中点实施专项方案

国务院相关印发医药卫生体制改革近期关键

实施方案（—）通知

国发〔〕12号各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

现将《医药卫生体制改革近期关键实施方案（—）》印发给你们，请结合当地域、本部门实际，认真落实实施。

国务院

二○○九年三月十八日

医药卫生体制改革近期关键

实施方案（—）依据《中共中央国务院相关深化医药卫生体制改革意见》（中发〔〕6号，以下简称《意见》），—关键抓好五项改革：一是加紧推进基础医疗保障制度建设，二是初步建立国家基础药品制度，三是健全基层医疗卫生服务体系，四是促进基础公共卫生服务逐步均等化，五是推进公立医院改革试点。

推进五项关键改革，意在着力处理群众反应较多“看病难、看病贵”问题。推进基础医疗保障制度建设，将全体城镇居民纳入基础医疗保障制度，切实减轻群众个人支付医药费用负担。建立国家基础药品制度，完善基层医疗卫生服务体系，方便群众就医，充足发挥中医药作用，降低医疗服务和药品价格。促进基础公共卫生服务逐步均等化，使全体城镇居民全部能享受基础公共卫生服务，最大程度地预防疾病。推进公立医院改革试点，提升公立医疗机构服务水平，努力处理群众“看好病”问题。

推进五项关键改革，意在落实医疗卫生事业公益性质，含有改革阶段性鲜明特征。把基础医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，实现人人享受基础医疗卫生服务，这是中国医疗卫生事业发展从理念到体制重大变革，是落实落实科学发展观本质要求。医药卫生体制改革是艰巨而长久任务，需要分阶段相关键地推进。要处理好公平和效率关系，在改革早期首先着力处理公平问题，保障广大群众看病就医基础需求，并伴随经济社会发展逐步提升保障水平。逐步处理城镇职员基础医疗保险、城镇居民基础医疗保险、新型农村合作医疗制度之间衔接问题。激励社会资本投入，发展多层次、多样化医疗卫生服务，统筹利用全社会医疗卫生资源，提升服务效率和质量，满足人民群众多样化医疗卫生需求。

推进五项关键改革，意在增强改革可操作性，突出关键，带动医药卫生体制全方面改革。建立基础医疗卫生制度是一项重大制度创新，是医药卫生体制全方面改革关键步骤。五项关键改革包含医疗保障制度建设、药品供给保障、医药价格形成机制、基层医疗卫生机构建设、公立医疗机构改革、医疗卫生投入机制、医务人员队伍建设、医药卫生管理体制等关键步骤和关键领域。抓好这五项改革，目标是从根本上改变部分城镇居民没有医疗保障和公共医疗卫生服务长久微弱情况，扭转公立医疗机构趋利行为，使其真正回归公益性，有效处理目前医药卫生领域突出问题，为全方面实现医药卫生体制改革长远目标奠定坚实基础。

一、加紧推进基础医疗保障制度建设

（一）扩大基础医疗保障覆盖面。三年内，城镇职员基础医疗保险（以下简称城镇职员医保）、城镇居民基础医疗保险（以下简称城镇居民医保）和新型农村合作医疗（以下简称新农合）覆盖城镇全体居民，参保率均提升到90%以上。用两年左右时间，将关闭破产企业退休人员和困难企业职员纳入城镇职员医保，确有困难，经省级人民政府同意后，参与城镇居民医保。关闭破产企业退休人员实现医疗保险待遇和企业缴费脱钩。中央财政对困难地域国相关闭破产企业退休人员参保给合适补助。全方面推开城镇居民医保制度，将在校大学生全部纳入城镇居民医保范围。主动推进城镇非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员和农民工参与城镇职员医保。政府对符合就业促进法要求就业困难人员参与城镇职员医保参保费用给补助。灵活就业人员自愿选择参与城镇职员医保或城镇居民医保。参与城镇职员医保有困难农民工，能够自愿选择参与城镇居民医保或户籍所在地新农合。

（二）提升基础医疗保障水平。逐步提升城镇居民医保和新农合筹资标准和保障水平。，各级财政对城镇居民医保和新农合补助标准提升到每人每十二个月120元，并合适提升个人缴费标准，具体缴费标准由省级人民政府制订。城镇职员医保、城镇居民医保和新农合对政策范围内住院费用报销百分比逐步提升。逐步扩大和提升门诊费用报销范围和百分比。将城镇职员医保、城镇居民医保最高支付限额分别提升到当地职员年平均工资和居民可支配收入6倍左右，新农合最高支付限额提升到当地农民人均纯收入6倍以上。

（三）规范基础医疗保障基金管理。各类医保基金要坚持以收定支、收支平衡、略有结余标准。合理控制城镇职员医保基金、城镇居民医保基金年度结余和累计结余，结余过多地方要采取提升保障水平等措施，把结余逐步降到合理水平。新农合统筹基金当年结余率标准上控制在15%以内，累计结余不超出当年统筹基金25%。建立基础医疗保险基金风险调剂金制度。基金收支情况要定时向社会公布。提升基金统筹层次，城镇职员医保、城镇居民医保基础实现市（地）级统筹。

（四）完善城镇医疗救助制度。有效使用救助资金，简化救助资金审批发放程序，资助城镇低保家庭组员、五保户参与城镇居民医保或新农合，逐步提升对经济困难家庭组员自负医疗费用补助标准。

（五）提升基础医疗保障管理服务水平。激励地方主动探索建立医保经办机构和医药服务提供方谈判机制和付费方法改革，合理确定药品、医疗服务和医用材料支付标准，控制成本费用。改善医疗保障服务，推广参保人员就医“一卡通”，实现医保经办机构和定点医疗机构直接结算。许可参与新农合农民在统筹区域内自主选择定点医疗机构就医，简化到县域外就医转诊手续。建立异地就医结算机制，探索异地安置退休人员就地就医、就地结算措施。制订基础医疗保险关系转移接续措施，处理农民工等流动就业人员基础医疗保障关系跨制度、跨地域转移接续问题。做好城镇职员医保、城镇居民医保、新农合、城镇医疗救助之间衔接。探索建立城镇一体化基础医疗保障管理制度，并逐步整合基础医疗保障经办管理资源。在确保基金安全和有效监管前提下，主动提倡以政府购置医疗保障服务方法，探索委托含有资质商业保险机构经办各类医疗保障管理服务。

二、初步建立国家基础药品制度

（六）建立国家基础药品目录遴选调整管理机制。制订国家基础药品遴选和管理措施。基础药品目录定时调整和更新。初，公布国家基础药品目录。

（七）初步建立基础药品供给保障体系。充足发挥市场机制作用，推进药品生产流通企业吞并重组，发展统一配送，实现规模经营；激励零售药店发展连锁经营。完善执业药师制度，零售药店必需按要求配置执业药师为患者提供购药咨询和指导。政府举行医疗卫生机构使用基础药品，由省级人民政府指定机构公开招标采购，并由招标选择配送企业统一配送。参与投标生产企业和配送企业应含有对应资格条件。招标采购药品和选择配送企业，要坚持全国统一市场，不一样地域、不一样全部制企业平等参与、公平竞争。药品购销双方要依据招标采购结果签署协议并严格履约。用量较少基础药品，能够采取招标方法定点生产。完善基础药品国家贮备制度。加强药品质量监管，对药品定时进行质量抽检，并向社会公布抽检结果。

国家制订基础药品零售指导价格。省级人民政府依据招标情况在国家指导价格要求幅度内确定当地域基础药品统一采购价格，其中包含配送费用。政府举行基层医疗卫生机构按购进价格实施零差率销售。激励各地探索深入降低基础药品价格采购方法。

（八）建立基础药品优先选择和合理使用制度。全部零售药店和医疗机构均应配置和销售国家基础药品，满足患者需要。不一样层级医疗卫生机构基础药品使用率由卫生行政部门要求。从起，政府举行基层医疗卫生机构全部配置和使用基础药品，其它各类医疗机构也全部必需按要求使用基础药品。卫生行政部门制订临床基础药品应用指南和基础药品处方集，加强用药指导和监管。许可患者凭处方到零售药店购置药品。基础药品全部纳入基础医疗保障药品报销目录，报销百分比显著高于非基础药品。

三、健全基层医疗卫生服务体系

（九）加强基层医疗卫生机构建设。完善农村三级医疗卫生服务网络。发挥县级医院龙头作用，三年内中央关键支持所左右县级医院（含中医院）建设，使每个县最少有1所县级医院基础达成标准化水平。完善乡镇卫生院、小区卫生服务中心建设标准。，全方面完成中央计划支持2.9万所乡镇卫生院建设任务，再支持改扩建5000所中心乡镇卫生院，每个县1—3所。支持边远地域村卫生室建设，三年内实现全国每个行政村全部有卫生室。三年内新建、改造3700所城市小区卫生服务中心和1.1万个小区卫生服务站。中央支持困难地域2400所城市小区卫生服务中心建设。公立医院资源过剩地域，要进行医疗资源重组，充实和加强基层医疗卫生机构。对社会力量举行基层医疗卫生机构提供公共卫生服务，采取政府购置服务等方法给赔偿；对其提供基础医疗服务，经过签署医疗保险定点合相同方法，由基础医疗保障基金等渠道赔偿。激励有资质人员创办诊所或个体行医。

（十）加强基层医疗卫生队伍建设。制订并实施无偿为农村定向培养全科医生和招聘执业医师计划。用三年时间，分别为乡镇卫生院、城市小区卫生服务机构和村卫生室培训医疗卫生人员36万人次、16万人次和137万人次。完善城市医院对口支援农村制度。每所城市三级医院要和3所左右县级医院（包含有条件乡镇卫生院）建立长久对口协作关系。继续实施“万名医师支援农村卫生工程”。采取到城市大医院进修、参与住院医师规范化培训等方法，提升县级医院医生水平。

落实好城市医院和疾病预防控制机构医生晋升中高级职称前到农村服务十二个月以上政策。激励高校医学毕业生到基层医疗机构工作。从起，对志愿去中西部地域乡镇卫生院工作三年以上高校医学毕业生，由国家代偿学费和助学贷款。

（十一）改革基层医疗卫生机构赔偿机制。基层医疗卫生机构运行成本经过服务收费和政府补助赔偿。政府负责其举行乡镇卫生院、城市小区卫生服务中心和服务站按国家要求核定基础建设、设备购置、人员经费及所负担公共卫生服务业务经费，按定额定项和购置服务等方法补助。医务人员工资水平，要和当地机关工作人员平均工资水平相衔接。基层医疗卫生机构提供医疗服务价格，按扣除政府补助后成本制订。实施药品零差率销售后，药品收入不再作为基层医疗卫生机构经费赔偿渠道，不得接收药品折扣。探索对基层医疗卫生机构实施收支两条线等管理方法。

政府对乡村医生负担公共卫生服务等任务给合理补助，补助标准由地方人民政府要求。

（十二）转变基层医疗卫生机构运行机制。基层医疗卫生机构要使用适宜技术、适宜设备和基础药品，大力推广包含民族医药在内中医药，为城镇居民提供安全有效和低成本服务。乡镇卫生院要转变服务方法，组织医务人员在乡村开展巡回医疗；城市小区卫生服务中心和服务站对行动不便患者要实施上门服务、主动服务。激励地方制订分级诊疗标准，开展小区首诊制试点，建立基层医疗机构和上级医院双向转诊制度。全方面实施人员聘用制，建立能进能出人力资源管理制度。完善收入分配制度，建立以服务质量和服务数量为关键、以岗位责任和绩效为基础考评和激励制度。

四、促进基础公共卫生服务逐步均等化

（十三）基础公共卫生服务覆盖城镇居民。制订基础公共卫生服务项目，明确服务内容。从开始，逐步在全国统一建立居民健康档案，并实施规范管理。定时为65岁以上老年人做健康检验、为3岁以下婴幼儿做生长发育检验、为孕产妇做产前检验和产后访视，为高血压、糖尿病、精神疾病、艾滋病、结核病等人群提供防治指导服务。普及健康知识，开设中央电视台健康频道，中央和地方媒体均应加强壮康知识宣传教育。

（十四）增加国家重大公共卫生服务项目。继续实施结核病、艾滋病等重大疾病防控和国家免疫计划、农村妇女住院分娩等重大公共卫生项目。从开始开展以下项目：为15岁以下人群补种乙肝疫苗；消除燃煤型氟中毒危害；农村妇女孕前和孕早期补服叶酸等，预防出生缺点；贫困白内障患者复明；农村改水改厕等。

（十五）加强公共卫生服务能力建设。关键改善精神卫生、妇幼卫生、卫生监督、计划生育等专业公共卫生机构设施条件。加强重大疾病和突发公共卫生事件估计预警和处理能力。主动推广和应用中医药预防保健方法和技术。落实传染病医院、鼠防机构、血防机构和其它疾病预防控制机构从事高风险岗位工作人员待遇政策。

（十六）保障公共卫生服务所需经费。专业公共卫生机构人员经费、发展建设经费、公用经费和业务经费由政府预算全额安排，服务性收入上缴财政专户或纳入预算管理。按项目为城镇居民无偿提供基础公共卫生服务。提升公共卫生服务经费标准。人均基础公共卫生服务经费标准不低于15元，不低于20元。中央财政经过转移支付对困难地域给补助。

五、推进公立医院改革试点

（十七）改革公立医院管理体制、运行机制和监管机制。公立医院要坚持维护公益性和社会效益标准，以病人为中心。激励各地主动探索政事分开、管办分开有效形式。界定公立医院全部者和管理者责权。完善医院法人治理结构。推进人事制度改革，明确院长选拔任用和岗位规范，完善医务人员职称评定制度，实施岗位绩效工资制度。建立住院医师规范化培训制度。激励地方探索注册医师多点执业措施和形式。强化医疗服务质量管理。规范公立医院临床检验、诊疗、诊疗、使用药品和植（介）入类医疗器械行为，优先使用基础药品和适宜技术，实施同级医疗机构检验结果互认。

探索建立由卫生行政部门、医疗保险机构、社会评定机构、群众代表和教授参与公立医院质量监管和评价制度。严格医院预算和收支管理，加强成本核实和控制。全方面推行医院信息公开制度，接收社会监督。

（十八）推进公立医院赔偿机制改革。逐步将公立医院赔偿由服务收费、药品加成收入和财政补助三个渠道改为服务收费和财政补助两个渠道。政府负责公立医院基础建设和大型设备购置、关键学科发展、符合国家要求离退休人员费用和政策性亏损赔偿等，对公立医院负担公共卫生任务给专题补助，保障政府指定紧抢救治、援外、支农、支边等公共服务经费，对中医院（民族医院）、传染病医院、职业病防治院、精神病医院、妇产医院和儿童医院等在投入政策上给予倾斜。严格控制公立医院建设规模、标准和贷款行为。推进医药分开，逐步取消药品加成，不得接收药品折扣。医院由此降低收入或形成亏损经过增设药事服务费、调整部分技术服务收费标准和增加政府投入等路径处理。药事服务费纳入基础医疗保险报销范围。主动探索医药分开多个有效路径。合适提升医疗技术服务价格，降低药品、医用耗材和大型设备检验价格。定时开展医疗服务成本测算，科学考评医疗服务效率。

公立医院提供特需服务百分比不超出全部医疗服务10%。激励各地探索建立医疗服务定价由利益相关方参与协商机制。

（十九）加紧形成多元办医格局。省级卫生行政部门会同相关部门，根据区域卫生计划，明确辖区内公立医院设置数量、布局、床位规模、大型医疗设备配置和