交通协管员外包服务项目理解和需求分析

第一节交通协管员队伍管理现状 1一、交通协管员的概念及作用 1二、交通协管员队伍管理现状 5第二节交通协管队伍存在的客观必然性 10第三节项目概况和需求分析 15第一节交通协管员队伍管理现状一、交通协管员的概念及作用协管，即协助管理或辅助管理之意。协管员，则是对社会上从事协管工作的一类人员的统称。根据用人单位或工作内容的不同，协管员有许多不同的种类，如治安协管员、交通协管员、税收协管员、工商协管员、城管协管员、计生协管员等等。交通协管员是协管员中最为常见的一种，交通协管员的称谓有的简称为“协管员”、“协警”、“辅警”，但在正式文件中基本上都统称为“交通协管员”。从目前全国各级公安交通管理部门对交通协管员的定义上看，除了措辞上的不同，基本要素和内涵是相同的。交通协管员，是指经县级以上人民政府批准，由政府指定部门或公安机关面向社会公开招聘并由公安机关交通管理部门管理、使用，协助交通警察从事道路交通安全管理工作的专职人员。各级公安交通管理部门均明确规定交通协管员是公安交通管理工作一支重要的辅警力量。作为重要的辅警力量，要准确界定交通协管员，首先要了解辅助警力（也称辅警）的含义。广义上，辅助警力是指在编警力以外的所有警察辅助力量。在西方，辅助警力的概念与私人警察类同，有特别警察、私人保安公司、警察承包制等形式；在我国，广义上的辅助警力是指各类社会治安防范组织的总称。狭义上的辅助警力是指直接协助国家在编警察履行各项职能的辅助力量，英国的文职警察、特别公安员，我国的治安联防队、交通协管员，都属狭义上的辅助警力。虽然各国对辅助警力没有统一的名称和定义，但基本认为辅助警力不拥有国家公务员身份，不具有警察执法权或特殊情况下拥有有限执法权，是作为正式警察的助手和后备力量而存在的特定队伍。交通协管员作为公安机关开展交通管理工作一支重要的辅警力量，有其产生的特殊社会背景，在当前及今后我国人、车、路矛盾凸显的情况下，在多个层面发挥着积极的作用：1.解决公安交通管理警力不足最直接最有效的途径。解决警力不足问题，最直接的办法是增加在编警察人数，但我国绝大部分地方大幅增加在编警力受的编制制度和地方财政供养能力的严格限制，正式民警编制常常不能及时对实际工作需要做出反应，特别是在一些经济困难的地区，增加正式编制民警难度很大。而交通协管员不属于正式警察，不受编制制度的限制，可以更灵活的适应行政管理现实的需要，在这一背景之下，各级公安交通管理部门逐步建立了规模不一的交通协管员队伍。事实上，即使我们剔除警务保障经费不足的不利条件，将全国现有交通民警25.3万的警力翻番，达到50多万人，仅靠交警队伍孤军奋战，没有交通协管员等社会力量的协助配合，也难以完成道路交通管理保安全保畅通、构建和谐交通环境的历史使命。从全国范围看，采取增加交通协管员是解决公安交通管理人手不足和维护良好交通秩序最直接、最有效办法。2.合理配置警力资源的有效途径。公安交通管理工作管理与服务并重，本质上是服务群众参与交通活动，除了执法活动、专业性警务工作，还有大量服务性岗位，如交通安全宣传、文秘、交通违法信息录入、办牌办证引导、驾驶员培训等很多岗位交通协管员都可单独完成，这就可以解放大量警力用于专门警务活动。西方国家和香港、台湾等都有利用辅警力量实现警力资源优化配置的成功范例。XX省运用交通协管员的实践也表明，交通协管员利用其岗位灵活、专业涉及领域广的优势，为延伸交通安全管理服务，推进“农事村办”、“邻里交警”、“网上车管所”、提升农村交通管理整体效能发挥了重要作用；特别是大力引进交通安全宣传和网络管理专业人才，依媒体进行实时宣传播报，用群众的眼睛发现工作存在的问题，从群众的视角查摆队伍管理的不足，为警务工作创新发展提供了新的思路。3.缓解经费保障不足的制度选择。公安交通管理部门是国家行政的一一个组成部分，国家应当投入必要的成本来确保它的正常运行。从目前经费保障情况看，公安交通管理部门的预算核定经费主要由基本支出经费和交通管理专项经费两大块组成，除部分先进省份，很多地方基本上不能保证经费保障随交通管理任务量的增长而增长。因此，近年来，各级政府及公安机关都在致力寻求实现执法效益最大化及降低执法成本、减轻国家财政开支的有效途径。在西方国家，有一个衡量警察效益的著名的“钱财衡量价值论”，认为警察工作的投入成本与产出效益应成正比关系，该理论为深化辅助警力建提供了新的理论支撑。国外实践证明，招募一名辅助警力的费用仅为一名正式警察的四分之一，由志愿者组成的辅警力量甚至不用支付工资。在我国，聘用一名交通协管员等辅警力量的成本大约是招录一名正式民警的三分之一，一直以来，各级政府、公安机关热衷于聘用交通协管员的原因除了难以争取到民警编制以外，最重要的原因就是警务经费保障紧张，而建立交通协管员队伍可达到低投入高产出的效果，既缓解了警力不足，又减轻经费短缺的压力。4.构建和谐警民关系的桥梁和纽带。交通协管员队伍既是公安交通管理工作的重要辅助力量，也是公安机关的群众工作队。近年来，XX公安交通管理部门着力建立完善与群众和社会各界的沟通机制、接访机制、走访机制、开门评警机制和群众参与决策机制，组织发动带领广“大交通协管员进社区、入农户，到社会各界、群众中去，到困难多、矛盾突出的地方去，到交通拥堵、事故多发路段去，访民情、察民意、排民忧，认真倾听群众需求，深度掌握社情民意，切实帮助解决群众实际困难，以百姓需求指导新时期公安交通管理工作，从机制上解决人民群众不赞成、不高兴、不满意的突出问题，取得了和谐警民关系建设的重大突破。5.缓解就业问题的重要途径。交通协管员人数需求量大，对专业性要求较低，只要体质好，能吃苦耐劳，有责任心和工作热情一般都可胜任。因此，在我国经济体制改革、企业改制初期，创设再就业岗位、解决4050人员等分流人员冉就业问题就是政府支持成立交通协管员队伍的目的初衷之一，这一点可以从我国交通协管队伍的人员构成以及各省区包括XX省在内对交通协管员的招聘条件中得到印证。现在，随着交通协管员聘用条件的提高，以协管员岗位来解决再就业问题逐步淡化，但目前仍为退役军人、警校毕业生、大中专毕业生等提供大量的就业机会。二、交通协管员队伍管理现状“警力有限，民力无穷”，一直为国内外警学界所公认，我国一直都有运用民力协助社会治安防范及社会秩序维护的优良传统，从古代的里正、更夫、保甲到民国时期的义勇警察，再到现代的治安员、治安联防队、协管员，都是我国民力辅助警力的体现。交通协管员作为我国一支重要的辅警力量，其主要管理及发展状况如下：1.与其它辅助警力有共同的历史沿袭。西方发达国家的辅警制度已有100多年的历史，而我国现代意义上的辅助警力建设是在新中国成立后才出现的。建国初期的“治保会”既是我国群众社会治安防卫的自治组织，也是我国辅助警力建设的雏形。20世纪70年代末开始，为了应对严峻的社会治安形势，全国各地广泛聘用治安联防队员，治安联防队逐渐发展壮大，一度成为一支规模庞大的由公安机关直接领导的专业性较强的群众性治安保卫组织。但随着经济社会的发展，治安联防队管理制度疏漏、缺乏经费等缺陷也逐渐暴露，已经不再适应新时期的要求，为此，2004年——2008年公安部对部署开展治安员队伍专项整顿治理，在对不符规定的治安队员进行清退的同时，各地继续积极探索有效利用社会辅助力量的体制，交通协管员队伍的规模和作用也逐步凸显出来。可见，从我国辅助警力的发展沿袭上看，20世纪80年代以前，交通协管员的职能是由治安员、治安联防队等辅助警力承担的。2.交通协管员的发展壮大。1987年，我国实施道路交通管理体制改革，原交通监理部门聘用的工勤人员、临时工作人员转入公安机关交通管理部门。加之，我国《中华人民共和国企业破产法》的实施，国有企业破产后的下岗职工急需再就业，特别是“40、50”人员的再就业问题成为社会热点，亟待解决，因此各级政府积极支持招聘公益岗位人员协助交通管理工作，这部份工勤人员、临时工作人员、公益岗位人员便是我国早期的交通协管员。20世纪末以来，全国各地公安机关为缓解公安交通管理工作任务日益繁重与警力严重不足之间的矛盾，纷纷聘用交通协管员、组建交通协管员队伍协助交通安全管理工作。20世纪末至今的20多年间，交通协管员队伍不断壮大，全国绝大部分省、市区交通民警与交通协管员的比例都在1：1以上，交通协管员队伍已成为道路交通管理工作的一支重要辅助力量和生力军。3.交通协管员管理的逐步规范。广大交通协管员为保障道路交通安全畅通做出了积极贡献，但是一些地方交通协管员执勤不文明、违规执法、对待群众态度粗暴等问题时有发生，损害了公安机关和交警队伍的形象和公信力。为此，公安部多次下文部署开展交通协管员队伍教育整顿工作。2008年8月30日，公安部下发《关于加强交通协管员队伍建设的指导意见》（以下简称《意见》），《意见》主要包括积极争取党委政府的重视和支持，在财政给予经费保障的前提下，适当增加交通协管员数量；严格交通协管员的招聘录用程序、基本条件；规范交通协管员工作职责；加强交通协管员教育管理；落实交通协管员经费保障；维护交通协管员的合法权益等六个方面的内容。该《意见》是目前全国各地开展交通协管员队伍建设总的指导意见，也是相对完善的具有实质内容；的指导意见。按照《意见》的要求，全国各地公安机关纷纷组织开展交通协管员专题调研，制定完善相关工作规范。目前，全国所有省份均以公安厅（局）名义或与人事、劳动、财政等部门联合发文的形式制定下发了本省的《交通协管员管理办法》，积极推动协管员队伍规范化、制度化管理，但只有个别省市以政府规章的形式颁布实施了《交通协管员管理办法》，交通协管员队伍的管理基本上还局限于部门职责上的管理，整体管理法律效力位阶较低。各省区在管理实践中对加强完善交通协管员管理提出了很多建议，归纳起来主要是：严格交通协管员招聘录用、加强交通协管员教育培训、规范交通协管员日常管理、落实经费保障、维护交通协管员的合法权益、从优待“协”提高队伍向心力、完善考核制度、加强监督检查、加强激励机制建设等等，但都没有涉及防范与减少交通协管员流失方面的措施。4.交通协管员管理的创新实践。与全国辅助警力制度相类似，全国各地公安机关对交通协管员的管理模式根据经费保障形式的不同主要可分为自筹经费制、合同制、保安制和政府雇员制四种模式。自筹经费制交通协管员是指公安机关根据自己的需要自行聘用，并自筹经费解决其待遇的一种协管员使用模式。2002年以前，这种模式在在全国各地公安交通管理部门普遍存在，但随着近几年我国经济、法制的进步及公安机关执法规范化的深化，自筹经费制交通协管员正逐渐退出历史舞台。目前，全国各地都在探索和使用合同制交通协管员，但各地在管理形式上又有所不同。例如，浙江杭州市成立具有财政补助性事业单位性质大的协警支队（下设协警大队），对协警人员全部实行“定编不定人”的劳动合同制，工资经费统一纳入市、区两级政府财政预算。北京、上海等市则率先试行专司文职的合同制交通协管员，文职协管员主要从事话务处理、文印收发、会计出纳以及车辆、网络和计算机维护等日常服务管理工作，有效盘活了一线警力资源。保安制交通协管员，是指地方政府从保安公司聘请保安，并将聘请的保安交由公安机关使用的交通协管员使用模式。该模式存在三方合同关系，即由保安公司与保安协管员签订合同，对其进行人事管理，提供社会福利保障；公安机关与保安公司签订用人合同，向保安公司雇聘保安协管员，定期支付用人费用。政府雇员制模式的特点是政府雇员制交通协管员不是公务员，属于行政事业编制，受事业编制人员的待遇和福利。2005年，内蒙古鄂尔多斯市政府招聘360多名政府雇员辅警，其中有一部门人员被分配到公安交通管理部门主要从事技术服务等辅助性岗位工作，但目前全国实施这一模式的不多，主要是受到经费保障及事业编制的制约。在推进交通协管员管理规范化、法制化进程方面，浙江、江苏等经济发达地区摸索积累了一些经验。2012年7月1日，XX省XX市政府颁布实施《XX市警务服务人员管理办法》，这是全国首个规范警务辅助人员管理的地方政府规章，是目前全国法律效力最高的辅助警力管理办法。明确了警务辅助人员的性质、职责及培训晋升、工资、社会保障、因公致伤致残等方面的保障，解决了辅警力量建设的四个主要问题，即明确了地位、规范了职贵、保障了待遇、提高了公众认同度。制定实施为全国各地从法制上一揽子解决辅警队伍及交通协管员队伍一系列管理难题提供了很好的模板，具有示范意义。第二节交通协管队伍存在的客观必然性交通协管员作为运用社会力量、弥补警力不足的一项制度性尝试，在缓解人、车、路矛盾剧增带来的交通管理难题，保障道路交通有序、安全、畅通，维护人民群众生命财产安全等方面发挥了积极作用、做出了重大贡献。但随着协管员队伍的日渐壮大和参与交通管理的程度日渐加深，职能不明、管理混乱、违法违纪时有发生等问题逐渐暴露出来，交通协管员这一群体越来越被关注，并由此受到社会各界的广泛质疑，甚至引发交通协管员队伍存废的讨论。那么，交通协管员要不要存在?肯定要，在第一线工作的交通民警和基层公安机关的领导最有发言权。交通协管员的存在及发展壮大有其理论和现实的客观必然性：一、交通协管员的存在契合公共行政理论和行政民主化发展的客观要求。公共治理理论和新公共行政理论强调国家与社会的互相协作以及多中心治理，认为公共管理的主体应涵盖所有相关社会主体；公共管理的根本目标是增进公共利益和公共福利：公民在公共行政过程中的参与权不仅包括行政决策中的参与，还包括行政执行中的参与。道路交通有序、安全与畅通涉及每一个社会成员的切身利益，依法治理道路交通安全是政府（以公安机关交通管理部门为代表）及所有相关社会主体义不容辞的责任。交通协管员的存在并发挥作用使得道路交通安全这一公共物品的生产主体由政府部门拓宽为包括政府部门、非政府组织、公民个人在内的多元主体并存，实现从传统的单中心治理模式向多中心治理模式的转变，体现了政府部门与相关交通安全责任主体在公共事务治理中的亲密合作和互动关系。同时，交通协管员协助交通民警管理道路交通安全是公民参与行政执行的体现，这种执行中的参与实现了政府权力的分散，体现了现代公共行政的民主化价值，是国家权力向社会回归、还政于民的过程。可见，交通协管员的产生与发展符合公共管理和治理的发展潮流，是交通安全治理主体多元化和管理参与民主化的客观要求。二、交通协管员的存在契合现代警务变革的客观要求。20世纪30年代以来，西方国家积极推进第四次警务革命，此次警务革命以警务工作“社区化”和警民关系“伙伴化”为显著特征，并突出了改善和密切警民关系的核心地位。随着席卷全球的公共行政改革浪潮，以管理主义和公共选择理论为指导的警务改革进一步向纵深发展，第五次警务革命悄然兴起。第五次警务革命的主要方向是采取成本观念和绩效评估等企业化管理模式实施警务内部改革，核心是改变过去过于关注投入而疏于成本管理、投入与产出不平衡的低效模式；广泛利用市场和社会力量推行警务社会化。同时，中外警学界认为，现代辅警机制是现代警务机制必不可少的重要组成部分，其实质就是将一切可被警方利用的社会资源和治安力量融合起来，进行科学化、制度化、集约化的高效运作。因此，在我国道路交通管理领域，建立一支由公安机关直接管理使用的社会化专业化规范化的交通协管员队伍，依靠广大交通协管员协助、参与交通安全防范与服务，有助于缓解警力不足、节约行政管理成本、合理配置警力资源、提高道路通行效率、和谐警民关系，是公安机关利用社会力量推行警务社会化的制度安排，是推动警务向社会回归、突破道路交通安全管理困局的有效途径，完全符合警务革命的发展潮流及本质要求。三、交通协管员的存在是缓解警力不足最重要的实践经验之一。辅助警力的出现，不是中国人的专利。英国、美国、法国、澳大利亚、新加坡、南非和我国的香港、台湾地区等国家及地区都大量使用辅警以弥补警力不足，并取得显著效果。而在我国，警力与总人口之比长期维持在一个较低的水平。面对交通事故多发、城市交通拥堵严重、交通安全设施缺乏、道路安全隐患突出、交通违法行为普遍、农村交通安全管控到位等严峻的道路交通安全形势，各地公安部门纷纷从精简机关，加大科技投入，实现一警多能等方面入手，寻求警力的无增长改善，但由于各方面的条件限制，效果很不理想。于是，聘用交通协管员协助道路交通管理工作成为全国各地缓解警力不足最直接最重要的途径，虽然各地情况不尽相同，但各地特别是基层一线的交通协管员数量超过交通民警的数量却是相同的。目前，我国交通协管员队伍已达20万人的规模，而全国各地还在呈不断扩大的趋势，从全国范围看，交通协管员队伍在道路交通管理领域实际上发挥着举足轻重的作用。四、交通协管员的存在是我国公安机关走群众路线的新拓展。我国自古就有群众参与维护治安的传统，这种优良传统为在公众中招募辅助警力奠定了良好的心理基础，必然会得到群众的支持和拥护。但是，在当前价值多元化的时代，以个人政治觉悟为基础的传统群众路线模式已经暴露出了积极性不高、效果不明显等问题。新形势新任务新机遇下，怎样使公安机关赖以生存的群众路线重新焕发生机，这是摆在各级公安机关面前的重要课题。交通协管员既是群众心目中的“警察”，又是群众的一员，他们对于警务工作的参与会成为加强警民联系的重要途径，也是对公安机关群众路线在实践领域中的新拓展。在道路交通管理领域，坚持走“专群结合、综合治理、整体运作”的道路交通安全社会化防范之路，打造紧贴群众、紧贴实践的新型交通管理警务模式，有效促进基层基础工作提档升级，从而形成一张覆盖全社会的严密的交通安全控制网络，将是交通协管员管理体制和交通管理警务模式改革创新的努力方向。五、交通协管员的“临时性”与警务实践的“长期存在”是一种悖论。海洋法系国家在法理认为，社会治安的维护应该由政府和民间共同承担。而大陆法系国家在法理上认为政府应对社会安全负起全部责任，因此没有严格法律意义上的辅警制度。基于大陆法系法理理念的影响，国内大部分公安机关及广大民警也往往认为使用交通协管员是缓解警力不足的权益之计、临时之举，看重的是短期效益，因此规范性的制度和管理迟迟没有进展。但在实践中，交通协管员的这种“临时性”身份却显得如此漫长。从20世纪80年代初交通协管员的产生，发展到现在20万人规模的队伍，在20多年的时间里，交通协管员从来就没有退出历史舞台。期间，交通协管员队伍经历了2008年公安部的清理整顿，但清理出去的是没有经费保障的、条件不合法合规的人员，经过整顿，交通协管员队伍的战斗力更强、管理更规范。所以，交通协管员作为社会力量参与公共行政管理的体现，作为道路交通安全管理的重要辅助力量，其存在方式、运行模式可以改变，但其功能不会轻易退出历史舞台。各级各有关部门没必要纠结于交通协管员的“留用”或“清退”，“聘用”或“不留但允许用”等环节，而是应该顺应国际警务发展规律，借鉴国外辅助警力管理先进经验，下大力气推动交通协管员等辅助警力队伍向职业化、社会化、规范化、组织化、法治化、多元化方向发展。第三节项目概况和需求分析一、项目名称二、项目概况三、用工形式：采取服务外包形式，通过招投标形式确定X家服务外包公司作为XX交通警察局劳服务外包公司。每周每人工作时长40小时，交警局负责监督外包服务期间服务质量，服务外包公司负责人员的招录、培训、被装采购、保险及协管员工作期间侵权纠纷处理等。四、服务人员的条件投标人按照招标人要求派出符合以下条件的服务人员：1.性别要求：男性。2.工作责任心强，身体健