社会主义新农村建设征地制度改革

来源：法律快车作者：内容摘要：征地制度涉及到农民的切身利益、城市化进程和社会的和谐安定。本文从有利于保障农民权益和推进国家现代化建设出发，就城乡二元土地制度、土地市场“双轨制”、公益性与经营性用地、国家征地权以及实行公平合理的征地补偿、分配和安置等方面提出了改革建议。关键词：征地制度土地产权农民权益建设社会主义新农村，需要大力深化农村体制改革，切实保护农民权益。现行征地制度存在极不适应社会经济发展的严重弊端，已成为社会主义新农村建设中亟需改革的重要领域。众所周知，中国《宪法》规定土地实行国家所有和集体所有两种所有制形式，城市的土地属于国家所有，国务院代表国家行使国有土地所有权;农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。在目前中国不存在土地的私有制。国家为了公共利益的需要，可以对土地实行征收或征用并给予补偿。《土地管理法》规定任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转为建设用地审批手续。就是说，国家对土地资源实行了高度集中的严格管制，任何单位或者个人不得侵占、买卖、出租或才以其他形式非法转让土地。凡农用地转为非农建设用地，必须通过国家的征收或征用。《土地管理法》第45条规定了国务院与省级政府的审批权限：征用基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷的、其他土地超过70公顷的，由国务院批准;此规定以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准。不可否认，在现行的征地制度下，农民的权益遭到了严重的侵害。为此，有的人将之归咎于城市化上，于是便对城市化大加挞伐。其实，在中国农业人口众多、城市化长期受到人为阻止的背景下，适应市场经济发展需要，不断加快城市化进程，实现农村人口向城市的大规模转移，仍然是中国现代化的必由之路。真正的问题不在于城市化，而在于现行土地制度的缺陷。当前在城市化进程中引发的征地矛盾与失地农民等问题，根本上说是我国市场经济的快速发展与僵化的土地制度和其他相关制度变革滞后的集中反映。现行征地制度的不合理性和僵化性亟需改革。一、改革城乡二元土地制度，取消土地市场“双轨制”我国对城市土地实行国有制，对农村土地实行集体所有制。这是中国特有的二元结构的体现和反映。在法律上，农村土地集体所有权与城市土地国家所有权处于完全不平等的地位，这是导致农地产权残缺的重要因素。城乡土地市场被人为地隔离，形成城市土地市场与农村土地市场界线分明的两个不同的市场体系，而农村土地市场则被国家严格控制，农用地要转变为非农建设用地，必须经过政府审批。在此二元土地制度框架下，我国先后采取了三种不同的征地模式：一是计划经济时期的征地模式。一个建设项目列入计划后，国家拨款征用农村集体所有的土地，然后将征用的土地无偿划拨给用地单位使用;征地补偿主要是农业产值和劳动力安置。二是市场经济时期单独选址项目的征地模式。市场化改革以后，城镇土地使用逐步实行有偿、有限期、可流动的制度。除了部分国家机关、军事、基础设施和公益事业用地仍沿用传统的计划经济征地模式外，其他建设项目多采用单独选址建设项目征地模式，征地补偿费由用地单位依法向农村集体经济组织和农民支付，土地使用权的转移采取划拨和出让两种方式，经营性建设项目的土地使用权以出让方式获得;征地补偿费用包括土地补偿费、青苗补偿费、地上附着物补偿费和农业人口安置补助费。三是城市分批次建设征地模式。在土地利用总体规划确定的城市、集镇和村庄建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，根据土地利用总体规划和土地利用年度计划，分批次按照土地规划统一征地，然后再由当地政府按项目提供用地。用地单位不再与农村集体经济组织和农民发生直接的经济关系。政府将按照规划要求选择项目。征地补偿费由政府按法定标准支付给农村集体经济组织。[1]在计划经济时期，国家对城市和农村土地市场都实行计划管理，涉及征地问题的矛盾似乎不够明显;但在向市场经济转型后，国家对城市土地注入了市场化因素，而对农村土地仍然实行计划经济管理的模式。政府在征收农地时按照计划经济方式运作，而出让土地时则按市场经济方式运作，这种土地市场上的“双轨制”，使被征土地出让价格大大高于征地补偿安置费，土地在经济发展中形成的巨大级差收益完全被政府和开发商所得，农民的土地权益蒙受巨大损失，涉及征地问题的社会矛盾也就相当尖锐地突显出来。可以说，自从我国市场化改革以来，农村土地市场是市场化程度最低的领域之一。我国城乡土地所有制上的“二元结构”和城乡土地市场上的“双轨制”，是我国土地问题及其改革的核心和焦点。根据传统社会主义理论，国家曾关闭了城乡土地自由市场，政府成为土地市场的唯一主体。不管是公益性用地还是经营性用地，一律由政府对土地实行征用。政府在“土地农转非”上垄断地位，使自己在城乡土地市场交易中成为唯一合法的中间人，就是说，只有政府有权强制性地低价征购农用地，然后再高价出卖给建设用地方者。我国城乡土地制度设计上的这种严重缺陷，为制度性寻租提供了巨大的空间，使政府充当了城乡土地市场交易中名符其实的“二道贩子”，以地生财就成为不少地方政府打造政绩的有效途径。农民则在这种不合理的土地制度安排中成为最大的受害者。农民土地财产权益的流失是继“剪刀差”之后中国农民对国家的又一最大“贡献”。二、界定公益性与经营性用地，规范和约束国家征地权，充分发育土地交易市场私有财产权是人权重要的内容，土地财产权是农民最重要的财产权。保障私有财产权是宪法的基本精神之一。私有财产权可能受到私法和公法两方面的侵害。在当代中国，对农民问题。法律上的缺陷与漏洞，为现实征地中的引发的社会矛盾埋下了祸根。至于有的地方公然截留农民应得的征地补偿费，那就纯属行政失灵、官吏腐败了。在私有财产得到严格保护的国家，法律对征地都有公平合理补偿的明确规定。像著名的美国宪法修正案第5条就有对征收私有财产必须给予公正补偿的规定。其他各国对征收私有财产也大都有类似的规定。公平合理补偿的基本标准，一般是使被征地的所有者和使用者的经济状况不因征地而受影响，至少使他们不因政府征地而使原有的生活水平下降。大多数民主法治和市场经济体制的国家都是依据市场价值来确定征地补偿的。以市场价值来确定公正的补偿，是中国征地改革中最为急迫的任务。我国《宪法》2004年修正案增加了对国家征地“给予补偿”的新规定。虽然宪法没有说明这种“补偿”是否是“公正补偿”，但可以预料，如果国家在征地中给予的补偿明显“不公正”，那么由此而起的社会问题就不会消失。因为治国离开了公正，就难以长治久安。正如亚里士多德所言：“正义恰正是树立社会秩序的基础。”[16]亚当•斯密也认为：“人民如对政府的公正，没有信心，这种国家的商业制造业，就很少能长久发达。”[17]国家在征地上给予公正的补偿，立法者不应再有别的犹豫。公正的征地补偿，对公益性征地和经营性征地都同样适应。有的人误以为国家的公益性征地可以低价补偿，这种认识的有害性是明显的，一方面这违背了国家应当始终坚持的正义性原则，另一方面则为政府以公益事业为名征地寻租打开了方便之门。在私有财产得到严格保障的法治国家，所谓公正补偿的征地就是公益性征地。在确立了公正补偿后，国家的征地成本将大为提高，这会使一些感到忧虑。事实上，这种忧虑是不合时宜的。国家征地成本的上升可谓利远大于弊。首先，征地上升的成本正是将原本应该付给农民的土地财产权益公正地还给农民;其次，征地成本的上升可以有效约束地方政府基于经济的理性计算而抑制大规模围占土地的内在冲动与政绩行为。国家虽然比以往多支付了征地费，但却维护了社会正义，赢得了民意支持，且保护了耕地，两相权衡，利弊立现。在实行土地私有产权的国家，不存在经营性征地的概念，非公益性用地均由土地买卖双方根据市场自由交易，不需政府费心，政府只需提供和维护公平的市场交易规则。在中国土地自由交易市场形成以前，经营性征地仍然离不开政府。但需要改革的是，废除中央政府与地方政府在征地收益中分成的做法，政府除了收取土地交易税外，不应从征地中获利。这是革除地方政府以地生财、确保政府回归公共服务职能的根本措施之一。同时，政府要保证经营性用地的市场价值补偿，这就要使土地开发商与农民直接谈判，农民就自己被征土地与开发商平等地讨价还价是理所当然的，问题在于，分散的农民在谈判中通常会处于弱势地位，政府应当允许和鼓励农民组织起来，建立维护自身利益的农民协会组织。农民有序的参与对于维护自身权益和社会秩序可谓有益无害，只是农民参与的扩大对党的执政能力和政府公共管理水平提出了新要求。征地补偿费的分配格局应该作出大调整。农民在整个征地补偿费分配中所得份额明显偏低，这主要源于两个方面的错误认识：一是认为土地涨价要归公。传统理论认为，土地从农业转为工业和城市用途而引起的市值上升，是社会因素使然，与土地的主人没有关系。周其仁从经济学上论证了“土地涨价归公”的错误之处，认为农地之主对土地增值有一项重要贡献，那就是“放弃”农地的使用权。放弃一项权利要有代价，这个代价就是农地产权的主人认为补偿是不是“值”。[18]二是认为农民不是土地所有者。这种观点认为，农村土地是集体所有制，国家征收的土地是集体所有的土地而不是农民的土地，农民自然不应得到征地补偿费的足够部分。现行有关征地补偿分配的法规充分体现了立法者的这种认识。然而这种立法认识忽视了两个重要方面：一是农民也是土地的所有者。虽然从法律上说，农村土地实行集体所有制，似乎农民对集体财产没有所有权;但从逻辑推导上来说，每个农民对集体所有的土地却拥有一份所有权。因为集体内的每个农民享有本集体的成员权，应该对集体所有的土地拥有与自己成员权相对称的一份产权，就是说，集体内的每个成员对集体财产都拥有相等份额的所有权。国家征收了集体所有的土地，集体内的每个农民就自然丧失了对被征土地的所有权。如果被征地农民得到集体通过预留的机动地补偿了相应的土地，那么该农民也失去了集体所有土地中被征地的一部分所有权;如果被征地农民没有得到集体的机动土地补偿，那么他就全部失去了对集体所有制土地的所有权。二是农民长期的承包经营权。现行的征地补偿分配体制没有充分考虑农民对集体所有制土地长达约50年甚至更长的承包经营权。综合上述因素，因国家征地而失去土地的农民应该获得总补偿90%以上的份额。有学者研究认为，承包期30年的土地使用权代表着完全私有土地所有权75%-95%的经济价值，因而建议对于国家公益性征地的，集体获得补偿费的比例应为5%-25%，受征地影响的农户应获得75%-95%的补偿费;对于经营性用地的协商流转，国家获得协商流转价格的5%，集体获得5%-25%，受征地影响的农户应获得70%-90%的协商流转价格。[19]妥善安置因国家征地而造成的失地农民，理应成为政府的首要责任。各地在实践中采取了一些不同的安置模式，可能会产生一些局部的和短期的效果，但从总体上看，失地农民安置仍然是我国征地和城市化过程中的一个突出的社会问题。失地农民安置的核心问题是就业和社会保障。本文认为，第一，征地补偿费中不应包括或取代对失地农民的安置。不管是公益性征地还是经营性征地，征地补偿费只是对农民土地财产的补偿，就是说，农民不能以自己的财产为自己提供就业与保障。失地农民的就业与社会保障是政府应当为公民提供的公共服务和社会福利。第二，土地作为特殊的生产要素和财产，具有与其他财产不相同的特性，换言之，土地除了具有一般的财产特性外，还为农民提供了就业岗位和生活保障，以及特有的生活方式和情调。政府征地后，农民不仅失去了土地作为一般财产特性的财产，这部分私有财产的损失通过国家公正的征地补偿予以弥补。但土地对农民承担的就业和生活保障功能，并没有在征地补偿费中予以安排，征地补偿费也不应该作出这样的安排。现实中数以千万计的失地农民的存在，对此作了最好的解释。由此可以对征地补偿作狭义和广义的理解，狭义的征地补偿就是常用的对被征土地作为一般财产的补偿费;广义的征地补偿除了狭义的征地补偿费外，还应包括对解决失地农民的就业和社会保障。第三，不管是否征地，为全体公民创造就业机会、对全体公民提供社会保障，是现代政府最基本的公共职能，也是执政合法性和执政有效性的重要标志。因征地而造成的失地农民对政府的这一公共职能提出了更为迫切的现实要求。具有来说，在公益性征地中，政府除给予公正的征地补偿费外，应将全部被征地农民的就业和社会保障纳入工作日程。在户籍身份上，失地农民自然转为城市户口，享有城市人口的就业和社会保障。就业是民生之本。与计划经济时期政府对就业的计划安排不同，新时期政府解决失地农民就业问题，首先要对失地农民地进行相应的就业培训，要把优先安排失地农民就业作为当地政府和社区的首要职责。在失地农民正式就业以前，政府应从土地被征土之日起，为失地农民提供失业救济和社会保障。为全体公民提供统一的户籍身份、就业机会和社会保障，是统筹城乡发展的重要内容，失地农民安置可以作为统筹城乡发展的重要突破口之一。在经营性征地，开发商只承担对被征土地公正的财产损失补偿，不应承担对失地农民的就业和社会保障。这项工作仍然是政府的公共职责所在。增失地农民7800万人。[15]此外，征地的程序应该公开透明，被征地农民应该自始至终参与征地过程，传统的政府单边主义作风应予以改变，公民合理的政治和社会参与是现代民主国家提高治理艺术和治理效率的可行路径。民主是不别的，民主是解决社会问题的制度平台，用民主的方法解决错综复杂的社会问题，是现代国家整合社会利益冲突的法宝。民主观念的形成、民主制度的构建和民主机制的运行，正是来源于现实生活对人类智慧的启迪。公正的司法救济，对于保障社会弱者的基本权益、化解社会冲突、维护社会正义，具有不可替代的功效。“任何国家，如果没有具备正规的司法行政制度，以致人民关于自己的财产所有权，不能感到安全，以致于人民对于人们遵守契约的信心，没有法律予以支持，以致人民设想政府未必经常地行使权力，强制一切有支付能力者偿还债务，那么，那里的商业制造业，很少能够长久发达。”[20]亚当•斯密在这里指出了司法在保障私有财产权免遭私法方面侵害的重大意义。司法制度的另一个重要功能是防止公权力对私有财产权的侵害，并对受到公权力侵害的公民权利予以及时有效地救济。在当前因征地发生的社会冲突中，司法未能发挥应有的权利救济功能，不能不说是一件令人深感遗憾和不安的事。在依法治国、建设现代法治国家的进程中，强化司法在权利救济上的特有功能，对国家的政治文明建设意义重大。但同时也要看到，受长期计划经济体制的严重影响，我国立法上的缺陷和体制上的弊端，对国家的公正司法和法治建设带来了很大的负面约束。“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”[21]按照现行的土地法规，法院即使严格“依法办事”，也不能为被征地农民讨还公正。社会正义防线的构筑，还需体制改革与民主法治建设的齐头并进。注释：[1]参见刘小玲著《制度变迁中的城乡土地市场发育研究》，广州：中山大学出版社2005年版，第187-188页[2]参见石佑启《征收、征用与私有财产权保护》，载《法商研究》2004年第3期[3]参见普罗斯特曼、徐孝白、李平《征地制度改革与农民土地权利》，载载中国(海南)改革发展研究院编《中国农民权益保护》，北京：中国经济出版社2004年版，第412-428页[4]《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，北京：人民出版社2003年版，第17页[5]参见刘小玲著《制度变迁中的城乡土地市场发育研究》，广州：中山大学出版社2005年版，第205页[6]《邓小平文选》第三卷，北京：人民出版社1993年版，第164页[7](英)亚当•斯密著《同民财富的性质和原因的研究》下卷，郭大力、王亚南译，北京：商务印书馆1974年版，第27页[8]参见江平《私有财产权的保护》，载《中国司法》2004年第7期[9]参见(古希腊)亚里士多德著《政治学》，吴寿彭译，北京：商务印书馆，1965年版，第32-33页[10]周其仁著《产权与制度变迁》(增订本)，北京大学出版社2004年版，第109页[11]参见鲍海君、吴次芳《论失地农民社会保障体系建设》，载《管理世界》2002年第1期[12]不管是城镇周围还是偏远乡