如何开展政府与社会资本合作理论、实践与思考

如何开展政府与社会资本合作：理论、实践与思考如何开展政府与社会资本合作：理论、实践与思考如何开展政府与社会资本合作：理论、实践与思考01以PPP模式推进项目的基本理念（WHAT）PartOne201以PPP模式推进项目的基本理念（WHAT）PartOne1、什么是政府与社会资本合作（PPP）？通俗说法：政府把自己干不了（“钱不够”）、干不好（“效率低”）的事交给市场去干，“专业的人干专业的事”。正式定义（之一）：政府与社会资本合作（Public-PrivatePartnership,PPP），或称“公私合作”，是政府（“公”）与社会资本（“私”）为提供公共产品或服务，基于合同而建立的全过程合作关系，一般以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的供给质量和效率。政府（“公”）社会资本（“私”）提供公共产品和服务2、PPP热潮为什么兴起？不堪重负的地方政府债务2015年年底，我国地方政府债务余额约16万亿元，占全国GDP的23.6%，已经超美国地方政府13%～16%的负债率上限，蕴藏较大风险。新型城镇化带来的庞大资金需求根据国务院研究发展中心的预测，到2020年，我国城镇化带来的投资需求约42万亿元，主要包括经济和社会基础设施。供给侧结构性改革的时代呼唤供给侧结构性改革是时代命题。公共产品和服务关系民生福祉，改善其供给质量和效率的要求呼唤更加有效率的投融资方式。形势所需时代所要3、PPP模式有何优势——对政府？提高供给质量与效率增强公共产品和服务的供给能力，提高供给质量和效率优势平滑财政支出有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险加快城市建设进度“用明天的钱办今天的事”，实现基础设施和公共服务的提前供给提升治理能力转变政府职能，提升政府治理能力现代化水平（按合同办事、契约精神）PPP模式的实质政府通过给予社会资本长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。3、PPP模式有何优势？对政府来说，优势仅此而已吗？3、PPP模式有何优势——对政府？有轨文教机构生态旅游城市绿廊商业设施工业产业孵化平台7政府的投入即期对项目的少许资本金投入+特许经营期平滑的财政补贴政府的收益城市空间的有效串联沿线土地的快速增值财政收入增加高品质的城市廊道打造线路与“文商旅”融合的城市景观带TOD引领的新区开发与建设城市品位与形象的跃升……小投入，大、快、高回报！3、PPP模式有何优势？参与PPP，我们的利益在哪里？3、PPP模式有何优势——对社会资本？拓展外地市场，在本地市场饱和时有业务和利润来源输出建设管理服务，赚取建设管理业务利润输出运营筹备服务，赚取运营筹备业务利润输出运营服务，赚取运营业务利润输出文商旅策划、信息化等专业服务，赚取相应利润培养人才，锻炼队伍，精细化管理，品牌效益名利双收！4、PPP，我们应如何与政府方合作？要点一：考察当地的财政承受能力（FAA）根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号），“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。——“紧箍咒”如何考察当地过去五年的财政总收入、一般公共预算收入（主要是税收收入）、政府性基金预算收入（主要是土地出让收入）总量、增速？未来较长时间的财政总收入、一般公共预算收入、政府性基金预算收入总量、增速？已入库（指通过FAA论证、已列入地方PPP项目目录和纳入财政部综合信息平台）项目数量？将来的年度PPP项目发展规划？当地过去五年和未来较长时间一般公共预算支出的总量、增速？估算项目所需的政府可行性缺口补助（VGF）是否超出了当地目前和未来的财政承受能力？4、PPP，我们应如何与政府方合作？要点二：考察当地的客流情况、票价水平客流和票价是影响票款收入的两个核心要素，也是影响政府可行性缺口补贴额大小的关键。人口增长趋势？经济活跃程度？线路周边有无大规模开发计划？是否有知名旅游景点？周边城市经济发展水平？航空、铁路发展情况？客流预测风险分配机制设计？……客流居民人均收入和消费水平？居民用于公共交通支出占收入比例？现行公共交通票价政策？现行公交票价补贴政策？票价调整机制设计？有无其他构成竞争的公交方式？与景区联动的套票机制设计？……票价5、PPP，社会资本内部又该如何合作？要点一：各方是否都出资？出资比例如何？背景：（1）联合体内部成员出资的问题很大程度上决定了后续各方的权责划分和交易模式的问题。（2）目前政府采购中有时要求所有成员出资，有时则不作要求。（三亚没有要求，泉州则要求各成员必须出资）参与方出资比例对项目的控制力盈利模式风险程度完全不出资较弱项目公司或联合体成员购买服务盈利较低少量出资（不控股）一般股权分红+购买服务盈利一般出资并控股较强股权分红较高分析：应注意：对于工程承包商、机电承包商来说，由于其在施工阶段即可获得丰厚工程利润，因此此类参与方对于项目分红风险并不敏感；对于运营商则不然。思考：决策出资比例前应充分权衡项目的盈利情况、风险以及是否希望对于项目有绝对控制权等因素。

5、PPP，社会资本内部又该如何合作？要点二：明确的权责关系划分投资阶段设计阶段建设阶段运营阶段施工方各参与方在投资阶段均有可能进行投资，因此很多项目不存在财务投资人。负责项目的管线、绿化迁改，土建施工等基于运营方的要求提供维保服务机电供应方负责机电设备的安装和调试运营方应基于保证运营安全和效率进行设计管理对涉及运营安全和效率的土建和机电设备进行建设管理负责项目运营管理和维保管理财务投资方参与方项目阶段背景：（1）PPP项目潜在的几类参与方如下表，不同项目中会由不同类型的几方进行组合参与投标。（2）采购人通常不会接受财务投资方单独投标或作为联合体牵头方。分析：思考：（1）对于PPP项目来说政府更加重视运营期的经济和社会效益，因此运营方在应在整个项目阶段具有较强的掌控。（2）运营方对项目的掌控又会由于出资比例的不同以多种形式体现。例如：直接管理或者通过购买服务方式等。5、PPP，社会资本内部又该如何合作？要点三：收益的分配项目阶段背景：（1）各方收益分配主要是基于不同前述的不同股权比例下和不同的权责分工下来进行设计。（2）以下仅从运营商的视角进行讨论。（1）运营商在完全不出资的情况下运营商在设计、建设和运营期，以向项目公司和工程承包商提供服务（咨询、委托等）的方式，获取购买服务的收益。（参考三亚项目经验）（2）运营商在少量出资的情况下运营商可以通过股份分红获得部分收益，但是仍需要通过购买服务获得收益。（3）运营商在控股出资情况下运营商收益依靠股权分红+物业开发来获得收益。（参考港铁模式）思考：运营方利益的保证更大程度上依赖于购买服务。但是对于具备物业开发能力的运营商来说，分红+物业开发的模式更容易获得超额收益。分析：6、PPP模式有哪些主要的运作方式？社会资本风险承担程度社会资本参与程度高高低完全公有化委托运营（O&M）管理合同（MC）转让-运营-移交（TOT）建设-运营-移交（BOT）改建-运营-移交（ROT）建设-拥有-运营（BOO）完全私有化注：根据财金[2014]113号文编制（适用存量项目）（适用存量项目）（适用存量项目）（适用增量项目）（适用存量项目）（适用增量项目）外包类特许经营类私有化类7、PPP模式有哪几种付费机制？政府项目公司最终使用者政府付费付费提供服务政府项目公司最终使用者使用者付费付费提供服务政府项目公司最终使用者政府可行性缺口补助+使用者付费付费提供服务可行性缺口补助**可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。02三亚有轨电车PPP项目实操经验分享PartTwo一、项目基本情况：项目概况三亚有轨电车示范线工程线路全长约8.37km，皆为地面线路，共设车站15座，最大站间距931m，最小站间距343m，平均站间距593m。采用100%低地板超级电容有轨电车，最高运行速度70km/h。4座岛式站台、11座侧式站台，站台长度40m。车辆段位于三亚火车站东侧，占地4.53ha。作为三亚首条轨道交通线路，串联了三亚核心旅游资源及重要对外枢纽，是该通道的公交骨干线，不仅能有效解决沿线居民的部分出行问题，也成为三亚湾游客出行观光的一条靓丽风景线。一、项目基本情况：关键时点三亚有轨电车示范线PPP项目从2015年11月立项到2016年6月选定社会资本，共历时8个月的时间。2015.03·三亚交通局委托北京城建集团开展工可报告研究2015.11·三亚交通局委托南京卓远为PPP项目咨询单位2015.12·三亚市政府批复PPP项目实施方案2016.01·广州有轨电车公司与中国交建集团接洽项目合作2016.04·广州有轨电车公司与中国交建集团签订《联合体协议》2016.09·三亚有轨电车示范线第一根桩基灌注完成2016.07·三亚有轨电车示范线工程于7月9日在三亚火车站东侧工地奠基开工2016.06·广州有轨电车公司与中国交建集团联合体以评标分86.71分中标，高出第二名21.6分，中标价为25.5亿元2016.05·广州有轨电车公司与中国交建集团联合体通过项目资格预审，其它三家通过资格预审的分别为北京城建集团、中铁二十五局、上海基础建设发展公司与苏州有轨电车联合体中标三亚有轨电车示范线PPP项目标志着广州地铁成功开拓外地城市轨道交通PPP市场！二、主要交易结构：投资结构项目总投资：14.69亿元项目资本金：3.67亿元项目外部融资：11.02亿元国开基金：1亿元市公交集团：1亿元中标社会资本：1.67亿元国开行等金融机构工程直接费用：9.21亿元工程建设其他费用：1.72亿元基本预备费用：1.09亿元专项费用：2.68亿元二、主要交易结构：参与主体三亚市有轨电车示范线PPP项目参与主体市城投公司（支付国开基金收益并回购其股权主体）市交通局（项目实施机构）广州有轨、中交（中标社会资本）国开基金（出资方）市轨交公司（项目公司）市公交集团（政府方出资代表）市城投公司、市公交集团作为项目公司股东不参与项目分红二、主要交易结构：运作模式本项目采取BOT模式运作三亚市政府市交通局市公交集团授权国开基金三亚城投根据投资协议支付收益并回购股权市轨交公司中标社会资本中交广州有轨增资入股增资入股出资组建提供融资国开行、农行等金融机构市财政局政府补贴（1.109亿元/年）授予特许经营权特许经营权期满移交公开招标（联合体）PPP协议融资、建设：2年运营维护、移交：23年合作期限：25年，合作范围：融资、建设、运营维护、移交二、主要交易结构：特许经营权中标社会资本与国开基金增资入股项目公司且项目公司取得新的营业执照后，根据市交通局与项目公司签订的《特许经营协议》，市交通局作为三亚市政府的授权单位，授予项目公司本项目25年的特许经营权：融资、建设、运营筹备特许经营权1提供客运服务、维护设备，收取票务收益2根据适用法律和特许经营协议规定，在本项目设施范围内直接或间接从事广告、通讯、商业等非客运服务业务并获得收益3运营期每年收取运营服务费4特许经营期限届满，项目公司将本项目所涉全部项目设施完好、无偿的移交给交通局或者三亚市政府指定的其他机构5三市政府/交通局授权的其他经营活动6二、主要交易结构：各方回报机制LOREM国开基金02社会资本01LOREM施工、运营成本节约性利润运营收入（票务收入+非票务收入）政府补贴=[影子票价(7.79元)-客票票价（3元）]*客流量-非票务收入。23年当中政府每年补贴1.109亿元。1.2%/年的固定投资收益，投资收益由三亚城投支付，股权由三亚城投逐年回购回报机制二、主要交易结构：广州有轨与中交之间的交易结构联合体协议关于双方责权利划分：广州有轨电车公司出资选择权：≤社会资本出资的5%涉及运营安全的系统（轨道、车辆、机电设备、牵引供电等）的招标、设计、项目管理，向项目公司提取建设管理报酬同等条件下，项目公司优先采购广州有轨电车公司的信息化系统包干价形式负责运营筹备负责项目运营，并提取运营管理报酬中交集团出资义务：≥社会资本出资的95%中交负责本项目车站、区间（含联络线）、车辆段及停车场（含出入线）的土建工程、建筑装饰工程、路基工程、桥梁工程、给排水、消防、燃气工程的建设工作，并对上述工程的进度、质量、安全负责。二、主要交易结构：广州有轨与项目公司之间的交易结构项目公司向有轨购买五类服务：0104050203建设管理合同，金额暂定1420万项目公司购买有轨五类服务运营筹备合同，金额暂定4320万委托运营合同，每年运营成本*12.3%，持续23年信息化合同沿线文化、旅游、商业资源开发与经营合同三、经验总结分享1、积极拓展市场、展示自身实力获知三亚计划建设有轨电车后，2014年初至今，十余次拜访三亚市政府、三亚市交通局，介绍广州地铁的城市轨道交通建设、运营、经营经验，一方面加强与三亚市政府的沟通，另一方面展示我司的设计、建设、运营能力，并获得三亚市领导的认可，三亚市委书记、市长先后两次到广州有轨电车现场调研。三亚市委书记张琦调研广州有轨电车三、经验总结分享2、合理选择合作伙伴2015年底，三亚决定以PPP形式建设有轨电车后，我司立即着手选择合作伙伴，当时的潜在合作伙伴分别有中国交建、北京城建以及中国铁建。北京城建：作为工可研究、初步设计单位，获得三亚交通局的认可，在PPP项目中占得先机，但北京城建想在三亚项目承担运营单位角色，广州有轨电车承担建设、运营咨询角色，与我司利益最大化的原则冲突。中国交建：2014年在三亚凤凰岛投资40亿元，在当地政府有较大影响力。明确以中交集团名义参与项目投标，迫切希望进入有轨电车市场。虽然中交在有轨电车行业是一片空白，但我司可以填补该项空白，且具备实现我司利益最大化的条件。中国铁建：以中铁二十五局为主体投标，相比北京城建、中国交建没有优势。虽然与北京城建合作或许是稳妥的方式，但是基于公司利益最大化以及对自身实力的信心，最终决定与中国交建开展合作。三、经验总结分享3、以中交购买服务方式，最小风险获取最大回报在投标前，我方通过《联合体协议》、《谈判纪要》、《备忘录》等形式，与中交就建设管理、运营筹备及运营管理合作模式达成初步一致，为后续合作争取有利形势。三、经验总结分享4、为PPP方案设计单位出谋划策基于前期PPP研究的基础，将我司的研究成果分享给PPP方案设计单位（南京卓远），在这个过程中，既可以与咨询公司共同学习进步，又可以实现我司的利益最大化。除社会资本方，政府代表方股东不参与项目分红投标人必须具备有轨电车运营经验让其充分意识到项目运营的重要性（评分标准最终确定为运营方案30分、商务报价30分、建设方案20分、财务融资及法律方案20分）三、经验总结分享5、发挥各自优势，精细化投标发挥广州有轨电车的招标经验及中交的投标经验，广州从评标角度提出要点，中交从投标角度提出要点，最终结合双方要点整理投标文件的总体思路。投标文件编制分工：运营方案：广州有轨电车负责建设方案：广州有轨电车搭建框架、中交主编价格、财务方案交叉审核：建设部分中交主编、广州有轨电车审核运营部分广州有轨电车主编、中交审核投标前20天，广州有轨电车、中交派驻核心团队在三亚合署办公编制投标文件，保证沟通效率及标书编制质量。三、经验总结分享除了项目带来的直接经济收益，参与该项目至少还有以下收获：收获通过三亚示范线PPP项目，占得市场先机，为参与三亚后续线路项目奠定基础03积累PPP运作经验，为广州地铁今后参与PPP项目提供帮助通过建设管理、运营服务输出，培养人才队伍02塑造公司品牌，提升广州地铁影响力01与中交成功合作，为共同参与泉州有轨电车等外地PPP项目奠定基础04050311号线综合管廊工程PPP项目运作的思考