韩国基层治理经验及其借鉴意义

第第页韩国基层治理经验及其借鉴意义摘要：韩国在长期的基层治理中形成了诸多的有益经验及其对我国的借鉴意义。在基层治理体制上，韩国在建国后逐渐形成了行政主导的基层治理模式，但随着民主化浪潮的推进，该体制逐渐变为团体自治型的模式。而韩国上世纪70年代开始的新村运动提高了基层自我治理能力，培养了民众合作精神，对我国基层治理产生重要影响。

关键词：地方自治；基层治理；城乡一体化

韩国在长期的基层治理当中形成了众多有益的启示，为我国基层治理和城乡一体化提供了重要的借鉴意义。2003年，韩国制定了《地方分权特别法》等法律，通过地方分权的方式促进基层治理，实行真正的自治。另一方面，韩国上世纪70年代初开始的新村运动提高了韩国农民的民主意识和协作意识，促进农民参与公共事务的积极性，对韩国基层农村的治理产生了积极的影响。

一.由行政主导型向团体自治型转变的基层治理模式

1949年，韩国根据宪法制定了《地方自治法》，对地方自治做出了更为具体的规定，并逐步形成了特别市、广域市、道和市、郡、区两级地方政府作为自治的基本单元，同时，在市、郡、区下面还设立相当于派出机构的邑、里、洞等组织，负责向居民提供行政服务并处理与居民有关的业务。但邑、里、洞等单位不是地方自治的团体，不是有居民选举产生，不对居民负责，而是国家为了方便处理相关行政业务而设置的基层行政机关的下层机构。这就使得作为韩国最基层的邑、里、洞等单位的治理带有浓厚的行政主导的色彩，使得基层居民难以参与基本公共事务。另一方面，朴正熙在1961年发动军事政变取得政权，建立威权统治的体制，作为地方自治的议会被取消，地方长官改为由中央任命，这就使得韩国在建国后确立的地方自治制度名存实亡，无法继续有效的实施。但在经过将近二十多年的快速发展后，韩国经济实力大为增强，地方经济快速恢复，社会民主力量兴起，韩国社会要求恢复地方自治的呼声渐趋高涨。面对社会的压力，韩国政府于上世纪80年代初开展了恢复地方自治的可行性研究并初步制定了相关规划以缓和社会压力。1986年韩国时任总统卢泰愚基于社会压力宣布总统直选，标志着韩国民主化进程的加快，对地方自治制度的恢复和地方政府自由选举起到了重要的推动作用：1988年韩国修改地方自治法、1991年恢复地方议会选举、1995年进行地方长官选举。这为基层的民众参与政治事务、表达利益诉求、参与基层治理提供了必要的途径。但是由于韩国长期受到中央集权体制和威权体制的影响以及韩国中央与地方关系体制设置等方面的原因，韩国的地方自治制度仍然无法有效运转，形成了一种“没有决定权、没有税收来源、没有人才”的“三没有”自治制度。为此，韩国与2003年进行了分权改革，先后制定了《地方分权特别法》、《国家均衡特别法》、《新行政首都建设特别措施法》，重申了地方团体自治，重新划分中央与地方权力关系以及首都地区与非首都地区关系，将部分权限由中央转移到地方，把资源从首都分散到非首都地区，为地方自治的有效运转提供必要的权力和财力，企图通过行政分权的方式促进地方自治。

二.新村建设对韩国基层治理的积极作用

在朴正熙通过军事政变上台后，韩国推行了优先发展工业和出口导向型的经济政策，韩国经济也取得了巨大的成就，但城乡之间的差距日益扩大，对社会稳定造成了重要影响，因此，韩国政府于上世纪70年代初发起了新村建设运动。韩国新村运动最初本意不在于促进韩国基层农村的基层治理，但其实施过程及其结果对韩国基层治理产生了重要的影响。

1970年韩国在全国范围内开始了新农村建设，取得了令世界瞩目的成就。其新村建设不仅是经济上的运动，在政治上对基层农村的治理产生了重要的影响。首先，新村运动大大的改善了韩国农村基层基础设施状况，为基层自我治理奠定了良好的经济基础，增强了农村自我治理的能力。其次，新村建设培育了韩国基层民众的民主精神和参与精神，如在新村建设第一阶段中，韩国政府仅仅提供必要的原材料，具体用于村庄何种用途由村民自主决定，这就大大激发了基层民众参与村庄公共事务的积极性。其次，在新村建设过程中勤奋、自强、协作的基本理念，对于培养合作的精神，使韩国传统的共同体意识让位于协作意识也起了重要的作用，这对韩国基层治理的民众精神层面起了推动作用。最后，新村运动最初是由政府主导、自上而下、民众积极参与的形式逐步变为了民间主导的模式，这对于培育韩国的市民社会和民间组织有着重要的作用，使基层民众参与治理的途径更为多元化，更有利于基层民众参与能力和自我治理能力的提高。

三.韩国基层治理经验的借鉴意义

韩国与中国在政治、经济、社会条件和文化传统上有着诸多相同之处，其基层治理经验经过了半个世纪的发展，积累了宝贵的经验和深刻的历史教训，这可以为我国基层治理发展提供必要的借鉴。

（一）在基层治理的过程中逐步建立了自治体制

韩国最初建立的威权体制在民主化浪潮的冲击下，逐渐演变为团体自治的模式。这种自治的体制也有利于基层的民众参与公共事务的积极性，成为民主训练的场所。然而，这种自治的基层体制也面临着事权和财权不足、缺乏必要的社会资源和政治资源以及基层自我治理能力不足等诸多问题，同时，基层的自治也受到了中央政府和地方政府的不必要干预，造成基层自治体制行政化的趋势。

（二）基层治理注重自治与行政相结合

在韩国基层农村早期发展资源较为缺乏的情况下，韩国政府加大了对农村资源的投入力度，改善农村自我发展的能力，随后又加强基层农村的文化建设和道德建设，使物质文明和精神文明结合起来，“软硬兼施”。而在人事体制上，韩国政府既注重基层的自治，也强调行政力量的介入，将自治与行政结合起来，既保证基层自我发展