论无效行政行为的公定力

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摘要在我国的行政管理体制下，行政机关在履行行政管理职能中难免会产生过失，作为相对人的普通公民是难以凭借自己的理性与专业性来判断是否属于无效的行政行为。的确，在一个合法行政行为里主体、内容、权限、程序的每一样的必不可少，这样判断存在着一定的专业性。由于近代思想启蒙运动，三权分立、人民主权等思想对西方国家影响深远，有限公定力理论在美国、欧洲等发达地区发展较为成熟，这让它们形成保护相对人合法权益，限制公权力的体制。再看我国，我国属于大陆体系的成文法国家，由于缺乏深厚的文化底蕴，不可以简单移植外国行政制度，按照实际情况来看，我们需要通过努力完善国家法律制度。我国对于情节严重且有明显的违法行政行为是否具有公定力作出了明确的回答，但是却在对无效行政行为的认知中没有得全面、合理的分析，所以面对该缺陷，我们应当选择完全公定力理论来进行有效地应对，这是对公定力的尊重，有利于维护政府权威，建设法治政府、建设法治社会。关键词：无效行政行为完全公定力有限公定力法律制度AbstractUnderourcountry'sadministrativesystem,administrativeorganswillinevitablymakemistakesinperformingtheiradministrativefunctions.Asarelativeperson,itisdifficultforordinarycitizenstojudgewhetheritisaninvalidadministrativeactbyvirtueoftheirownrationalityandprofessionalism.Indeed,inalegaladministrativeact,themainbody,content,authorityandproceduresareallessential,thusjudgingthereisacertaindegreeofprofessionalism.Inmodernenlightenmentthought,theideasofseparationofpowersandpeople'ssovereigntyhadafar-reachingimpactonwesterncountries.ThetheoryoflimitedpublicpowerwasrelativelymatureindevelopedregionssuchastheUnitedStatesandEurope,whichledthemtoformasystemtoprotectthelegitimaterightsandinterestsoftheircounterpartsandrestrictpublicpower.Lookingatourcountryagain,ourcountrybelongstothewrittenlawcountryofthemainlandsystem.Duetothelackofprofoundculturalbackground,wecannotsimplytransplanttheforeignadministrativesystem.Accordingtotheactualsituation,weneedtoimprovethenationallegalsystemthroughefforts.Ourcountryhasmadeaclearanswertowhethertheseriousandobviousillegaladministrativeactshavepublicdetermination,butithasnotmadeacomprehensiveandreasonableanalysisinthecognitionofinvalidadministrativeacts.Therefore,weshouldchoosethetheoryoffullpublicdeterminationtodealwiththisdefecteffectively.Thisisarespectforpublicdetermination,whichisconducivetomaintaininggovernmentauthority,buildingagovernmentruledbylawandbuildingasocietyruledbylaw.Keywords:thelegalsystemoftheinvalidadministrativeactwithlimitedpublicpower目录TOC\o"1-3"\h\u一、引言 1二、无效行政行为公定力的概念 1三、无效行政行为完全公定力的探析 1（一）从行政行为的主体探析 1（二）从行政行为的权限探析 2（三）从行政行为的内容探析 3（四）从行政行为的程序探析 4四、选择完全公定力的理由 5（一）有利于维护法的安定性与实质正当性 5（二）实践成本低 6五、我国无效行政行为制度的构建 7（一）以法律形式确立无效行政行为的标准与种类 7（二）贯彻行政机关负责人出庭应诉制度 8（三）引进行政机关负责人刑事追究制度 9（四）完善行政救济制度 9参考文献 10致谢 11论无效行政行为的公定力一、引言由于行政机关具有保护公众利益的特质，行政机关一经作出的行政行为具有公定力。但一直以来，行政机关作出的行政行为被相对人实施抵抗，拒绝履行的现象经常会出现，这不仅侵犯政府的权威性，长期以往也会对公民的公众利益造成不利影响。按照无效行政行为的完全公定力理论来指引，我们得出很多成功的启示与经验。因此，要选择适用无效行政行为完全公定力理论。完全公定力理论能够指引我国无效行政行为制度的构建，在它的合法构建下，行政机关能做到事前防预、事后补正，能够作出更完善更加合理的行政行为使得在实践中能够发挥出其应有价值和功能，更好地推动政府法治化的进程。二、无效行政行为公定力的概念由于行政行为是以维护公共利益为目的，它具备固有的公定力。所谓“公定力”，是指行政主体作出的行政行为，不论合法还是违法，都推定为合法有效，相关的行政相对人都应当先加以遵守或服从。在关于无效行政行为是否具有公定力的问题上，完全公定力说认为，瑕疵行政行为与无效行政行为的区分界限，无论在理论还是实践上都难以辨认，要经过国家法定程序才能确定无效。有限公定力说认为，瑕疵行政行为与无效行政行为可区分，无效行政行为具有公定力，对于那些重大瑕疵无效的行政行为，仍认定有公定力，将会对个人权利和自由进行侵犯，不需要经过国家法定程序，也可确定其无效[1]。三、无效行政行为完全公定力的探析（一）从行政行为的主体探析一个合法的行政行为，行政主体也要合法，行政行为的实施者应当具有行政主体资格，要有法律、法规、规章的授权，在其限定的委托范围内，以行政主体的名义作出行政行为。在现实的生活中，具备行政主体资格的实施者通过授权行使行政机关的管理职能，由于相对人经常出现权利与义务不对等的情形，出现对配合行政机关管理的义务认识淡薄，却对个人权利意识强，经常存在相对人故意的认为实施者行政行为的主体不具备行政主体资格，以该行政行为存在主体有重大明显违法情形来抵抗该行政行为[2]。国际体育仲裁法庭发布了世界反兴奋剂机构诉孙杨及国际泳联的听证会判决结果，孙杨拒检案判决败诉了，他要面临八年的禁赛。这对于运动员来说相当于整个职业生涯被毁掉。事情的经过是这样的，在对孙杨进行药检当晚，同行三人中，一位主检官，一位尿检官，一位血检官。孙杨认为尿检官和学检官没有提供相关的资质证明，不具备相应的行政资质，以此为由抗拒检查。但是，根据药检规则，主检官应出示授权书、个人资质证明、身份证明，血检官需出示护士证，尿检官只出示身份证，规则上写得得清清楚楚，并且授权小组就只有一个。而且所谓血检官只是抽血，护士证足以，尿检官只是监督孙杨取尿，身份证足以，作如此简单的行政流程哪需要这么行政资质来证明。这就相当于，晚上有警察查酒驾，然后你却要警察提供相关酒精测试的资质证明才肯配合测试。由此，我们可以认为，孙杨因行政资质不具备而拒绝配合检查，是完全基于自身的怀疑错误、判断错误。判决下来后，孙杨向瑞士联邦最高法院提起上诉，但是法院对于案件的介入相当有限，对于法庭调查的实质内容、相关的证据，瑞士联邦最高法院无法干涉质疑，只能审查形式上是否合法，只要流程合法，只会维持原先判决。其实，孙杨就算是尿检呈阳性，也只是短期的禁赛而已，并不会导致禁赛八年的惩罚，孙杨此举动这无疑是个不理智的判断。所以，赞成完全公定力学说，行政机关具有权威性，它是不能依靠相对人的理智判断而行使抵抗权的，要通过法定程序来认定不具备主体资格，从而确认无效。（二）从行政行为的权限探析1、在行政权限范围内施行行政机关要求在行政权限的范围内行使职权。根据我国法律规定，全国人民代表大会是我国最高权力，行政机关是由人大选举产生的，由它负责、受它监督，在人大制定的法律法规、作出的通知决定，行政机关必须去认真施行。在人大制定的行政权限范围内，行政机关要合法合理的履行行政职能，不能超越职权去行使司法权、立法权。所以，行政机关行使行政权限时，人大不仅具有事前防范的作用，还有事后监督的作用，具有如此强大的公权力作保障，完全公定力理论得以支持。不超越职权超越职权是指行政主体的行为在没有得到法律法规授权的情况下，不当行使的行政职权[3]。《尹德辉诉长沙市雨花区黎托街道办事处其他行政行为一案一审行政判决书》中，法院认为行政机关对行政相对人作出的行政行为超越职权，法律适用错误，判决行政机关败诉。事情是这样的，长沙市雨花区政府在推进城镇化的过程中，对当事人的房屋作出采取排危措施，拆除房屋，以消除安全隐患的告知书。该行政机关超越职权行使行政行为，试图以权代法，以势压民，在没有对房屋未委托资质鉴定机构鉴定的情况下错误对《长沙市房屋安全管理条例》进行适用，严重侵犯相对人的合法权益。随后引社会各界的关注，案件经过了长沙市雨花区人民法院的审理判决，在审理中认为超越职权，并且在关于《长沙市房屋安全管理条例》的适用条件基本要求是国有土地，而当事人的土地却属于集体土地，最后案件以撤销《危鉴定情况告知书》为最终判决。这是一件本属行政拆迁补偿的案件，但是当地政府超越权限，以拆代赔，造成了相对人的合法权益遭受到侵犯。笔者认为，在该案件中，行政机关因它的权势对当地的影响，试图可以权代法，忽视相对人的合法权益，但由于我国的司法审查行政权制度的完善，案件也得到了平息，最后该超越职权的性质会得到实证，所以赞成完全公定力学说，否定相对人的抵抗权。超越职权的无效行政行为可以通过行政机关自身的修正或者司法机关机关的司法审查等作用得到解决，能更好保障法律关系的稳定。从行政行为的内容探析行政行为的内容合法要符合立法目的，其内容要有事实根据且证据确凿，并且能正确适用依据。在关于该内容上，行政机关要保证每个作出一个行政行为是符合该要求是不可能实现，可能存在瑕疵现象。因此，有限公定力理论是认为要根据瑕疵程度来划分瑕疵行政行为与无效行政行为，相对人可以以该行政行为属于无效的情形来行使抵抗权。完全公定力学说却否定该说法，它认为行政行为一经作出即具有公定力，要通过法定程序才可以推定无效行政行为的情形。从行政行为的内容上来探析无效行政行为，无效行政行为作出缺乏了事实、证据的正确性，在依据适用上存在重大问题，而且并没有符合立法目的[4]。根据完全公定力理论，无效行政行为并不可以由普通人作出判定，要得出无效结论，要把该标准和民法的证明标准相契合，就是在全案达到高度盖然性来作出标准，由相关法院作为无效判决最终裁判者。我国在司法上对无效的判决标准进一步细化，首次增加确认无效的判决形式，在行政法理论和真实的行政诉讼案例中也出现了确认无效的应用，其后经过立法机关、行政机关的不断努力下，行政行为无效的规定也出现在我国的行政法律、法规规章和一些规范性文件中。司法上的完善又可以将无效行政行为的责任后果归咎于行政机关，在有限公定力情况下，相对人可以根据自身判断无效行政行为的合法性来行使抵抗权，当一种具有保护公众利益属性的行政行为被抵抗权后，公众的合法权益可能遭受侵犯，并且导致无法弥补的损失。面对疫情的严峻，我国行政机关，依据《突发公共卫生事件应急条例》第四十一条规定，对传染病暴发、流行区域内流动人口，突发事件发生地的县级以上地方人民政府应当做好预防工作，落实有关卫生控制措施；对传染病病人和疑似传染病病人，应当采取就地隔离、就地观察、就地治疗的措施。国家采取隔离、封城、停产停业、停学等相关措施，在国家的强有力行政手段下，疫情得到了很好控制。但，同样具有政府管理的西方国家，在迎接疫情的时候，意大利人民在对人身自由的意识强烈下，面对相关工作人员采取行政措施，认为其行政行为侵犯其人身自由，属于无效行政行为，不配合政府的工作，最终让意大利的疫情亮起了红灯，导致了多人感染病毒，民众造成了巨大的损失。所以，一种具有保护公众利益的权力并不能由相对人来决定，否则民众可能会造成严重的后果（四）从行政行为的程序探析现代行政法认为，合法行政行为不仅要实体公正，还要程序公正。程序公正是政府保证行政权合法行使，以此更好维护相对人利益的保障[5]。无效行政行为有限公定力说认为，面对重大程序错误的行政行为无公定力，而笔者始终坚持完全公定力的观点，行政行为的公定力不止于流于形式上的程序，更重要的是其后面能有保障行政机关合理运行的制度来保障，更不是相对人的抵抗权。程序正当要做到制度的完善与改进，包括对行政公开制度、听证制度、公共参与制度的设置与执行,努力提高民主性与公众参与度；以及对行政行为法定步骤遵从，例如行政规范性文件的作出是行政机关实施行政管理的重要依据，也是现代行政制度重要组成部分，其对相对人而言具有约束力、执行力，对行政机关本身具有公定力，它能使行政机关在行政管理的过程得到强有力的立法保障。广东省政府在出台了城乡规划实施条例，大力的推进城乡一体化进程，取得优秀的成绩。在条例的出台前，制度的行政机关在制定阶段通过政府网络、听证会、新闻发布会等方式来广泛听取民意，并且深入调查，接触民众实际生活，在这个阶段性的过程，是真正体现与人民的密切接触，提供优质的服务，给予科学的决策，保障当事人合法权益的过程。我国行政机关在程序上的过程属于一个与相对人交流的过程，这民主参与性的体现，只有程序民主公正，行政实体法才能得到很好的实施，行政机关专业性管理才得以体现。面对因程序出现重大错的无效行政行为，我们不能给予相对人抵抗权，因为这样就犹如对行政管理专业性的无视，给予它否决法律的权利，相应的我们要加强对制度的完善，例如完善行政诉讼附带审查规范性文件这一制度可以使规范性文件更科学民主，行政行为作出更合法合理。赞成完全公定力说认为瑕疵行政行为与无效行政行为的区分界限，无论在理论还是实践上都难以辨认，要经过行政复议或者行政诉讼才能确定无效，不适时的抵抗权是一种浪费行政资源，忽视行政专业性的表现。选择完全公定力的理由(一)有利于维护法的安定性与实质正当性法的安定性对应的是属于外观上的效力，法定实质正当性对应才是内在的效力。根据一般大陆法系国家，法律应当对立法职能与司法职能的进行明确分工，并且要对制定法的权威性进行明确，没有法律依据，想通过造法改变的行为是不允许的，要让行政法规的规定处于相对安定的状态[6]。法的实质正当性是要具有专业知识的才能分辨的，根据现行的行政诉讼法，以法律概况的无效行政行为的标准只是简单的作出了列举，其过于原则化，难以将有限公定力学说的“重大且明显”作出公定力准确的判断，依据普通人民群众的法律认知水平可能经常存在误判、误认的情况，所以，法的实质正当性是需要通过专业法律知识与收集特定的证据材料才能得出真正的判断，否则就会导致行政机关行使行政职能而形成或产生的各种权利义务关系中，行政相对人就一直只会享有权利，不承担承担义务。有些铤而走险的违法犯罪也可以以这个理由为规避法律法规的制约，任意否定其效力，最终导致法定性难以维持，政府公权力不足，人民的权益得不到保护。完全公定力理论注重维护公权力，目的是保护法的安定性与法的实质正当性，其分为实质效力与形式效力两种。我国行政诉讼法是一部比较完善的行政法律法规，其次，它的执行具有国家强制力的保障，因此在形式上具有法的安定性效力。法的实质正当性以内容序正确为前提，其行政合法作出，行政行为才成立。完全公定力理论学说认为行政行为一经作出后，无论是否存在一般瑕疵还是重大瑕疵，都是属于合法的行政行为，行政机关的行政行为具有被法律推定为合法有效而予以承认的效力，相对人都有去尊重或接受的义务。完全公定力说认为，瑕疵行政行为与无效行政行为的区分的界限无论在理论还是实践上都难以辨认，都难以得到客观确认，要经过国家法定程序才能确定其无效。所以，该行政行为是否具有公定力是根据法律来判断的，法的安定性对应的是形式，法定实质正当性对应的是内容，这一套理论适合维护法的安定性与实质正当性。（二）实践成本低根据一些英美法系的国家多实行有限公定力理论学说，然而我国有人通过简单的法律的移植，简单的抄袭、复制外国的其他法律。由于中国行政法理论发展背景有着几千年的封建传统历史给我国的社会、经济文化带来桎梏，这桎梏影响至今——即对权力的逆来顺受、权大于法、不懂得用法律保护自己，新中国成立以来我国的现行行政法律制度代替了封建法律制度,但该观念依然深刻地影响着人民的实践[7]。张文显教授曾在发表的对法律文化之法律心态与法律行为分析中指出人的行为模式会受到外在的制度的影响,但不会马上改变文化意义上的行为模式,并举例平民的法律知识水平低下、维权意识不强、官员的有法不依、执法不严、违法不受追究等现象大量存在,在现代这个金字塔的权利构建社会中，人民对公权力也是遵从和顺从，对公权力行为的封建思想观念至今还影响着他们的行为，引进有限行政行为公定力不符合当前的社会基础水平。有限公定力理论的适用时机尚未成熟，选用完全公定力理论对实践的投入低：第一，由上文的叙述中得知我国民众对行政机关的行政行为普遍采取遵从的行为,大多数都缺乏相应的法律素养，民众的行为模式完全适合完全公定力理论。在法律的安稳性与实质正确性来说，对完全公定力理论提出的尊重或接受,并不是我国民众是由于“官威”的压迫而去接受,而是出于对法律维持安稳性与正当公平性的需要。第二，完全公定力理论投入我国的实践中成本比较低，要真正实现民众由“官”的畏惧者转化为对遵从或顺从法的安定性与公正性的忠诚者,我们所需要做的是遵守做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。如在立法上程序公开与程序公正，要提高透明度与公众参与度；执法要遵循依法行政、合理行政原则，执法时要有理有据，遵循比例原则，公平对待；司法的公正即要求法院公正裁决，努力把保证每个案件都达到公平正义。外在法制环境的早日建成之日，也正是我国治理水平达到高标准之时，我们采用完全公定力理论，因为该理论适用所需要的外在法制环境建设与我国提高整体的法律治理水平所需要的制度建设是一致的,也正好形成相辅相成，从而可以舍弃复杂、成本较高的政治制度。五、我国无效行政行为制度的构建我国的行政行为制度未对严重且明显瑕疵行政行为进行详细具体的规定，例如在行政处罚法中，行政机关没有依据对相对人进行处罚的，处罚无效。最高人民法院新增的司法解释中，虽然增加确认无效的判决形式，并应用在实践中，但是无法很好的达到预期，经常出现同案不同判的情形[8]。无效行政行为制度如今正从简单的规定到司法指导，我们从零到有，在全面依法治国，建设法治政府的推动下，我国建立无效行政行为制度将会提上议事日程。以完全公定力理论为指导，建立无效行政行为制度要做到事前防预，事后救济。（一）以法律形式确立无效行政行为的标准和种类事前防预，要做到完善立法，面对日益复杂的司法实践，有权机关要确定立法标准，以实现法的指引与预测作用[9]。最高院为了更好的去施行适用《中华人民共和国行政诉讼法》，经常需要结合人民法院的实际审判工作去出台司法解释。目前我国的立法中涉及无效行政行为的缺陷主要表现：1、在无效、可撤销概念不清楚，在具体条文上三者关系经常相互替换，未区分严格在行政处罚中，没有法定依据或者经过法定程序，处罚无效。在我们前面说到，程序违法是个瑕疵行政行为，有权机关具有是否撤销的权利并不会导致行政行为的无效，而无效则属于重大瑕疵的类型，它是指行政行为作出自始无效，绝对无效，所以该两个概念完全不清，存在混乱现象。面对如此条文的表达存在着概念不清，就应当在立法上明确无效、可撤销的标准，尽可能列举出无效和可撤销的情形，例如行政许可中特许要经过公开、公正的拍卖才能获得，但是相对人未经公开程序就获取了，如果是因为行政机关在程序上操控不当看属于程序不正当，就属于可撤销情形，如果是通过行贿获取的，则属于刑法上行贿罪。2、明确无效行政行为与行政行为的不成立我们已经分别从主体、权限、内容、程序来探析无效行政行为，它们都有一个共同的点，存在重大明显瑕疵的部分，使得行政行为无效，如行政机关不具有行政主体资格；权限上超越职权，干预别的行政机关部门职能；内容上无法依据，未经法定程序，程序上缺乏公正，未经内部处理等等，存在任何一部分错误，就属于无效行政行为。行政行为的不成立，是指行政行为的作出缺乏主体、权限、内容、程序的四个部分中的一个或多个，导致行政行为尚未达到形成的阶段。而无效行政行为具有全部要素，但只是一个或多个要素存在重大瑕疵，所以立法上应当明确不成立与不存在的概念。（二）贯彻行政机关负责人出庭应诉制度行政机关负责人出庭应诉制度要求行政机关出庭应诉制度在庭前，庭中，庭后三个方面来对行政机关全方位加以监督与监测。在庭前，行政机关要整理证据、材料等文件，并且查阅相关的法律法规依据，在这个过程中对自己的行政行为的认识更加深刻，对法律理解应用更加熟悉，无疑对行政机关本身上了一堂思修课、法律课，能够大大提高依法行政能力；在庭中，行政机关接受司法机关的审批，将行政权处于司法权之下，在社会的群众关注下，法律的权威得到显示，更能彰显行政机关的公信力，展示带头守法的好形象，为以后能够实现行政目的作出了推动作用；在庭后，假如行政机关存在执法问题，它在面对法院的权威下，该调解就调解，该接受处罚就处罚，在法院判决下，对于存在的问题予以补正，并以此作为以后行政管理的经营，能有效防止下次出现类似情况，大大的提高行政效率与行政能力。完全公定力理论要求行政机关可以通过自己的补正，否定相对人的抵抗权，该应诉制度主要是通过有权机关的自我修正、补正，所以与此理论完全符合，其贯彻必将大力提高政府法治水平，推动依法治国。（三）引进行政机关负责人刑事责任追究制度重典治国适用于我国如今严密并且富有弹性的法律体系制度中。在首长负责制下，行政机关负责人要科学、民主决策，但，由于负责人在工作规划、工作评估的时候未尽职责，导致发生决策错误，并且造成了不良的社会影响。例如，在房屋拆迁过程中，政府遇到钉子户，在软泡硬泡的情况下都无法完成工作任务，往往会采取一些极端的方法，停水停电、半夜强拆、强行拘留等，极大侵犯公民