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对PPP询问服务项目总体要求的理解

AAA重视政府投资、央企、大型、特大型企业集团资产与资本运营规律的讨论，具有丰富的项目评估、询问实践阅历。中联青岛公司领悟到政府与国企投资、并购重组、合资专业服务的精髓。在重大投资与重组服务实践中，得到一些规律性的熟悉。结合我机构对基础设施、公用事业相关的水务、燃气、供电、交通、能源、训练、环保、轨道与地铁、污水等部门国家法律、法规、地方规章、条例、方法、规划的熟识和理解；现将我机构对PPP询问服务项目的理解阐述如下：

一、政府与社会资本合作（PPP）询问服务项目理解（一）PPP模式

广义PPP（Public-Private-Partnership）也称3P模式，即公私合作模式，是公共基础设施一种项目融资模式。在该模式下，鼓舞私营企业、民营资本与政府进行合作，参加公共基础设施的建设。

根据这个广义概念，PPP是指政府公共部门与私营部门合作过程中，让非公共部门所把握的资源参加供应公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

与BOT相比，狭义PPP的主要特点是，政府对项目中后期建设管理运营过程参加更深，企业对项目前期科研、立项等阶段参加更深。政府和企业都是全程参加，双方合作的时间更长，信息也更对称。

（二）PPP模式三大特征

1、伙伴关系

PPP具有三大特征，第一是伙伴关系，这是PPP最为首要的问题。政府购买商品和服务、赐予授权、征收税费和收取罚款，这些事务的处理并不必定表明合作伙伴关系的真实存在和连续。形成伙伴关系，首先双方的项目目标首先要全都。但这还不够，为了能够保持这种伙伴关系的长期与进展，还需要伙伴之间相互为对方考虑问题，具

备另外两个显著特征：利益共享和风险分担。

2、利益共享

需明确的是，PPP中公共部门与私营部门并不是简洁共享利润，还需要掌握私营部门可能的高额利润，即不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利润。其主要缘由是，任何PPP项目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的。假如双方想从中共享利润，其实是很简单的一件事，只要允许提高价格，就可以使利润大幅度提高。不过，这样做必定会引起社会公众的不满，甚至还可能会引起社会混乱。既然形式上不能与私营部门共享利润，那么，如何与私营部门实际地共享利益呢？在此，利益共享除了指共享PPP的社会成果，还包括使作为参加者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、长期稳定的投资回报。利益共享明显是伙伴关系的基础之一，假如没有利益共享，也不会有可持续的PPP类型的伙伴关系。

3、风险共担

伙伴关系作为与市场经济规章兼容的PPP机制，利益与风险也有对应性，风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础。假如没有风险分担，也不行能形成健康而可持续的伙伴关系。无论是市场经济还是方案经济、无论是私人部门还是公共部门、无论是个人还是企业，没有谁会喜爱风险。即使最具冒险精神的冒险家，其实也不会喜爱风险，而是会为了利益千方百计地避开风险。

在PPP中，公共部门与私营部门合理分担风险的这一特征，是其区分于公共部门与私营部门其他交易形式的显著标志。例如，政府选购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地担当风险。而在公私伙伴关系（PPP）中，公共部门却是尽可能大地担当自己有优势方面的伴生风险，而让对方担当的风险尽可能小。一个明显的例子是，在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中，假如因一般时间内车流量不够而导致私营部门达不到基本的预期收益，公共部门可以对其供应现金流量补贴，这种做法可以在“分担”框架下，有效掌握私营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，私营部门会按其相对优势担当较多的、甚至全部的详细管理职责，而这个领域，却正是政府管理层“官僚主义低效风险”的易发领域。由此，风险得以规避。

假如每种风险都能由最擅长应对该风险的合作方担当，毫无疑问，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是要突破简洁化的“融资模式”理解，上升到从管理模式创新的层面上理解和总结。

（三）PPP模式分类

1、融资性质

从广义的层面讲，公私合作（PPP）应用范围很广，从简洁的，短期（有或没有投资需求）管理合同到长期合同，包括资金、规划、建设、营运、修理和资产剥离。PPP支配对需要高技能工人和大笔资金支出的大项目来说是有益的。它们对要求国家在法律上拥有服务大众的基础设施的国家来说很有用。公私合作关系资金模式是由在项目的不同阶段，对拥有和维持资产负责的合作伙伴所打算。PPP广义范畴内的运作模式主要包括以下几种：

（1）建筑、运营、移交（BOT）

私营部门的合作伙伴被授权在特定的时间内融资、设计、建筑和运营基础设施组件（和向用户收费），在期满后，转交给公共部门的合作伙伴。

这种方式最大的特点就是将基础设施的经营权有期限的抵押以获得项目融资，或者说是基础设施国有项目民营化。在这种模式下，首先由项目发起人通过投标从托付人手中猎取对某个项目的特许权，随后组成项目公司并负责进行项目的融资，组织项目的建设，管理项目的运营，在特许期内通过对项目的开发运营以及当地政府赐予的其他优待来回收资金以还贷，并取得合理的利润。特许期结束后，应将项目无偿地移交给政府。在BOT模式下，投资者一般要求政府保证其最低收益率，一旦在特许期内无法达到该标准，政府应赐予特殊补偿。

（2）PPP（Public-Private-Partnerships）模式

一般而言，PPP融资模式主要应用于基础设施等公共项目。首先，政府针对详细项目特许新建一家项目公司，并对其供应扶持措施，然后，项目公司负责进行项目的融资和建设，融资来源包括项目资本金和贷款；项目建成后，由政府特许企业进行项目的开发和运营，而贷款人除了可以获得项目经营的直接收益外，还可获得通过政府扶持所转化的效益。

20世纪90年月后,一种崭新的融资模式-PPP模式（Public-Private-Partnership，即“公共部门-私人企业-合作”的模式）在西方特殊是欧洲流行起来,在公共基础设施领域,尤其是在大型、一次性的项目,如大路、铁路、地铁等的建设中扮演着重要角色。

PPP模式是一种优化的项目融资与实施模式，以各参加方的“双赢”或“多赢”作为合作的基本理念，其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府选购的形式与中标单位组建的特别目的公司签定特许合同（特别目的公司一般是由中标的建筑公司、

服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特别目的公司负

责筹资、建设及经营。政府通常与供应贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特别目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特别目的公司能比较顺当地获得金融机构的贷款。采纳这种融资形式的实质是：政府通过赐予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营。PPP模式的内涵主要包括以下4个方面：

第一，PPP是一种新型的项目融资模式。PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要依据项目的预期收益、资产以及政府扶持的力度而不是项目投资人或发起人的资信来支配融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府赐予的有限承诺是贷款的平安保障。

第二，PPP融资模式可以使更多的民营资本参加到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所鼓舞的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP融资模式的操作规章使民营企业能够参加到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性讨论等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的掌握，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得确定的现实意义。

第三，PPP模式可以在肯定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目