation,thereasonablenessoftheresponsibilitiesofbothpartiesinthelitigation,andthereasonsforthedifficultyindefiningtheburdenofproofinadministrativelitigationConductresearch.Keywords:AdministrativeproceedingsBurdenofproofResponsibilitydistributionsystem目录TOC\o"1-3"\h\u一、引言 1二、当前我国行政诉讼举证责任的概念以及现状 2三、我国现行行政诉讼举证责任的分配制度 3（一）一般举证责任 3（二）现行行政诉讼举证责任分配的例外情形 4（三）目前举证责任分配存在不足的地方 6四、对我国行政诉讼举证责任在实践活动中的建议 7（一）在实践中完善相关法律明晰双方责任的界定 7（二）完善责任分配方式，确保原告能够在能力范围内举证 7（三）公权力的行使适当加大透明化，便于人民监督以及行权 8五、总结 8参考文献 9致谢 10试论行政诉讼举证责任一、引言行政诉讼对我国相对人监督公权力的行使起到了十分关键的作用，在近年的诉讼制度的不断完善中，越来越多的行政相对人能够更方便、更有利的参与并监督行政主体公权力的行使，更好的保障了行政相对人的权利。然而，近些年来我国部分行政诉讼的案例中仍存在行政诉讼举证责任制度存在漏洞导致行政相对人在维护自身合法利益的时候因为需要承担部分难以举证的证据而承担败诉结局，在一定程度上影响了行政相对人对于参与监督公权力行使的积极性。因此，为了保障行政相对人的合法利益，维护我国法制的公正公平，弥补在行政诉讼制度中的缺漏已经刻不容缓，而其关键就是要完善并且清晰界定行政诉讼中的举证责任的分配。这是行政诉讼最重要的核心问题之一，同时也是行政诉讼对于控权、限权、归责的基本理念。尤其在我国行政执法部门种类繁多、权力存在交错的情况下，对行政相对人提供清晰有效的法律保护，为保证行政相对人切实行使监督权利也是行政诉讼的必然要求。我国《行政诉讼法》于1989年第一次提出了“举证责任”这一概念，这是我国诉讼法律的重要进步，但从长期的发展来看，我国立法和诉讼的理论都被认为行政诉讼举证责任应当由被告一方来承担，当被告的行政主体不能证明自己的行政行为为合法或者案件不能查明时，往往会由被告的行政主体承担败诉，面对复杂的案情时，这种归责存在很大的局限性，而且也与当前诉讼公正效率的价值目标背道而驰，有失公平，容易导致案件事实一直处于模糊状态。本文对行政诉讼举证责任概念入手结合当前举证责任分配制度的现状，就我国行政诉讼举证责任的分配制度进行探讨并提出相关的建议，希望能对我国行政诉讼法在未来的实践中有所帮助。二、当前我国行政诉讼举证责任的概念以及现状“举证责任”最早在民事诉讼中应用，举证责任在行政诉讼中与传统的民事诉讼举证责任不同，打破了传统的“谁主张、谁举证”的原则，这也是其在行政诉讼中最大特色之一。在我国当前的举证责任的理论上有多种不同的学说，诸如行为责任说、结果责任说以及目前受到大部分学者赞同的双重含义说等不相同的学说，其中双重含义说认为在行政诉讼举证责任中应当结合行为和结果两者来进行解说，即在诉讼中，对事实进行主张的主张者应当承担提供证据的责任，并且在案件事实不清时，由承担举证责任的一方承担不利的诉讼结果。笔者认为，“举证责任”是一种法律上假设的结果，由承担举证责任的当事人列举出证据证明自己主张的事实是成立的，反之则要面临对着败诉等不利的诉讼结果。我国当前的行政诉讼中举证责任往往呈现出一边倒的状况，即由被告的行政主体承担绝大部分对于案件事实的举证责任，尽管行政主体在提供证据存在优势地位，但这种过分偏差的设置在目前执法领域逐步广泛扩大、执法行为的种类也与日俱增的复杂情形下，行政行为均由行政主体举证的责任分配制度显得不合理、不公平，“基于行政主体和行政相对方在不同行政过程中的不同地位和不同职能，行政诉讼中的证明责任分配不能一边倒，应当以双方当事人的权利主张为前提。”[1]此外，纵观我国行政诉讼出现并发展到至今的案件，存在有因举证责任分配不合理而导致行政相对人在提出诉讼后，出现举证不能的状况，从而导致原告败诉，基于公权力的行使，行政主体对证据的掌控存在天然的优势，而反观原告作为行政相对人或者是法人等，其本身不具有能够行使公权力去进行证据的收集，而证据又掌握在行政主体的手中，很容易出现原告无法从被告一方取得证据，最终导致败诉，这样的情形与行政诉讼设置的初衷有所冲突了。当前的行政诉讼举证责任制度已经在很大程度上做到了控权、限权，但在权衡举证责任分配这一难题上有待进一步的规划，以便于改变偏向于将举证责任一刀切的现状。三、我国现行行政诉讼举证责任的分配制度(一)一般举证责任我国《行政诉讼法》中第三十四条规定：“被告对做出的具体行政行为负有举证责任，应当提供做出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”即对在行政诉讼中被告所承担的举证责任的范围进行了划分。不同于民事诉讼中的“谁主张、谁举证”这一基本原则，在行政诉讼中基于行政主体在做出行政行为时所依据的“先收集证据、后作出裁决”这一原则，在做出该行为时必须有理有据，因此行政诉讼中的一般的举证责任看似与民事诉讼不同，但其实这两者是内合的[2]。我国行政诉讼的法律产生得较晚，受到封建历史的影响也较为深刻，在行政诉讼制度的设置后，行政主体公权力得到限制，这一原则性的规定更是突出体现了保障相对人合法权益、杜绝行政主体滥用权力的价值取向，也契合了我国依法行政的核心要义。对于诉讼法中规定由被告承担较大的败诉风险，笔者认为主要是基于以下几点因素，首先，行政主体做出的行政行为应当基于充分的事实和法律依据，这样才具备有合法性，因而在该行政行为在被诉至法院时，被告行政主体应当首先为自己的行为合法承担证明责任；其次，双方主体在地位上存在较大差异，一方为管理者，另一方为被管理者，双方地位不平等，但却承担相同的责任显然是不合理的。在行政管理的关系中，行政主体往往处于主动的状态，其实行行政行为不需要经过相对人的同意，具有很强的主动性，而相对人则是处于被动的一方，为了能够平衡双方地位的差距，保证在诉讼中双方的平等，将行政行为是否合法的举证责任归责于行政主体，以此来限制行政主体的行权；最后，因为行政主体为管理者，其在举证能力、证据收集能力以及在技术上会远远强与相对人，在实践中普遍都是由行政主体管理着证据，在面对一些复杂困难的行政诉讼案件时，往往原告是完全不具备取证能力的，而此时若要求原告承担举证责任就不合理了。因此在行政诉讼中一般由被告承担举证责任，在很大程度上保护了相对人的合法权益，同时这一制度的设置不仅体现了行政诉讼的目的，进一步限制了行政主体违法行政和滥用权力等现象，更有利于完善依法行政的行政管理体系和依法制国家的建设。（二）现行行政诉讼举证责任分配的例外情形即使在行政诉讼中规定了由被告承担举证责任，但并不意味着原告就不需要承担任何的举证责任，结合在《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题解释》（以下称为《若干解释》）第二十七条规定以及《行政诉讼证据若干问题的规定》（以下称为《证据规定》）中的第四、第五条，可归纳原告的举证责任主要表现为几个方面；（1）证明自己的起诉符合法律规定的条件，但被告认为原告的起诉已经超过起诉期限的除外。而根据当前的行政诉讼法，在相对人提起行政诉讼时应当符合一定的法定条件，法定主体、法定期限或者复议前置等等，笔者认为这不仅仅是起诉人的条件还是一种举证责任，在提起诉讼时原告就应该对自己符合起诉条件进行举证，用符合法律规定的证据证明自己满足了起诉条件，否则起诉不会被受理，更不用谈诉讼结果了，同时起诉作为司法对行政监督的起始点，法院对相对人的起诉依法进行审查，能够减少不必要的诉讼，也避免了部分恶意相对人滥用起诉权浪费司法资源，提高司法效率。因此在笔者看来这也是原告的举证责任的一种。（2）起诉行政不作为时，原告需要证明自己曾提出过申请的事实。行政主体在消极地履行义务或者对于相对人提出合法的申请不进行审查处理，无理由拒不受理或者受理了却一直拖延不做出相对人所申请的行政行为的，原告在起诉行政主体前，应当向法院提交证据证明原告曾经向被告提起过申请的事实。但并不是所有的行政不作为都需要由原告承担举证责任，在行政行为中细化分为依申请的行政行为和依职权的行政行为，前者需要原告承担证明自己提出申请的举证责任，后者则不需要，因为其行为的实施是由行政主体主动依照法律做出，此时不能讲举证责任归责与原告，因此在《证据规定》中补充了在起诉不作为案件中，原告承担举证责任的两种例外情形，一种是被告应该依照职权主动履行法定职责的，另外一种是原告在提出行政行为的申请时，因为被告一方受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够做出合理说明的。（3）在行政赔偿的诉讼中，原告应当举证证明自身因受诉的行政行为的侵害而遭受损失的事实，行政赔偿作为一种特殊的行政诉讼，其诉讼的争议不在是行政行为的合法与否，而是针对原告的诉求确定原告是否因为被告的行为而遭受了损失或者因此行为而受到的损失大小以及范围，在行政赔偿的诉讼中原告应当对其主张的损失进行举证，举证该行政行为造成的损害事实、受损害事实是否与该行政行为存在因果关系、该行政行为是否具有合法性、损害程度以及是否在法定的起诉期限内。作为一种向国家行政主体追究侵权赔偿的一种法律保障制度，适当的增加原告的举证责任，提高了起诉的门槛，在为相对人提供救济之路的同时，保障国家的利益，减少了滥诉的现象，节约了司法资源。（三）目前举证责任分配存在不足的地方在立法层面上由于我国“民告官”这一诉讼的类型出现得较晚，相较于民事诉讼和刑事诉讼等的规范性法律文件稍显落后，从《行政诉讼法》出现被告承担其做出的具体行为举证责任到后来出现的《若干解释》将诉讼法中行政主体不作为的案件的举证责任做出详细的规定，在往后《证据规定》出现针对诉讼中与证据相关的许多问题进行解释的规定等，随着社会环境的不断变化，现行的制度难免会在复杂的社会环境发展的过程中出现漏洞，在行政法中诉讼部分的规定尤为明显，在很大程度上导致了我国行政诉讼举证责任的制度在实践操作上也有了很大的局限性。在举证责任分配制度中，《行政诉讼法》一直沿袭着“一般情况被告举证，例外情况下原告举证”的规定，但在面临着不断变化的执法环境时会显得力不从心，在行政不作为的案件中，《若干解释》中规定了起诉行政主体不作为案件中，原告应当证明其曾经提出过申请的事实。笔者认为在该规定中，强调的是申请过的事实，也即对应着依申请的行政行为，那么就将依职权的行政行为排除在外了，那么对于依职权的行政行为不需要经过相对人申请，那么原告将如何提起行政诉讼来监督行政主体的不作为呢，仅靠内部的监督远远不够，还有待行政诉讼制度和司法解释的完善。举证责任时效的制度也不够完善，对原告与被告的举证时限做出不同的规定，被告自收到起诉状副本起15日内，而原告为开庭审理前或者指定交换证据日，目的在于考虑到基于双方在行政管理中的地位悬殊，行政主体拥有更便利更快捷的收集证据手段，将其时间适度缩短，更好的维护原告的合法权益，也体现了保障弱势一方的价值理念，但在《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定对原告的举证时限做出了很大的限制，即可以由法院决定原告的举证期限，这让有着“官本一家”长期封建历史的影响的相对人难以相信行政诉讼中追求的“民告官”，难以防止法院中存在法官滥用权力、营私舞弊等的现象，对原告的合法利益的保障也是利大于弊，打击了相对人对于行政诉讼的信心与积极性。同时上述的《规定》中对于司法实践中的许多规定也有待明晰，如被告人可以延期提交诉讼证据的理由是不可抗力或者客观不可控的其他正当事由，以至于在实践操作中给法官留下了很大的自由裁量余地，没有规范的标准来界定，无法让相对人以此来对比是否合理。在最高法指导案例中的“沙明保等诉马鞍山市花山区人民政府房屋强制拆除行政赔偿案”[3]一案中，安徽省人民政府颁布的相关文件，批准征收马鞍山市花山区霍里街道范围内农民集体建设用地用于城市建设。此后马鞍山市人民政府将安徽省人民政府的批复内容予以公告，并载明征地方案由花山区人民政府实施。其中苏月华名下的房屋在本次征收范围内。苏月华于拆迁期去世,其生前将该房屋处置给四原告所有。原告古宏英系苏月华的女儿，原告沙明保、沙明虎、沙明莉系苏月华的外孙。在实施征迁过程中，征地单位对苏月华户房屋及地上附着物予以登记补偿，原告古宏英的丈夫领取了安置补偿款。随后被告组织相关部门将苏月华户房屋及地上附着物拆除。原告沙明保等四人认为马鞍山市花山区人民政府非法将上述房屋拆除,侵犯了其合法财产权，故提起诉讼,请求人民法院判令马鞍山市花山区人民政府赔偿房屋损失、装潢损失、房租损失等多项损失，一审中马鞍山市中级人民法院判决驳回原告沙明保等四人的赔偿请求。在该案一审的判决中，法院判决驳回，那么公民的房屋在房屋拆毁后，行政机关没有及时做好登记的情况下，此时要求原告提供证据证明自己受损的财物价格显然是难以举证的，自身的财产在拆毁后无法复原，属于不可逆转的情况，如果法院在这种情况下仍要求原告承担对自己损失财物范围的举证显然是不合理不实际的，此时灵活适度的减轻原告所应当承担的举证责任是是否会更有利于保障原告在行政诉讼中的权益，同时该一审的判决也没有将双方的举证责任进行细致的划分，在拆迁问题中本就处于弱势的原告方很有可能存在举证不能的情况，此时应该重新界定双方在案件中的举证责任。笔者认为这只是多类行政行为中的一种行政行为，依据当前我国社会不断的发展，在处理不同种类的行政行为时都应当与案情结合，衡量双方举证的能力来划定分配方式，这种分配方式不应当是单一的，在行政诉讼中的举证责任制度在实践中应当可以适当的调整，因此从以上案例的一审裁判可以看出，当前我国行政诉讼举证责任的分配制度仍然是完善行政诉讼制度的核心问题。四、对我国行政诉讼举证责任在实践活动中的建议（一）在实践中完善相关法律明晰双方责任的界定我国每年的行政诉讼被裁定不予受理或者驳回起诉的案件数量相当大，这恰巧也说明了存在滥诉的现象，法院在受理案件前的审核十分重要，规范起诉条件，完善在原告起诉前自我审查的条件，合理的进行举证责任分配，是能够有效减少滥诉现象的有效途径之一。健全当前的行政诉讼时效制度，其核心理念在于保证案件审理的及时，在合理的期限内完成当事人的诉求，提高司法效率，只有合理的时效制度才能更加有效的规范行政主体的行权、保障诉讼制度的效率以及保护相对人的合法权益，维护双方的公平，《规定》中提到的被告延期的理由，尽管保函着司法机关自由裁量的余地，但不意味着司法机关可以滥用延期的自由裁量权，还需要相关的法律来对此处进行细化规定，为自由裁量设定一个范围以及对所谓的正当理由进行规范。依照法律假定说中认为的观点，举证责任即可由被告承担也可由原告承担，根据实践中的复杂情况，对举证责任进行适当的转移，完善在不同情形下原、被告所应承担的举证责任分配的界定，不仅有利于案件查清事实的效率，还能及时应对未来行政管理发展中出现的新类型的行政行为，确保相对人利益的保障与救济。（二）完善责任分配方式，确保原告能够在能力范围内举证对于双方在诉讼中的责任，不能单纯的局限于被告承担举证责任这一规则，面对当前类型日益增多的行政执法类型，如行政赔偿、行政指导等，类型不同双方责任的界定也会存在差异，不能再由被告承担举证责任该规则一概而括了，这种举证责任的范围应当能够依据行政行为的不同而灵活的变动，可以借鉴国外的相关法律以及外国的行政诉讼案件，结合本国国情完善在不同种类中原、被告双方所因承担的举证责任，同时也要健全司法机关为双方收集证据的法律制度，让司法机关保障原、被告在承担举证责任时因为某些原因，不能通过自身的手段、技术等方面来收集的证据，可以向法院申请由法院代为收集，在实践中往往原告处于这种弱势状态，而当前法规对法院代为收集证据的规范并未十分全面司法解释也不够明确，尤其是在行政不作为诉讼案件体现得出来，因此在举证责任分配制度上应当将规范性法律文件进行细化以及在不同行政行为中的适用个体化。适当的参考“谁持有证据、谁承担举证”，由实际控制证据的一方承担举证责任，当证据不在双方掌控的范围内，司法机关应当考虑由谁承担举证责任的困难相对较小，或者通过承担举证责任的一方的申请来协助其收集证据，确保原告在多种情形下，在自身不能够收集证据承担举证责任时，能够有寻求救济的措施和保障。（三）公权力的行使适当加大透明化，便于人民监督以及行权阳光是最好的防腐剂，在行政主体使用公权力的同时，适度的将程序公开进行，让相对人参与到对具体行政行为的监督活动中，强调行政行为的公正、公开、公平，行政主体在做出该行政行为时或者准备做出时，应当通知因该行为影响的相对人，确保相对人知情也便于相对人为将来起诉留有证据，加大公权力行使的透明度不仅要求行政主体，更要求法院在依申请或者依职权替当事人收集证据时，将可公开的收集程序进行公开，让相对人或者第三人对其收集证据程序的合法性进行监督。通过将实施程序进行公开也有利于相对人对行政主体的不作为保留证据，通过透明公开的程序扩大了原告收集证据的途径，从一定程度上提升了原告作为弱势一方的举证能力，完善目前的听证程序也是原告能够通过自己收集证据的一种方式。五、总结行政诉讼的出现无疑是中国诉讼制度中的一个巨大进步，开辟出了“民告官”的道路，保障了相对人在行政管理体系中的合法利益，使行