财政行政执法应当注意的问题

PAGE2PAGE5财政行政执法应当注意的问题湖南省财政税政法规处华保国2012年5月依法查处会计违法行为、财政违法行为、政府采购违法行为以及其他违反财政管理的违法行为，维护国家财经秩序，是各级财政部门的法定职责。行政执法对管理相对人的权利义务产生都会直接影响，都存在着的一定律风险。因此，行政执法必须遵守“合法、合理、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致”六项原则，才能提高行政执法的水平和质量，是一个始终不能放松的大事。一、财政行政执法的概念及分类（一）财政行政执法的概念财政行政执法，是指财政部门为了执行财政法律、法规、规章，实现国家财政管理职能，依照法定职权和法定程序，对公民、法人和其他组织实施的影响其权利义务的具体行政行为。（二）财政行政执法的分类财政行政执法的内容丰富、方式多样，可以从不同的角度予以分类。法定的分类有：财政行政许可（非许可行政审批）、行政处罚（处理）、行政征收（非税收入征收）、行政确认（会计事项的确认、国有资产权属的确认）、行政检查、行政裁决（国有资产权属争议的裁决）等。理论的分类有：1、按照财政部门采取行政执法行为的状况，分为“主动行政执法行为”和“被动行政执法行为”。前者依照法定职权和法定程序主动进行执法（按年度检查计划进行执法即属主动执法行为）；后者须由当事人申请或者同意而进行执法。2、按照财政执法行为的形式要求，分为“要式行政执法行为”和“非要式行政执法行为”。“要式”是指必须具备法定条件才能发生的执法行为，如财政行政许可（非许可行政审批）、行政确认、行政裁决、举报案件的立案查处等；“非要式”无须法定条件即可发生的执法行为，如依计划实施的财政执法检查。3、按照财政执法行为是否具有独立性效力，分为“独立财政执法行为”和“附属财政执法行为”。前者是指不需要其他执法行为作为依托而独立行使的，如警告、罚款；后者则是以另一个执法行为作为前提而延续的执法行为，如行政强制执行。4、按照财政执法的权力来源，分为“依职权的执法行为”、“依授权的执法行为”和“依委托的执法行为。财政部门每年按计划实施的执法检查属于依职权执法行为；非税收入征收管理机构实施法律法规规章没有明确执收主体的非处政府采购违法行为、会计违法行为、财政违法行为以及其他财政管理的违法行为，并以财政部门自己的名义作出各种处理决定或者处罚决定。目前，财政部门所属的机构具有法律法规授权的只有各级非税收入征收管理机构和农业综合开发管理机构。《湖南省非税收入管理条例》授予各级非税机构对法律法规规章没有明确执收主体的非税收入征收权（直接征收或者委托征收）和非税收入票据保管、发放、使用、核销、检查等日常管理权，但是对非税收入票据违法行为的处理主体属于各级财政部门；《湖南省农业综合开发条例》授予各级农业综合开发管理机构负责农业综合开发的具体工作，包括项目申报、组织项目招标、项目实施的监督检查、组织项目竣工验收等。因此，这两个机构在法规授权范围内，可以以自己的名义对外部作出具体行政行为。执法主体资格与行政级别没有的必然联系。（二）执法权限是否合法执法主体的权限来自于法律法规的规定或者法律法规的授权。1、各级财政部门的执法权限主要是查处会计违法行为、财政违法行为、政府采购违法行为以及其他违反财政管理的违法行为，并以自己的名义对违法行为作出各种处理决定或者处罚决定。财政部门超出这个权限作出任何行政决定的行为都是越权行为、无效行为。2、各级非税收入征收管理机构和农业综合开发管理机关，可以在法规授予的职权范围内作出行政行为，超出授权范围的行为同样是越权行为和无效行为。作出越权行政行为和无效行政行为是要承担相应法律责任的。（三）执法程序是否合法《行政处罚法》、《湖南省行政执法条例》、财政部《财政检查工作办法》、《湖南省行政程序规定》、《湖南省行政执法证和行政执法监督证管理办法》等法律法规规章对执法程序作出了具体的规定。具体的执法程序规定很多，主要的有：1、执法程序启动。分为依职权启动（按照批准的年度执法检查计划实施的）和依公民申请（举报）启动（按照机关负责人批准的立案审批表实施）。2、两人以上并持合法有效的行政执法证件执法。3、回避。执法人员与被检查（调查）对象存在法律规定应当回避条件的，应当主动申请回避。执法人员是否回避由财政部门负责人决定。4、调查取证。5、期限。《湖南省行政程序规定》第八十一条规定，行政机关依职权启动的执法行为，应当自程序启动之日起60日内办结，不能办结的经本机关负责人批准可以延长30日；依申请的执法调查（检查），法律法规有期限规定的，应当在法定期限内办结，法律法规没有期限规定的，应当参照依职权的执法期限执行。6、告知权利。检查（调查）结束后，对认为不予处罚（仅作行政处理）的，应当当场告知当事人有陈述、申辩的权利；对拟作出一般处罚的，应当告知当事人有陈述权、申辩权；对拟作出重大处罚的，除了告知当事人有陈述权、申辩权外，还应当告知当事人有提出听证申请的权利。7、听证。分为行政许可听证和行政处罚听证。根据《行政许可法》的规定，行政许可听证的范围是：法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项。行政机关告知申请人、利害关系人后，依申请20日内组织听证，听证结果作出是否准予行政许可的根据。根据《湖南省行政处罚听证程序规定》，行政处罚听证的范围是：拟作出责令停业整顿、吊销许可证或者执照的处罚，对公民拟作出罚款1千元以上，对单位拟作出罚款2万元以上。行政机关应当告知当事人收到告知书3日内提出听证申请当事人申请听证的，行政机关应当于听证的7日前将听证时间、地点通知当事人。行政处罚听证只是一个质证程序，听证结果作为作出处罚的参考。行政许可听证和行政处罚听证，一般由行政机关法制机构负责组织。8、决定。对给予一般行政处罚的案件，在履行告知、听取当事人陈述申辩后，起草处罚决定书并经法制机构审查后报本机关分管负责人决定，情节复杂或者拟给予重大处罚的案件，在履行告知义务、依法举行听证，经法制机构合法性审查后，应当报经本机关行政负责人集体讨论决定（《行政处罚法》第三十八条规定）。作出处罚决定的同时还应当告知当事人履行处罚决定的途径、方式、期限和逾期不执行的强制措施以及不服处罚决定的法律救济期限、途径（什么期限内向哪个机关申请行政复议或者什么期限内向哪个法院提起行政诉讼）。（四）获取的证据是否合法、充分、确凿1、证据的取得必须合法。执法人员收集书证、物证、证人证言、视听资料、当事人陈述和辩解、勘验笔录和现场记录，必须遵守合法程序并通过合法手段取得，获取的证据必须与检查的目的相关，证人的证言应当与其他实物证据互相关联形成证据链（如无其他相关实物证据，证人证言应当不予采信）。2、在被检查方获取的证据应当有被检查方或者当事人在场并签字确认。3、提取复印件作为证据必须有提供该原件的单位在复印件上签署“与原件核对无误”的意见并加盖该单位公章。4、财政执法人员对可能灭失或者以后难以取得的证据采取先行登记保存，必须事前经过财政部门负责人的批准；查询被调查、检查方银行存款，必须有财政部门负责人签发的查询存款通知书。否则，先行登记保存的证据和查询的存款证据属于程序不合法的证据。（五）适用依据是否合法、准确属于哪一种违法行为就应当适用哪一种法律规定来处理。比如属于会计违法行为就应当适用会计法律规范来处理，属于财政违法行为就应当适用《财政违法行为处罚处分条例》的规定来处理，属于政府采购违法行为就只能适用政府采购法律规范来处理。有很多法律文本在法律责任的设计上采取列举式的表述，首先在第一款明确规定有下列行为或下列情形之一的如何处理处罚，然后分若干项列举出违法行为或违法情形，在适用该条款时，首先应当指出其行为属于该条所规定的哪一项违法行为，而不能认定其行为违反了该条某一项的规定，然后依据该条第一款规定给予何种处理处罚。（六）处理结果是否合法、合理由于各种违法行为的具体情节错综复杂，很多情形是立法者在立法过程中难以预见的，因此，在立法中对违法行为处罚的制度设计上往往会留有一定的裁量空间，交由行政执法机关自由裁量。对相同的违法行为，行政执法机关在法定处罚裁量空间范围内任意选择处罚幅度都是合法的，但相同的违法行为不一定有相同的具体情节，加上行政执法可能受到行政领导干预、人情干预和执法人员权力寻租等因素的影响，处罚结果无论选择法定的下限、中限还是上限，合法性都是没有问题的。在合法的前提下如何解决“同案不同罚”的行政裁量不合理现象，《湖南省规范行政裁量权办法》规定“实行行政裁量权基准制度”，要求全省各级行政机关都应当制定本机关的行政裁量权基准，并且不能少于三个裁量阶次，从而有效地解决既合法又合理的问题。省厅根据这个规定，对17部财政法律法规规章中有处罚裁量空间的37个条款，按照一般违法行为、较重违法行为和严重违法行为三种情形分别设计了三个裁量阶次，这就成为省厅实施行政处罚解决既要合法又要合理问题的依据（由于各级财政部门是独立的行政主体，由于处罚权限不同，各市、县级财政部门应当参照省厅的处罚裁量权基准制定各自的处罚裁量权基准并付诸实行）。同时，《湖南省规范行政裁量权办法》第十四条第三款规定：“行政机关处理相同的行政事务，除法律依据和客观情况变化外，应当参照本级人民政府发布的典型案例。”根据这一规定，我们在审查处理、处罚案件时，还应当参照本级人民政府发布的相同或者相类似的典型案例。对个人作出行政处罚的，应当在认定违法事实的同时，对其责任（部分责任或者全部责任）作出认定，然后再适用处罚依据作出处罚。（七）执法决定的形式是否规范财政执法必须使用规范的文书。财政执法文书主要有：1、政府采购投诉处理决定书（专用于政府采购投诉处理）。2、财政检查处理决定书（不予处罚的）。3、财政行政处罚事项告知书（分为一般行政处罚告知和较重行政处罚告知）。4、财政行政处罚听证通知书。5、财政行政处罚决定书。6、财政行政处罚加处罚款通知书。7、财政行政处罚强制执行申请书（向人民法院申请）。8、送达回证（用于各种执法文书送达证据）。行政执法文书是否规范，直接影响着管理相对人的合法权益，也存在着一定的法律风险和责任。为此，省厅2008年1月19日以湘财法【2008】2号文件将财政部制定的财政行政处罚文书格式转发给各地财政部门，全省各级财政部门应当严格按照规范的文书格式执行。（八）行政执法决定送达是否合法行政执法决定未经合法方式送达，当事人未接到执法决定，该决定是不能生效的。送达必须经过合法的方式和途径。法定的送达方式有直接送达、留置送达、邮寄送达（直接送达的要有当事人签收的送达回证，留置送达要有代收人或代收单位签字或盖章的送达回证，邮寄送达要有专门的邮件收寄凭证）；委托送达是另外一个法律关系，必须经双方签订委托协议书明确双方权利义务并签字盖章生效才行。公告送达在行政执法中一般不适用。送达回证应当与案卷一并归档保存。（九）不属于财政部门职权管辖的案件是否依法移送对不属于本机关职权范围的违法案件是否及时向有管辖权的机关办理移送。2001年7月9日国务院令第310号发布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，规定行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关或者检察机关移送。2008年12月16日财政部部长令第53号发布了《财政监督检查案件移送办法》，规定对财政执法检查中发现的需要由税务、银行、证券、保险、海关、企业国有资产管理以及其他有关主管或者监管机关处理的案件，应当依法办理案件移送。省厅2011年修订下发的《湖南省财政行政处理处罚案件审理审查决定办法》（湘财法【2011】4号）已经明确此类案件的移送由执法机构负责办理，在执法检查结束后10个工作日内移送有管辖权的机关处理。向有管辖权的机关移送违法案件是一项法定职责，不依法办理案件移送，客观上放任了违法行为的存在，法律上是一种不作为的违法行为。三、切实履行法定职责，加强财政监督检查《财政部门监督办法》作为一部财政实体规章已于5月1日正式生效施行了，5月8日财政部召集全国各省、市、自治区财政部门分管负责人和财政法制机构、财政监督机构负责人开会，财政部领导就全国财政系统学习贯彻《财政部门监督办法》进行了动员部署，省厅也将下发文件提出具体要求。1、这部规章有很多创新：一是将分散在《预算法》、《会计法》、《注册会计师法》、《政府采购法》、《财政违法行为处罚处分条例》等财政法律法规中有关财政部门监督的职责进行了整合；二是明确监督对象是单位和个人涉及财政、财务、会计等事项；三是创新了事前、事中、事后监督相结合，覆盖所有政府性资金和财政资金运行全过程的监督机制；四是创新了财政监督结果的利用，明确规定将监督结果作为预算安排的重要参考依据；五是明确了财政监督专职机构的职权，规定财政监督工作由财政监督专职机构统一归口管理、统一组织实施、统一规范程序、统一行政处罚，建立了财政监督专职机构与财政业务管理机构相互配合的工作机制；六是整合了财政部门实施财政监督的范围和权限，将财税政策执行、预算编制执行调整和决算、税收与非税收入征管、国库集