全额财政拨款事业单位内部控制体系建设实践

引言在我国众多的事业单位中，部分事业单位的日常管理、活动开展费用全部由国家财政部门提供，部分事业单位自己负责盈亏。人民群众对全额财政拨付事业单位的要求非常高，对浪费国家资源、闲置国家资产的行为非常敏感，提升此类事业单位对资金资产应用的控制能力，有利于树立事业单位的形象，有利于保护国家资产不流失，有利于增加政府执政过程的透明度。一、内部控制体系建设对于全额财政拨款事业单位的意义(一)有利于提升财政资金的使用效益，降低管理成本全额财政拨款事业单位的运行经费主要由国家财政进行拨款，若此类事业单位的内部控制体系能够得到建设和加强，提升财政经费的利用率，可有效减轻国家财政的负担[1]。全额拨款事业单位的运行经费中有相当部分用于日常管理，通过管理手段使预算编制科学化、预算管理过程合理化，尽量削减一些不必要的成本支出，是发挥管理手段降低管理成本的理想方式。(二)有利于提升服务水平全额财政拨款事业单位承担着重要的社会责任，向人民群众提供很多有关生产生活的服务，内部控制体系的建设和实践可推动事业单位的运行更加高效、简化，提升事业单位的办事速度，为人民群众提供更优质的服务体验。在内部控制体系约束下，事业单位的工作人员服务意识能够得到有效增强，成为事业单位服务形象的窗口。(三)有利于更好地治理贪污腐败行为内部控制体系的建设和实践能够压缩事业单位财政资金的贪腐空间，使事业单位财政资金被合法合规使用，使权力得到应有的约束和监督，保证国家财政资金的安全。贪腐行为是人民群众最排斥、最不能接受的行为，一旦出现就会破环事业单位在群众心目中的形象，且贪腐行为往往与形式主义、官僚作风相伴出现，影响事业单位为群众办事的效率，干扰群众正常生产生活。内控体系有效运行有利于事业单位形象维护、长久发展，应当得到更好的执行。二、全额财政拨款事业单位内部控制的现存问题(一)内控环境有待加强思想是行动的指南，意识决定存在，当全额财政拨款事业单位的领导层、管理层、工作人员都认识到内部控制的重要性，都认识到事业单位财政资金有效利用的必要性时，事业单位在运行管理上的财政资金消耗能够得到节约。但实际上，全额财政拨款事业单位内部的内控环境有待加强，尤其是内控思想、内控意识方面需要强化。当前全额财政拨款事业单位中，领导层、管理层对内部控制缺乏深刻的认识和有力的支持，基层工作人员日常工作缺乏可行的指导，内部控制难以全面建设、完整落实。(二)内部控制制度不完善制度能够保证事业单位内部控制工作成果，提高事业单位经费利用率，做好制度建设可助力事业单位管理成本的节约。目前事业单位的内部控制制度建设还有优化空间，存在资产管理、预算管理方面的内部控制制度漏洞，导致资产被浪费、闲置，资金使用缺乏有效监督。比如，事业单位的预算编制以往年的决算数据作为主要参考数据，与真正大量使用预算的业务部门沟通偏少，导致预算编制与业务部门实际需求有较大差别，影响预算编制结果的科学性。比如事业单位中某业务部门的预算不足，导致业务部门想要顺利开展业务就只能超支，导致部门内部控制的任务无法完成，而有的业务部门预算超出需求，出现财政资金被浪费的情况。事业单位财务部门开展内部控制管理工作时缺少可作为依据的制度，内部控制落实难度大。在事业单位的日常管理中存在人岗管理制度混乱、不受重视的现象。在财务部门岗位建设中，部门经理保管所有财务工作用章、记账人员同时负责审核的现象并不鲜见；在采购部门岗位建设中，询价人员同时负责决定采购方案、入库人员同时管理着出库事务的情况也并非不存在。如此混乱不清的人岗管理现状，直接影响着内部控制的实际落实效果，做好全额经费拨款事业单位人岗制度管理十分有必要。(三)内部审计监督工作落实不到位审计监督的价值在于辅助事业单位做好内部控制，提升事业单位内部控制体系的成果，缺少审计监督的内部控制质量得不到保障。目前，活动资金完全依赖国家财政的事业单位内部存在内部审计监督部门独立程度不足、不具备权威的问题，难以独立开展工作，需要受到财务、办公室的管理，内部审计监督结果的客观性得不到保障。内部审计监督工作得不到落实，相当于事业单位的日常管理、内部控制处于无约束的状态，效果与预期之间差距自然大。(四)内部控制信息化程度较低无论是内部控制还是审计监督都需要大量客观数据资料作为支撑，才能够对现行的事业单位日常管理流程、模式进行衡量，寻找到其中的薄弱之处，加强内部控制；才能够监督日常管理、内部控制的落实效果，及时发现资产和财务预算管理中的漏洞。信息化建设可提升内部控制体系的客观效果，帮助内部控制人员和审计监督团队准确反映事业单位的预核算数据，真实反映事业单位的财政实际情况。虽然事业单位普遍在进行信息化建设，但信息化系统的应用还比较基础，信息化优势未能完全发挥。全额财政拨款事业单位本身容易忽视内控信息化带来的风险，包括信息泄露风险、流传管控风险、人为因素风险等。一些事业单位忽视了对信息化系统的保护，出现因木马、病毒而丢失信息数据的情况，甚至出现了系统瘫痪无法工作的现象，严重威胁事业单位的信息安全。一些事业单位只是进行简单的流程信息化，盲目构建内部控制信息平台，导致流程上存在一些安全隐患，并未真正发挥信息化作用。比如内控要求财务部门工作人员将财务凭证、附件单据扫描上传，扫描环节的工作量较大、工作时间较长，工作人员的工作积极性不高，容易出现怠惰心理；又比如内控要求财务条线工作人员手工填写费用申报表单，并上交给部门经理签字，还要将申请表单扫描后作为附件上传信息系统，提交给部门经理审批通过后继续走流程，这相当于要找部门经理看两次相同的文件，流程的重复没有让工作人员感到便捷，反而产生了嫌麻烦、觉得无用的抵触心理。还有一些事业单位对内部控制人员的信息技术和信息安全意识培养不到位，日常操作中存在不少风险操作，如用工作计算机登录不明网站、随意下载来源不明文件、泄露自己的账号密码等，这些行为都增加了事业单位内控信息化的风险。三、全额财政拨款事业单位内部控制现存问题的解决对策(一)优化内部控制环境全额财政拨款事业单位内部应强化内控意识，从思想认识上提高内部控制的受重视程度，从领导层、管理层到基层工作人员充分认识内部控制体系建设和实践的必要性，为内部控制体系的建设和实施创造思想环境氛围。上级管理部门应加强对全额财政拨款事业单位领导层、管理层的培训，增强他们的内控意识，率先在事业单位内部进行示范，发挥榜样作用[2]。事业单位内部应通过座谈会、内部刊物、海报宣传等多样化途径优化环境氛围，提升基层工作人员心中内部控制的价值，促使基层工作人员积极配合内部控制和审计监督部门的控制。在单位内部营造出良好的内控舆论和思想环境，为内部控制的体系建设和实践奠定基础，是全额财政拨款事业单位的重要工作之一，只有全员参与才能保证内部控制的效果。(二)完善内部控制制度内部控制制度的完善建立，可使事业单位内的财政预算、资产管理、审批审核等工作流程都有规章制度作为依据，使内部控制团队和审计监督团队的工作开展有切实的制度作为参考，保证内部控制的作用发挥。内部控制制度的建设应由领导小组做出最终决策，由主任办公室审批，对事业单位日常各部门、各阶段、各项业务进行权限设置和流程管理。内部控制制度中应包含内部审计监督部门的业务内容、管辖权限、岗位职责，财政、纪检等内部控制部门各自的控制范畴和控制内容，比如财务预决算团队负责开展预算编制、决算管理工作，审计部门监督预决算工作开展过程，纪检部门负责纪律检查保障，保证各个团队、各个岗位之间的工作范围不重叠也不空白，避免出现灯下黑的情况。针对事业单位的各部门岗位工作，内部控制制度中应准确划分工作人员所在岗的职责，使相关岗位之间形成相互牵制的关系，杜绝一人多岗、职责重叠、人岗分离的情况，不给贪腐行为留下滋生空间。完善的内部控制制度是保证全额财政拨款事业单位每一笔资金、每一分资产都合法合规合理的基础，必须得到应有的重视。(三)加强内部审计监督对于全额财政拨款事业单位而言，没有财政上营收的压力，领导层、管理层和基层工作人员从心理上缺少对财政资金使用的紧张感，容易出现资金不必要支出、资产闲置浪费的现象，容易出现贪腐行为。内部审计监督是事业单位内部控制体系的内部力量，对全额财政拨款事业单位的重要性高于其他事业单位。活动资金完全依靠国家财政的事业单位应加强审计监督的力度，充分发挥监督、审计在单位内部管理和控制上的积极性[3]。内部审计监督应覆盖事业单位的全生命周期，对事业单位进行全方位、深入、细致的监督，保证事业单位内部控制制度得到落实，保证内部控制中发现的弱点、漏洞得到弥补和解决，保证每一笔财政资金的合法合规使用。(四)提升内部控制信息化程度第一，优化内部控制信息化平台。事业单位构建和应用信息化平台后，需要不断结合事业单位的自身需求和实际情况对信息化平台系统、软件功能进行优化，提高信息化平台与事业单位需求的匹配程度。第二，注重收集基层工作人员、管理人员对信息化平台应用的反馈意见。事业单位信息化平台的应用目标是助力内部控制工作效果的提升，信息化平台必须具有可操作性和便捷性，才能够实现这一目标。第三，优化内部控制模块建设。事业单位内部控制信息化平台中通常包含预算管理、合同管理、收支管理、固定资产管理等多个内部控制模块[4]。这些模块流程应与内部控制制度的要求相符，一方面提升事业单位日常管理工作的展开速度，实现事业单位的无纸化办公和线上透明化审批，另一方面通过信息化平台的功能严把内部控制关，将内部控制过程中出现的信息出入、数据错误、流程不准现象一一体现出来。如此，事业单位内部控制的展开成效会得到有效提升，方便内部控制管理团队、审计监督团队的工作开展。此外，事业单位进行信息化建设已经成为现实，在应用信息化技术手段辅助提升内控效果的同时，应注意识别信息化带来的风险。信息化平台防火墙漏洞、木马病毒侵入、工作人员误操作都有可能导致事业单位信息泄露，带来信息安全风险。事业单位应重视信息安全风险，实施专业团队运维、工作人员权限划分、动态密码等管控措施，降低安全风险爆发的可能性，并制定相应的应急管理方案，应对可能出现的安全风险。同时，事业单位应针对工作人员、管理人员开展信息安全风险意识的培训，从思想上提高事业单位全体成员的安全意识，尽可能降低人为原因带来安全风险的可能性。(五)提升预算管理质量预算管理是全额财政拨款事业单位内部控制中的重点内容，也是内部控制制度和体系的主要手段。预算编制质量高，可为后续日常管理和项目管理提供条款细化、数据准确、内容完整的预算方案，尽可能将事业单位的日常资金支出中不必要的部分排除掉，提升事业单位财政资金的利用率。预算编制管理应围绕事业单位的主要业务、公共服务需要展开，保证主要履职功能的经费充足，为事业单位重点项目预留出应急资金；预算编制管理对于事业单位中的日常管理应进行严把关，剔除不必要的经费支出，提升资产、资金利用率。预算编制管理中，预算安排由部门负责人提出，综合部门负责人、主管业务负责人、财务部门的多方意见和数据进行预算编制审核，最终审议由事业单位办公室进行，预算编制通过后安排执行。在预算管理过程中，财务部门与业务部门负责人应做好沟通工作，细化预算指标和项目，落实项目中每一个阶段、每一个环节的预算，落实每一个岗位工作人员的责任，全面规划财政资金的支出。(六)加强内部控制人才队伍建设一支高专业水平、高综合能力、高职业道德的内部控制人才队伍是事业单位实践内部控制的重要推动力。专业素质过硬的财务队伍、审计队伍需通过外部招聘和内部培养两条线进行吸纳建设，保证吸纳进队伍的财务人员、审计