科学发展观统领法治城市建设

科学发展观统领法治城市建设在普法上，有效整合“法律人”资源，广泛宣传与群众生产生活实践联系紧密的法律知识和规范，加快推进实现人人知法守法。同时，特别要注重处理好个别利益群体在改革发展进程中，通过不恰当的方式甚至是背离法治统一和权威的方式，表达利益诉求。创新城市法治实践是深化法治城市建设、推动法治发展与经济社会发展相适应的重要途径。实践中，立法的专家咨询制度、重大行政处罚案件听证制度、司法便民利民机制建设等法治创新实践的良好效果，充分证明了创新对于城市法治建设深入发展的重要意义。再从南京近几年在开展构建权力阳光运行机制、立法协商机制、轻微刑事案件和解机制、海选人民陪审员等实践效果看，只有不断创新城市法治建设举措，法治建设才能取得人民满意效果。社会主义法治城市建设发展模式的确立，需要定位城市法治发展在整体法治发展中所处的阶段。现实中，城市特别是中心城市、东部城市法治发展中，也确实先于其他地区碰到诸如外来务工人员权利的平等保护、环境权益的维护、政治社会权利的实现等问题。因此，城市法治建设在整体法治发展进程中，处于国内法治建设探索实践的最前沿。对应于此，城市法治发展模式，要更加突出城市法治高位发展的阶段性特点，在遵循普遍适用的“政府自上而下推动为主”实践模式基础的同时，注重调动各类社会组织和全体市民参与、支持法治建设的积极性、主动性和能动性，即坚持党政机关稳步实施和全社会广泛参与并重的发展模式。从社会主义法治城市建设担当的服务保障发展、维护公平正义等主要任务看，从群众集中反映依法办事能力、遵纪守法意识不够的情况看，需要并且可以率先突破的重点工作主要是：(一)依法行政工作，重点在行政权力的公开规范运行机制建设上继续深化，在行政救济的综合效果上继续深化，在行政执法责任追究上强化制度，在行政执法体制上顺应城市发展。(二)公正司法工作，重点在司法公开机制建设上有所突破，在审委会制度、执行绩效综合考评、诉讼调解制度上稳步深化，在司法活动的法律效果、社会效果和政治效果相统一上继续提高，在法律服务和法律援助上继续有所创新。(三)法制宣传教育工作，重点在社会主义法治理念、法治思维的培育和养成上创新举措，在普法教育的针对性、实效性上提高水平，努力避免普法工作“重形式、轻实效”、“重权利、轻义务”、“重说教、轻实践”倾向。当前，城市经济社会发展对法治建设的新需求主要表现为：统一、开放、竞争、有序的市场环境，技术创新的制度激励和保障，政府服务、司法服务的高效率和规范化；人民群众对法治建设的新期待主要表现为：民生问题得到更加有力地改善，政治、经济、文化和社会权益得到更加有效地维护。社会主义法治城市建设就是要以满足这些新需求、新期待为动力，不断加大推进力度和覆盖广度，推动城市法治更加适应新一轮发展、保障赢得发展先机。一方面，要大力突出经济法治化主题。另一方面，要大力突出民生法治主题。城市化过程产生的征地拆迁、社会保障、贫富分化等问题，要求城市法治建设要高度重视改善民生。从南京近三年来组织开展的法治建设为民办实事工作实践看，通过法治手段，每年集中精力解决一到两件群众关心、社会关注的民生难题，让群众看到感受到城市法治建设的进步和实惠，满足群众要求法治建设快见成效的期待，是社会主义法治城市建设的重要途径。改革开放三十年城市法治发展历程表明，只有把维护公平正义、确保人民满意效果作为最根本的发展取向，社会主义法治城市建设才能顺利推进，赢得群众信赖和拥护，才能充分调动广大人民群众参与、支持城市法治建设，使社会主义法治城市建设始终保持生机和活力。新一轮发展背景下，改革在继续深化，利益在继续调整，各种配套措施仍然不适应改革发展进程，导致各类矛盾纠纷不可避免地产生，贫困问题、弱势群体问题、非正常上访问题在特定地区、特定时间段集中反映出来，对党的执政地位和社会稳定产生重要影响。为此，高度关注社会公平、大力维护社会正义，既是社会主义法治理念的价值取向，也是城市法治发展实践的必然要求。提出了推进法治城市建设的五点设想。一是抓理念，树立法治先行权威。首要任务是在市民中培育尊重法律、依靠法律的基本素养，倡导法律至上的法治理念。重点提高公职人员尤其是各级领导干部的民主法治观念，强化“治官治权”意识，同时采取各项具体措施在全社会营造守法者受益、违法者受惩的氛围，为法治城市建设打下雄厚的思想根基；二是抓龙头，寻找依法执政突破口。做到依法决策、民主决策、依法施政，把法治意识贯穿于执政全过程中。提高在法制框架内管理和解决各种问题和矛盾的能力，增强各项决策的科学性、民主性，把地方党委依法执政考核作为创建法治城市的核心工作；三是抓重点，扎实推进规范执法。借助开展法治城市、法治县(市、区)建设为抓手，促进依法行政、公正司法工作。四是抓重点，实施法治惠民工程。从小事抓起，从老百姓关注的热点、难点抓起，使法治建设得到群众的衷心拥护。五是抓特色，创立法治建设品牌。法治建设在全国有着一定程度的区域差异性，在实践中也存在着举措、制度、活动上的特色，围绕区域特点深度挖掘，围绕共性问题率先突破，围绕先发情况创造经验。

常州市自江苏省委部署法治江苏建设工作以来，市委把法治建设列为全市30项重点工作，今年在该市市委十届五次会议上又将法治建设列为全市八项重点工作之一强势推进。经过三年多的建设，按照《法治常州建设总体规划》、《法治常州建设八大行动计划》，在领导体制、运行机制、推进力度、创新举措等方面均呈现出良好的发展态势，区域法治化进程明显加快。

推进法治城市建设要重点把握好五个原则：一是坚持党的领导，充分发挥各级党委总揽全局、协调各方的领导核心作用。二是坚持服务发展，注重通过法治来引导、规范、保障和促进城市发展，坚持服务经济、维护稳定、促进发展相结合。三是坚持以人为本，把群众反映最强烈最突出的问题作为法治城市建设的重要切入点，让群众切实感受到法治建设的成果。四是坚持改革创新，以开展大学习大讨论活动为契机，进一步解放思想，更新观念，用改革的思路和办法解决城市法治化进程中的新情况、新问题，把制度建设和创新贯穿于立法(规范性文件的制定)、执法、司法、监督、普法和法律服务各个环节中，从制度上、体制上保证法治城市建设各项工作顺利开展。五是坚持稳步推进。坚持从实际出发、分类指导，着眼长远、立足当前，有重点、有步骤、有秩序地推进创建活动。

无锡市依法治市领导小组办公室专职副主任薛中伦在介绍无锡法治建设的情况中引用形成“大防控”体系；整合社会矛盾纠纷调解资源，建立健全社会矛盾纠纷调处联动机制，构建人民调解、行政调解与司法调解“三位一体”的“大调解”网络；以信访接待中心为平台，以信访工作管理、监督两大网络为抓手，进一步畅通群众利益诉求表达渠道，构建“大信访”机制。

一、运用系统观念准确认识法治城市从系统论角度看，法治城市是从属于法治国家这个大系统的子系统，是法治国家的组成部分，但它是法治国家整体的缩影和先进部位，推进城市的法治化是一个国家法治建设的先期任务并产生先导作用。因此，建设什么样的以及如何建设法治城市，应当是一种全方位的系统思考。（一）着眼服从服务于国家发展大局引领宏观思考。服务大局是社会主义法治的重要使命。党的十七大对全面落实科学发展观，推动社会主义经济、政治、文化、社会"四位一体"建设作出了全面部署。南京作为长三角城市群的中心城市之一，如何把握机遇，进一步以法治推动和保障城市综合竞争力在科学发展轨道上取得新跃升，从而进一步提升在城市群的地位，更好地向国际性城市目标迈进，就成为我们思考法治城市建设必须应对的全局性重大课题。（二）立足法治与经济社会协调共进展开全面思考。我们建设的法治城市，绝不可能仅仅是法治本身的运行和发展，城市法治制约于经济社会发展的现状，且必须与城市经济、政治、文化、社会建设相适应并协调发展，因而不能把当代法治城市建设简单化理解为纯粹的法制发展。所以，我们在这样的社会大背景下建设法治城市，绝不是某种在书本里设计出来的、理想化的、孤立封闭的"法律帝国"，而必然是一个经济健康、可持续发展的法治城市，一个人人享有平等人权的法治城市，一个公民平等参与国家管理的、民主的法治城市，一个公平正义、和谐文明的法治城市。为此，我们必须坚定不移地支持以经济建设为中心，促进法治与经济协调发展；要始终坚持与完善党的领导，保证法治与政治协调发展；在坚持依法治国是基本方略的前提下，以促进制度同价值观念的和谐为导向将依法治国与以德治国有机统一；要按照构建社会主义和谐社会的要求，促进法治与社会的协调发展。也就是把开展法治城市建设作为城市经济社会协调发展进程中的一种整体性的社会实践，通过国家机关和人民群众的合力整体推进，在努力实现法治内部的立法、普法、执法、司法、守法、督法等各要素及其机制有机统一，并与社会政治、经济、文化等外在协调一致的奋斗目标的进程中，既追求法治自身的内在价值，更注重体现法治在保障和推动经济社会协调发展过程中综合性、整体性的社会效果，从而促使城市法治迈入新境界。（三）运用法学及其他相关学科知识进行综合思考。建设法治城市是一项综合性很强的社会实践，它的发生发展离不开理论的指导，因此需要依赖于法学以及所有与之相关联学科、特别是各城市学科的理论支撑。因为，当代中国的法治建设是在迅猛的城市化进程背景下展开的，既在制度层面上受到欧美等西方法治示范的强烈影响，又在绩效层面上受到以城市化为代表的急剧社会变化的牵扰。然而，由于现阶段我国法学研究中的"西学导向"依然比较盛行，看待法治与城市化问题，如时常受到广泛关注的农民工权益保障、行政圈地、流动人口犯罪等，往往局限于传统法学的内在视角，而不是从跨学科视角来讨论。所以，有学者评价说："如此做法的后果之一，是人们对这些问题的认识依然停留在规范--价值的传统认识层面上，而未能在实证规律层面上获得学科知识的拓展"。当前，我们的法治城市建设正处于我国城市化进程的加速期，城市化事实无疑对城市法治提出了许多具有重大实践意义和理论价值的课题，且必将对于现阶段的法治城市建设产生重大影响。因此，借鉴城市学、城市经济学、城市社会学及城市规划学、城市管理学、城市环境生态学等外部学科的基础知识，结合日益深化的法学知识，针对城市化进程所提出的法律问题及对城市法治的挑战进行跨学科研究思考，显得非常必要和紧迫。这样，才能够为探寻法治城市建设的规律并有效指导实践奠定理论基础。（二）法治城市建设要结合城市的发展定位。法治城市建设固然要从实际出发，建构符合当地实际情况的法治。但仅此还不够，必须考虑国家对该城市的发展定位。因为，一个城市首先是这个国家的城市，不能脱离本国经济社会发展的总体布局，城市法治也同样是与国家的经济、政治和社会制度紧密相联的。比如南京市，国家予以定位的城市性质和功能是：著名古都、江苏省省会、长江下游重要的中心城市。南京为我国六大古都之一，是国家级历史文化名城。南京的规划和建设要继承古都历史精华，创造融古都风貌与现代文明于一体的城市特色；南京是江苏省省会，也是该省的政治、文化、经济中心，要保证省级管理职能的顺利行使，并形成省内最发达的金融、贸易、信息中心和科教文化对外交往中心；南京作为长江流域四大中心城市和长江三角洲西部枢纽城市，要充分发挥沿江、近海的优势，增强跨省域的辐射功能和吸引力。无疑，南京要立足国家确定的城市功能定位来建设法治城市，积极探索有别于区域法治、地方法治的法治城市建设规律，与城市性质、地位、功能、发展等相吻合的法治工作目标和任务；积极探索与南京作为区域性中心城市相适应的城市法治内涵，在发挥城市聚集力、影响力、辐射力等方面提供法治支撑和保障；积极探索如何更好的运用城市深厚的历史文化底蕴和国家法定授权，从城市现代化理念、制度等层面打造城市法治文化，彰显人文特色，建设南京文化名城、法治名城。正因为在我国，法治城市建设的各项工作是在国家特定的经济、政治和社会条件以及各地方实际的状况下展开的，所以要依次充分考虑中国特色、区域特色和本地特色，从当地实情出发，实事求是地推进，做到既坚持国家法制统一性，又彰显城市的鲜明特色。（三）法治城市建设要更加注重法治的实践。法治简单地说包含两方面的内容，一是法律规范，二是法律实践。法治有很多种特性，但最重要的特性应该是一种社会实践，法治是社会实践的产物，社会实践给予了法治最丰富的内涵。当然，作为人类最能接受的一种社会治理方式，法治总是特定时空下的法治。时下我国的法治城市，可以视为现代社会主义法治国家的城市性标准，法治城市建设是依法治国方略在城市的具体实践。现实表明，我国各地的法治实践形式有所不同，但都为国家法治提供了素材、补充了内涵，使之成为能够依照本地具体情况实施的原则，这正是法治实践的生命力所在。由于建设法治城市是一项长期的、渐进的过程，因此，在创建法治城市的过程中，我们既不能脱离实际，以某些外国书本上的概念、文辞或者法学教科书的定义来衡量法治实践，过于理想地去片面追求高标准，要防止教条主义、本本主义；也不能仅仅基于法制宣传教育的层面地去抓法治城市的创建工作，从而使法治城市的创建在举办种种有关宣传活动之中流于形式。我们必须在深刻理解法治城市内涵的基础上，站在国家法制建设的宏观大局中去探索和实践法治城市的创建工作，要充分考虑法律实践的现实可能性、阶段性和系统后果，注意平衡法治统一的要求与法治实践形态的多样性；要关注来自各地区、各层次法治实践的成功经验，关心在实践中获得公正合理有效的解决问题的办法；并在此基础上，尊重、总结和完善为实践证明有效、为民众欢迎的法治的制度和做法，使法治真正成为城市经济、政治和社会生活的有效实践。只有这样才能真正提升城市的法治化水平，最终实现法治国家在城市层面的法治目标。3、积极探索创新，基层民主法治建设走出了新路子。

我市历来重视基层工作，十分注意发挥广大人民群众的积极性主动性，在实践中总结出有益经验，进行制度创新，加快基层民主法治建设进程。一是在贯彻《村委会组织法》、落实四民主两公开制度过程中，构建了基层重大问题决策制度、村干部述职报告制度、村务公开制度等，使村民自治落实得更到位。二是积极开展示范评优活动。1999年我市在市县两级共选择52个村进行创建“民主法治示范村”试点，涌现了一批先进示范村，在开展法治工作最困难的农村有了很好的开端。三是成立了市委、市人大、市政府领导牵头的农村基层民主法治建设领导小组，加强了农村民主法治工作的组织保障。四是在村民委员会全部实行直接选举的基础上，居民委员会直接选举的试点工作也有了新的进展。我市海曙区的联南、澄浪等社区率先进行了社区居委会的直接选举工作，取得了较好的效果，向我市基层组织全部实现直接选举目标迈出了重要的一步。五是社区自治建设有了较大的进展。结合社区调整，普遍建立了社区居委会、社区理事会等自治组织，并完善了以居民自治章程或居民公约为重点的自治性制度、规章。

4、普法活动深入开展，市民知法守法的自觉性及维权意识明显增强。

在认真组织实施普法规划过程中，我市的普法宣讲队伍也不断壮大，据有关部门统计，目前我市的市县两级有普法讲师团成员近140名，普法宣传员、联络员1200多名，这支队伍在普法活动中发挥着主力作用。自1998年以来，有关普法的规章及规范性文件如《宁波市领导干部学法用法实施意见》、《宁波市公务员学法用法和依法行政培训实施意见》、《宁波市在校青少年法制宣传教育实施意见》等也先后出台，有力地保障了普法活动的深入开展，同时，根据突出重点、全面普及的原则，我市充分利用教育、大众传媒等渠道进行普法活动。经过多年的努力，市民知法守法的自觉性不断提高，我市从1994年创办了“148”法律服务热线电话起，截止2003年7月，共解答来电法律咨询14万余件，接待来访近3.4万人次，市民的维权意识在不断增强。

5、法制建设与时俱进，立法质量大有提高。

在实施依法治市第二个五年规划期间，我市共制定地方性法规19项，修订修改5项，废止6项；以政府令发布的规章38件，其他规范性文件24件。这些法规规章和规范性文件都是围绕着我市经济发展中的重大问题、关系百姓利益的重大问题适时出台的，说明了我市的立法工作和社会、经济发展步伐的一致性。为适应社会主义市场经济和加入世贸组织的要求，我市对1996年以来所制定的法规规章和规范性文件共4700件进行全面的清理，这些工作的有序进行进一步完善了我市的法制。此外，我市的立法工作逐步推行听证、咨询制度，使广大市民和一批优秀的法律专家参与到立法评议中来，立法质量不断提高，同时也提高了立法队伍的素质。

（三）当前依法治市和法治城市建设中存在的主要问题

1、党政各套班子在法治工作中的分工有待进一步明确。

在目前的依法治市工作中，党委起思想上、政治上、组织上的领导作用，这是不容置疑的，而人大、政府应担当何种角色、发挥什么作用尚需深入研究和正确定位。从学理上讲，我国的政体是人民代表大会制度，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是权力机关，其它国家机关都由人大产生，依照宪法的规定人大享有立法权、执法监督权、司法监督权等权力，在法治化过程中应该发挥主导作用，全国人大如此，地方人大也应如此。政府